Reclamación contra la inadmisión de solicitud de acceso a datos estadísticos del sistema de protección de la infancia 2024

RESOLUCIÓN DEL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS POR LA QUE SE RESUELVE LA RECLAMACIÓN FORMULADA POR EN REPRESENTACIÓN DE ANTECEDENTES PRIMERO. El día 9 de julio de 2025 tuvo entrada en el Registro Electrónico de la Comunidad de Madrid una reclamación formulada por en representación de de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (LTPCM). El reclamante manifestaba no estar conforme con la Resolución de 30 de junio de 2025 de la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad de la Consejería de Familia, Juventud y Asuntos Sociales, por la que se inadmitió su solicitud de acceso a la información presentada el día 25 de junio de 2025. En ella, se solicitaba el acceso a la siguiente información: «Con el fin de monitorizar este proceso de desinstitucionalización, y conocer los avances que se han desarrollada de la misma, la Plataforma de Infancia realiza la siguiente petición de información pública sobre el sistema de protección de la infancia en 2024: Número de niñas, niños y adolescentes, diferenciado por sexo: - Atendidos por el sistema de protección según medida adoptada (a 31 de diciembre de 2024 y durante el año 2024). - Según tipo de acogimiento (en centro de menores o acogimiento familiar) (a 31 de diciembre de 2024 y durante el año 2024). - Según motivo de ingreso en centros de menores. - Según motivo de baja de centros de menores. - Según motivo de baja de acogimiento familiar. - En acogimiento familiar, según modalidad y tipo de familia (extensa o ajena). - Según tramo de edad y tipo de acogimiento. - Según nacionalidad y tipo de acogimiento. - Según tipo de acogimiento en el caso de niñas, niños y adolescentes extranjeras no acompañadas. - Según si tiene algún tipo de discapacidad y tipo de acogimiento. Número de familias, diferenciado por tipo de familia (extensa o ajena): - Que presentaron su ofrecimiento para ser familia acogedora - Según valoración de idoneidad. Número de centros de protección y plazas: - Según titularidad del centro. - Según tipología (ordinario o específico para menores con problemas de conducta). Solicitamos los datos indicados de la Comunidad Autónoma. Subsidiariamente, solicitamos los documentos en los que exista recogida». SEGUNDO. El día 18 de julio de 2025 se envió al reclamante la comunicación de inicio del procedimiento, según lo dispuesto en el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC). En la misma fecha, se trasladó la reclamación a la Consejería de Familia, Juventud y Asuntos Sociales para que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 79 y 82 LPAC, remitiese un informe en relación con el asunto objeto de la reclamación y formulase las alegaciones que considerase oportunas. TERCERO. El día 4 de agosto de 2025, la Secretaría General Técnica de la Consejería de Familia, Juventud y Asuntos Sociales remitió a este Consejo las alegaciones efectuadas por la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad. En ellas, el órgano reclamado manifestó, en síntesis, lo siguiente: «El motivo de inadmisión contemplado en el artículo 18.1 c) esgrimido por esta Administración, no Presenta contradicción alguna con el que fue invocado en primer lugar, esto es, con el contemplado en el art 18.1 a) de la ley 19/2023. La mayor parte de los datos solicitados por la ahora reclamante se encuentran en proceso de elaboración para su próxima publicación en el Boletín Estadístico del Ministerio de Juventud e Infancia, tal como ocurre de forma anual con estos datos, siguiendo un formato y una estructura estandarizados. En este caso, los datos requeridos forman parte del ejercicio estadístico oficial del año 2024, aún no publicado. La estructura y metodología del Boletín contempla ciertos desgloses por las distintas variables, pero no contempla el desglose por sexo en todas y cada una de esas categorías, como pretende la reclamante. Por tanto, dar respuesta a la solicitante en los términos requeridos implicaría realizar una labor estadística y técnica adicional, generando una combinación de variables que no se produce en el marco ordinario de la información estadística que es objeto de publicación por el Ministerio. - La solicitud incurre también en el supuesto previsto en el artículo 18.1 e), al presentar un carácter abusivo no justificado con la finalidad de la Ley de Transparencia. La entidad reclamante fundamenta su solicitud en la necesidad de monitorizar el proceso de desinstitucionalización de menores en el sistema de protección. Sin embargo, esa labor de seguimiento sectorial, forma parte de su objeto social y estrategia propia como plataforma especializada en seguimiento de políticas públicas y no puede imponerse como obligación a la Administración en forma de prestación estadística personalizada. El Boletín Estadístico que elabora anualmente el Ministerio competente a partir de los datos suministrados por las Comunidades Autónomas ya