Acceso al informe de diagnóstico de conflicto elaborado por Gizagune y trazabilidad de su acceso

ANTECEDENTES DE HECHO

1.- Consta acreditado en el expediente que, con fecha 21 de marzo de 2025, DÑA. _________________________ presenta ante el Ayuntamiento de Durango solicitud de acceso a información pública dirigida a la Responsable de Personal, Dña. ___________________ y a la Concejala Responsable de Organización, Dña. __________________, en los siguientes términos:

“En el contexto de solicitud de evaluación de riesgos psicosociales de mi puesto de trabajo, que tuve que reiterar ante el silencio e inacción municipales, el Ayuntamiento decidió contratar a la empresa Gizagune para prestar un servicio de gestión de conflictos, que incluiría propuesta de medidas para su resolución.

El pasado día 27 de febrero, una profesional de Gizagune me transmitió mediante videoconferencia un resumen de su informe de conclusiones, resaltando su carácter confidencial y la imposibilidad de acceso a él sino de forma indirecta, a través de la Responsable de RRHH, que ya disponía del documento. De hecho, el día 14 de febrero la Responsable de RRHH me dirigió un email indicándome que una representante de la empresa acudiría para explicarme un resumen de las conclusiones.

Dado que el acceso a un expediente administrativo no se rige por el Derecho mercantil sino por el Derecho Administrativo y teniendo en cuenta además que la normativa de contratos del sector público regula la confidencialidad DE LAS OFERTAS y no de los trabajos contratados, de los que es dueño el órgano de contratación desde el mismo momento en que lo acepta y abona y sobre los que la empresa prestataria no ostenta derecho de propiedad intelectual alguno, el pasado 4 de marzo solicité:

• Copia en formato electrónico del documento completo de conclusiones y propuesta de medidas, con fundamento en el artículo 53.1.a) de la Ley 39/2015, si se entiende que está en curso y en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia y acceso a la información, en todo caso.
• Identificación de las personas que hubieran accedido al documento cuyo acceso solicitaba, especificando su trazabilidad: quién o quiénes lo habían recibido directamente de la empresa y quién lo había recibido de forma indirecta.

Así las cosas, el 20 de marzo he recibido COMUNICACIÓN firmada electrónicamente de forma automatizada a la que se adjunta un documento de CONCLUSIONES sin firma electrónica que identifique su autoría y su fecha exacta y que dice ser de fecha MARZO DE 2025. Además, la segunda de mis peticiones no ha recibido respuesta alguna, no ha sido resuelta.

A la vista de la evidencia de que constan en el expediente varios documentos de conclusiones diferentes, SOLICITO:

PRIMERO.- Copia certificada en formato digital de todas y cada una de las versiones del INFORME COMPLETO ELABORADO POR GIZAGUNE (NO SOLAMENTE SUS CONCLUSIONES) y que obran en el expediente. Como mínimo, constan las versiones de febrero y marzo. Se solicita se acompañe al mismo las evidencias en las que se basaría para fundamentar sus conclusiones.

SEGUNDO.- Conocer por qué se ha modificado el documento de febrero y de cuyo resumen me dio traslado verbal la empresa el día 27 de febrero, generando una versión distinta del mismo.

TERCERO.- Identificación de las personas que han tenido acceso a las distintas versiones del informe y por tanto acceso a mis derechos de carácter personal y a la intimidad, especificando su trazabilidad: quién o quiénes lo han recibido directamente de la empresa y quién lo ha recibido de forma indirecta.

CUARTO.- Que mis peticiones sean resueltas previo informe mediante acto administrativo resolutorio estimatorio o desestimatorio que se posicione sobre todas mis pretensiones y no mediante una mera comunicación y además de forma parcial”.

Se adjunta justificante de registro electrónico en el Ayuntamiento de Durango de fecha 21 de marzo de 2025, nº de registro 2025003627, aportado por Dña. ___________________________________.

2.- Con fecha 9 de julio de 2025, DÑA. _________________________, ante el silencio del Ayuntamiento de Durango, presenta ante esta Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública reclamación en los siguientes términos:

“Presento reclamación contra el Ayuntamiento de Durango, por vulneración del derecho de acceso a la información, al no haber respondido mediante resolución administrativa una solicitud de información registrada en el mes de marzo y dirigida a la atención de la responsable de Recursos Humanos ______________ y a la de la Concejala Delegada de Organización ____________________”.

3.- Con fecha 9 de julio de 2025, esta Comisión da traslado electrónico de la citada reclamación al Ayuntamiento de Durango, con objeto de que, en el plazo de diez días hábiles a contar desde el siguiente al de su notificación, informe sobre el asunto y aporte cuanta documentación sea relevante para la resolución del mismo. Consta en la sede electrónica de esta Comisión recepción de dicho trámite de audiencia a fecha 9 de julio de 2025.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, la citada Comisión asume en la Comunidad Autónoma de Euskadi las funciones previstas en la disposición adicional cuarta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG), en relación con la regulación que establece el artículo 65 de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi.

2.- Así mismo, en virtud del artículo 3 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, le corresponde a la Comisión resolver las reclamaciones que se presenten, en aplicación del régimen de impugnaciones previsto en materia de ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con las denegaciones expresas o presuntas de las Administraciones públicas y demás entidades del sector público vasco, que pertenezcan a las Instituciones comunes y locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

3.- Por su parte, el artículo 13 de la citada LTAIBG define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación del Título I y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. En el supuesto que nos ocupa, sobre informe elaborado por la entidad GIZAGUNE sobre intervención de diagnóstico de conflicto en el ámbito de la evaluación de riesgos psicosociales de la propia interesada, es materia cuya competencia recae en el Ayuntamiento de Durango y, por tanto, tiene la consideración de “información pública” según queda definida por el artículo 13 de la LTAIBG.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. La información solicitada, con las precisiones que se realizarán posteriormente, es información pública en la medida en que obra en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, el Ayuntamiento de Durango, quien dispone de ella en el ejercicio de las competencias que la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, reconoce a los municipios.

4.- La solicitud de información fue presentada ante el Ayuntamiento de Durango el 21 de marzo de 2025. En virtud de lo dispuesto en el artículo 20.1 de la LTAIBG, el citado Ayuntamiento contaba con un mes de plazo para dictar y notificar la resolución. La reclamante declara no haber recibido respuesta y el Ayuntamiento de Durango no ha desvirtuado dicha afirmación en el plazo de audiencia concedido.

5.- Por su parte, la reclamación ha sido presentada ante esta Comisión con fecha 9 de julio de 2025. En este sentido, el artículo 24.2 de la LTAIBG dispone que la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, por lo que debe ser considerada como interpuesta en plazo la reclamación.

Además, el artículo 24.3 establece que la tramitación de las reclamaciones ha de ajustarse a lo dispuesto en materia de recursos por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (hoy Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). En este sentido, el artículo 122.1 de la citada Ley dispone que, en el caso de que el acto administrativo que se recurre no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo, por lo que se entiende que la reclamación ha sido interpuesta en plazo.

6.- En primer lugar, esta Comisión debe incidir, dado que el Ayuntamiento de Durango no ha respondido a la solicitud de acceso a la información pública cursada, en que las administraciones públicas, en las relaciones con la ciudadanía, deben encauzar el ejercicio de sus funciones mediante el procedimiento administrativo, como garantía a los derechos de los administrados y, de otro modo, al propio interés público. La garantía de la existencia de trámites administrativos y de una respuesta efectiva a la ciudadanía deriva de la propia Constitución Española. Así, el deber administrativo de cumplir escrupulosamente con las normas que rigen los procedimientos, cuidando al máximo de todos los trámites que constituyen el expediente, dimana directamente del mandato constitucional del artículo 103 de una Administración eficaz que sirve con objetividad a los intereses generales y que actúa con sometimiento pleno a la Ley y al derecho, sometimiento que se articula mediante la sujeción de la actuación pública al procedimiento administrativo establecido por la Ley. Debe recordarse que el principio de eficacia del artículo 103.1 de la Constitución Española exige de las Administraciones Públicas que cumplan razonablemente las expectativas que la sociedad legítimamente le demanda, entre ellas, el deber de la Administración de resolver con prontitud las peticiones y reclamaciones que le presenten los particulares, ya que el conocimiento cabal por el administrado de la fundamentación de las resoluciones administrativas, constituye un presupuesto inexcusable para la idónea defensa de sus derechos e intereses legítimos.