da respuesta a dicha finalidad general de transparencia, y permite el acceso público a la evolución de las políticas públicas en materia de infancia. La petición de configuraciones adicionales específicas, orientadas al diseño de instrumentos de seguimiento propios de una plataforma sectorial, excede del alcance del derecho de acceso a la información pública, incurriendo por tanto en el carácter abusivo que contempla el artículo 18.1 e)». CUARTO. Mediante una notificación de este Consejo de fecha 15 de septiembre de 2025, se trasladó esta documentación al reclamante y se le confirió el trámite de audiencia previsto en el artículo 82 LPAC, con un plazo máximo de diez días para que presentase alegaciones. Obra en el expediente un acuse de recibo de notificación telemática aceptado por el reclamante ese mismo día 15 se septiembre de 2025. En el escrito de alegaciones presentado en uso de este trámite, el interesado manifestó, en síntesis, lo siguiente: «- Sobre la petición de datos del sistema de protección desglosados por sexo: Aunque la inclusión sistemática de la variable sexo en las estadísticas está recogida en el artículo 20 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, si la administración pública no dispone de este dato, o cualquier otro desglose, solicitamos que se nos haga llegar con el desglose que se disponga. - Sobre el supuesto carácter “abusivo”: La alegación defiende que nuestra petición incurre en un carácter “abusivo” al encontrarse esta petición dentro de “su objeto social y estrategia propia como plataforma especializada en seguimiento de políticas públicas”. Ante este planteamiento, insistimos en lo recogido en la reclamación inicial. Entendemos que precisamente el conocer la evolución de las políticas públicas aprobadas, esto es, la monitorización del proceso de desinstitucionalización de menores en el sistema de protección, es precisamente uno de los objetivos de la legislación en materia de transparencia. “Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio […] podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”, señala el preámbulo de la Ley 19/2013. Dentro del proceso de monitorización del proceso de desinstitucionalización se ha realizado esta misma petición a las distintas administraciones públicas competentes del sistema de protección. En estas peticiones se ha indicado que solicitábamos los datos indicados o “subsidiariamente, solicitamos los documentos en los que exista recogida la información requerida, en forma de datos aun sin estar reelaborados en el formato o sistemática antedicho” (esta frase final se cortó en la petición a la administración madrileña por la limitación de caracteres). Varias comunidades o ciudades autónomas o provincias han respondido con los distintos desgloses de los que disponen. En algunos casos, diferentes a las variables recogidas por el Ministerio de Infancia y Juventud». FUNDAMENTOS JURÍDICOS PRIMERO. De conformidad con lo establecido en el artículo 77.1 a) de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (LTPCM), el Consejo de Transparencia y Protección de Datos tiene atribuida la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra los actos expresos o presuntos resolutorios de las solicitudes de acceso a la información de los sujetos relacionados en el ámbito de aplicación de esta Ley. Según dispone el artículo 4.2. d) del Decreto 90/2025, de 19 de noviembre, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento de este Consejo, corresponde a su Presidente resolver las reclamaciones que se presenten en aplicación del citado artículo 77.1 a). SEGUNDO. Establece el artículo 48 LTPCM que la reclamación «se interpondrá por escrito en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo». En este caso, la reclamación ha sido presentada en plazo. TERCERO. Mediante la Resolución de 30 de junio de 2025 de la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad se inadmitió la solicitud de acceso presentada por el interesado por haber apreciado el órgano reclamado la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIPBG), relativa a la información «para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración». Este Consejo aprecia que, para facilitar al interesado la información en los términos solicitados, sería necesaria la consulta ad hoc de una gran cantidad de información para, después, proceder con un arduo trabajo de revisión, análisis, separación y compilación. En este caso, satisfacer la petición del reclamante implicaría localizar y acotar unos datos mediante un ejercicio de examen y filtración que permita confeccionar un desglose que coincida con los términos señalados por el reclamante, ya que la recogida de estos datos se realiza de conformidad con unos parámetros estandarizados. Esta circunstancia ha sido también apreciada por la Dirección General reclamada: «La estructura y metodología del Boletín contempla ciertos desgloses por las distintas variables, pero no contempla el desglose por sexo en todas y cada una de esas categorías, como