En el presente caso, el órgano competente no respondió al interesado en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que “con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta”.

La ausencia del dictado de una resolución genera una indefensión en la persona solicitante, que no se corresponde con el rango de un derecho, como es el derecho de acceso a la información pública, que goza de un amplio reconocimiento en el ordenamiento jurídico y que, consiguientemente, cualquier restricción de su eficacia ha de partir de una interpretación estricta de los límites, justificando de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante, como ha recordado en su sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) en los siguientes términos:

“La Exposición de Motivos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad.

Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar-STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec.75/2017) y STS 344/2020 (rec.8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que: “(…) La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información”.

De manera que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: “(…) 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”. Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad” (FJ.3º)”.

7.- El artículo 12 de la Ley 19/2013 reconoce el derecho de todas las personas al acceso a la información pública y el artículo 17.3 dispone que el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información; sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuanto se dicte la resolución, si bien la ausencia de motivación no será por sí sola causa de rechazo de la solicitud. La solicitud de derecho de acceso a la información pública no tiene por qué ser motivada y, por lo tanto, no es necesario ni ser persona interesada, ni acreditar un interés legítimo o directo en la información requerida. Es un derecho que tiene cualquier persona a acceder a la información pública que considere de su interés, con los únicos límites que señala la Ley. En el caso que nos ocupa, la reclamante no justifica expresamente su solicitud de acceso a información pública, si bien su calidad de interesada en el procedimiento (intervención de diagnóstico de conflicto) la acredita como tal para presentar la reclamación objeto del presente expediente.

8.- Es necesario destacar, además, que el derecho a la información adquiere una especial relevancia cuando se circunscribe al cumplimiento de la norma y a la rendición de cuentas por la gestión, así la LTAIBG, en su preámbulo, recoge que “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos… “. La solicitud está justificada con la finalidad de la Ley, al fundamentarse en el interés legítimo de someter a escrutinio la gestión del Ayuntamiento de Durango en cuestión de contratación de estudio sobre un tema tan relevante como es la evaluación de riesgos en un supuesto de intervención de diagnóstico de conflicto.

9.- Pues bien, entrando ya en la materia objeto de la reclamación, es preciso comenzar valorando las alegaciones presentadas por la interesada, en concreto la que sigue: “Dado que el acceso a un expediente administrativo no se rige por el Derecho mercantil sino por el Derecho Administrativo y teniendo en cuenta además que la normativa de contratos del sector público regula la confidencialidad DE LAS OFERTAS y no de los trabajos contratados, de los que es dueño el órgano de contratación desde el mismo momento en que lo acepta y abona y sobre los que la empresa prestataria no ostenta derecho de propiedad intelectual alguno (…)”. A este tenor, el artículo 14.1.j) de la LTAIBG dispone textualmente: “1. El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para: j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial”.

A estos efectos, hay que destacar que la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, establece que, los contratos de servicios que tengan por objeto el desarrollo y la puesta a disposición de productos protegidos por un derecho de propiedad intelectual o industrial llevarán aparejada la cesión de éste a la Administración contratante. Por tanto, la propiedad intelectual del citado informe de GIZAGUNE ha pasado a ser del Ayuntamiento de Durango que lo ha encargado, de suerte que ningún perjuicio se puede derivar de su acceso para un tercero (en el presente supuesto, a mayor abundamiento, se trata de interesada en el procedimiento, no de un tercero, por lo que no cabe cuestionar dicho carácter para la presentación de solicitud de acceso). En este sentido, la alegación referida, practicada por la propia interesada, interpreta adecuadamente la Ley 9/2017. Y es que, precisamente, el fundamento de este precepto es que la Administración adquiera la propiedad intelectual de este tipo de trabajos para que puedan utilizarse, y en su caso divulgarse, con total libertad dada su estrecha vinculación con los objetivos y competencias de éstas.