pretende la reclamante. Por tanto, dar respuesta a la solicitante en los términos requeridos implicaría realizar una labor estadística y técnica adicional, generando una combinación de variables que no se produce en el marco ordinario de la información estadística que es objeto de publicación por el Ministerio». En este sentido, la Audiencia Nacional en su Sentencia 359/2022, de 31 de enero, señaló que: «Esta labor de relacionar datos que obren en poder de la administración, pero en expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas, no está amparada por el derecho a la información ni tienen los ciudadanos título para promoverla, salvo que expresamente se contemple en el ordenamiento jurídico». En este caso, la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad en ningún momento ha emprendido en el ejercicio de sus funciones una confección de los desgloses señalados por el reclamante. Por ende, satisfacer las pretensiones del interesado implicaría el análisis, ordenación y tratamiento de una gran cantidad de datos y de información contenida en diversos expedientes. En análogo sentido se pronunció el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su Resolución 163/2021 en la que acogió la reelaboración en los casos en los que el organismo careciese de los medios técnicos y humanos necesarios para extraer la información; ya que, a juicio de este Consejo, localizar, filtrar, compilar, analizar y ordenar la información solicitada por el reclamante podría suponer la paralización de la gestión pública encomendada a la entidad reclamada. En atención a estas consideraciones, este Consejo aprecia que proveer la información solicitada requeriría realizar una laboriosa actividad de tratamiento de la información no amparada por la Ley 19/2013. En términos empleados por la Jurisdicción contencioso-administrativa, estaríamos ante un supuesto en el que «la información requerida precisaría realizar nuevas operaciones de análisis, agregación e interpretación» (Sentencia del Juzgado Central de los Contencioso-Administrativo Nº2, de 25 de abril de 2016). Asimismo, y según el Criterio Interpretativo 7/2015, dictado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, esta causa de inadmisión puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: «a) elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información». En efecto, tal y como ha especificado la Administración, no es posible disponer de manera sencilla de un listado que identifique los datos de la manera en la que el interesado los solicita. Por tanto, para dar una respuesta al reclamante, la información debe elaborarse expresamente a partir de la revisión de numerosos expedientes, tarea que debe realizarse sin unos medios técnicos que permitan extraer con facilidad los contenidos solicitados. La Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad, para satisfacer las pretensiones del reclamante, debería confeccionar una relación de datos a medida según los parámetros mencionados en la solicitud, lo que sería asimilable a la realización de un informe estadístico ad hoc. En la Resolución impugnada, el órgano reclamado manifestó, en relación con este asunto, las siguientes apreciaciones: «[…] la solicitud se refiere a información para cuya divulgación es necesaria una acción previa de reelaboración. Se solicita un informe a medida, con una desagregación muy específica y con múltiples variables, que no se encuentra disponible en los términos requeridos. Esta Administración solo dispone de los datos conforme al modelo de recogida y desagregación definido en el Boletín Estadístico indicado». En este sentido, el apartado primero del fundamento de derecho cuarto de la Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de enero de 2017, estableció lo siguiente: «[…] Pero el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancia de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1.c permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia. Por consiguiente, es indiferente que dicha información obre en poder de la Administración o ente público encargada de dispensarla. Y en estos términos hay que interpretar el art. 13 de dicha Ley, de lo contrario se estaría alterando el objeto y espíritu de dicha Ley, que no parece haber convertido el derecho a la información pública en el derecho a obtener un informe solicitado sin previa tramitación de un procedimiento administrativo y con la finalidad de preparar la resolución que ponga término al mismo (art. 82 de la Ley 30/1992)» Por todo lo expuesto, este Consejo de Transparencia y Protección de Datos considera que entregar al reclamante la información en los términos especificados por este requeriría realizar expresamente una labor de procesamiento de la información disponible de magnitudes considerables que daría como resultado un informe estadístico a medida, por lo que podría subsumirse en el concepto de reelaboración establecido en el artículo 18.1.c) LTAIPBG. CUARTO. Mediante la Resolución de 30 de junio de 2025 de