Es más: Cuando se aplica un límite al derecho de acceso a la información pública, es preciso realizar una ponderación de los derechos e intereses en juego; o dicho de otra manera, ha de realizarse una estimación del perjuicio que puede suponer la divulgación de dicha información (test del daño), y si existe un interés público o privado prevalente que justifique dicha divulgación. En el presente caso, es evidente que el Ayuntamiento de Durango no ha justificado suficientemente su negativa a la aportación del estudio en su totalidad, limitándose a entregar a la interesada dos resúmenes de conclusiones (según declara la Sra. ____________, incrementando la confusión y faltando a la transparencia. Dado que no existe obstáculo derivado de la propiedad intelectual de terceros para admitir la restricción al derecho de acceso, sería necesario que el Ayuntamiento, para el traslado de una serie de conclusiones del estudio en cuestión y no el informe completo, hubiese justificado adecuadamente que la protección de sus derechos de propiedad intelectual prevalecen sobre el interés público en conocer un informe encargado para evaluar una actuación pública en materia de gestión de conflictos y adoptar las decisiones correspondientes. No habiéndose aportado una justificación expresa de la proporcionalidad de la limitación del derecho de acceso, esta Comisión considera que se ha de conceder prevalencia al interés público en acceder al informe de GIZAGUNE en su totalidad, por cuanto sirve al fin de transparencia de la actuación de los poderes públicos, de modo que la ciudadanía pueda conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, tal y como prevé el preámbulo de la LTAIBG.

10.- Por lo que respecta al resto de la reclamación presentada por la interesada ante esta Comisión (“Conocer por qué se ha modificado el documento de febrero y de cuyo resumen me dio traslado verbal la empresa el día 27 de febrero, generando una versión distinta del mismo” e “Identificación de las personas que han tenido acceso a las distintas versiones del informe y por tanto acceso a mis derechos de carácter personal y a la intimidad, especificando su trazabilidad: quién o quiénes lo han recibido directamente de la empresa y quién lo ha recibido de forma indirecta”), por esta Comisión se considera su desestimación en tanto en cuanto se estima la aportación, por el Ayuntamiento de Durango, del estudio realizado por GIZAGUNE en su totalidad, siendo así que ya no se considera la necesidad de la justificación, por la entidad local, de la modificación de las conclusiones comunicadas a la interesada en dos momentos distintos del procedimiento. Por otra parte, respecto de la identificación de las personas que hayan tenido acceso a las distintas versiones del informe y a los derechos de la interesada de carácter personal, especificando su trazabilidad, por esta Comisión se entiende desestimada tal petición, dado que se estaría otorgando acceso a la interesada a datos pertenecientes a personal del Ayuntamiento de Durango o personas externas al mismo que, en nada, contribuyen a la finalidad de transparencia amparada en la LTAIBG, en la medida en que, estimándose por esta Comisión la entrega del estudio definitivo encargado por el Ayuntamiento de Durango, no es precisa ya la información de quién o quiénes hubieran tenido acceso al informe o a sus conclusiones, constituyendo más una cuestión de protección de datos personales (intimidad de la interesada) que debe ser cuestionada en ámbitos distintos de los propios de la transparencia, única competencia de esta Comisión.

En conclusión: Por esta Comisión se considera la estimación parcial de la reclamación presentada por Dña. ______________________________, según consta en los Fundamentos Jurídicos 9º y 10º de la presente Resolución.

A la vista de cuanto antecede, la Comisión Vasca de Acceso a la Información, por unanimidad:

RESOLUCIÓN

Primero.- Estimar, de forma parcial, la reclamación presentada por Dña. _______________________________________, frente a la desestimación presunta de su solicitud de acceso a la información interpuesta ante el Ayuntamiento de Durango.

Segundo.- Instar al Ayuntamiento de Durango a que, en el plazo máximo de 10 días, proporcione a la reclamante la información objeto de su solicitud, a saber: Copia del informe definitivo elaborado por GIZAGUNE al respecto de intervención de diagnóstico de conflicto en el Ayuntamiento de Durango, según consta en los Fundamentos Jurídicos 9º y 10º de la presente Resolución.

Tercero.- Notificar la presente Resolución a la reclamante y al Ayuntamiento de Durango.

Cuarto.- Publicar la Resolución en la página web de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública una vez efectuada la notificación a la reclamante y previa disociación de los datos de carácter personal.