la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad se inadmitió la solicitud de acceso presentada por el interesado por haber apreciado el órgano reclamado la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIPBG, relativa a las solicitudes «[q]ue sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley». En concreto, el órgano reclamado argumentó lo siguiente: «[…] la solicitud tiene un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley 19/2013. La Plataforma solicitante precisa la información para monitorizar el proceso de desinstitucionalización de menores en el sistema de protección, lo que excede el objeto del derecho de acceso a la información pública, orientado a garantizar la transparencia de la actividad pública, y no a facilitar el desarrollo de herramientas de seguimiento o análisis por parte de entidades, con fines propios o sectoriales, que en el caso de la Entidad solicitante». En lo que respecta a la causa de inadmisibilidad de solicitudes que tengan un carácter abusivo, el artículo 18.1.e) LTAIPBG asocia esta condición con la circunstancia de que la petición de información «no esté justificada con la finalidad de la Ley». Por tanto, la aplicación de esta causa de inadmisibilidad debe fundarse, no solo en circunstancias como el elevado número de solicitudes presentadas por una misma persona o en el volumen de la información solicitada, sino que debe verificarse que la solicitud en cuestión no resulta amparada en la finalidad de la Ley 19/2023, que vincula el derecho de acceso a la información pública con los objetivos de «someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones públicas, conocer cómo se manejan los fondos públicos y conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas». En este sentido, es expresiva respecto de la finalidad de la Ley 19/2013, la Sección I de su Preámbulo. Asimismo, nos parecen ilustrativas las consideraciones recogidas en el Criterio Interpretativo 003/2016 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, de 14 de julio de 2016, sobre la vinculación entre las finalidades expresadas en el Preámbulo de la Ley 19/2013 y la aplicación de la causa de inadmisibilidad de solicitudes con carácter abusivo. En relación con estas consideraciones generales, la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad, en el escrito de alegaciones presentado ante este Consejo, reiteró que en este caso concurre la referida causa de inadmisión sobre la base de las siguientes circunstancias: «La entidad reclamante fundamenta su solicitud en la necesidad de monitorizar el proceso de desinstitucionalización de menores en el sistema de protección. Sin embargo, esa labor de seguimiento sectorial, forma parte de su objeto social y estrategia propia como plataforma especializada en seguimiento de políticas públicas y no puede imponerse como obligación a la Administración en forma de prestación estadística personalizada. El Boletín Estadístico que elabora anualmente el Ministerio competente a partir de los datos suministrados por las Comunidades Autónomas ya da respuesta a dicha finalidad general de transparencia, y permite el acceso público a la evolución de las políticas públicas en materia de infancia. La petición de configuraciones adicionales específicas, orientadas al diseño de instrumentos de seguimiento propios de una plataforma sectorial, excede del alcance del derecho de acceso a la información pública, incurriendo por tanto en el carácter abusivo que contempla el artículo 18.1 e)». A juicio de este Consejo, ha quedado acreditado, tal y como se ha explicado en el fundamento jurídico tercero de la presente Resolución, que satisfacer las peticiones del reclamante implicaría la elaboración de un informe estadístico ad hoc cuya elaboración implicaría desplazar las labores de gestión públicas encomendadas a la Dirección General reclamada. Aunque el artículo 18.1 e) LTAIPBG no conecta el ejercicio abusivo del derecho de acceso a la información a un criterio cuantitativo, sino cualitativo; no es menos cierto que ambos aspectos deben cohonestarse en casos como este, en que el volumen de datos y la confección de un desglose específico suponen un reflejo del ejercicio abusivo del derecho de acceso a la información desde una perspectiva cualitativa. En este punto, nos parecen clarificadoras las apreciaciones de la administración destinataria de la solicitud de la que trae causa este procedimiento de reclamación sobre las implicaciones de atender una solicitud de información como la planteada. No se hace una mera apreciación general o en abstracto de una situación, sino que se alegan circunstancias de las que pueden desprenderse que atender la solicitud tendría implicaciones para la organización —en este caso, la inexistencia de la información, desglosada en los términos especificados por el reclamante, conlleva la necesidad de elaborarla para generar una relación de datos ad hoc—. Así, a nuestro juicio, estas manifestaciones deben ser acogidas favorablemente, debiendo entenderse que se dan las circunstancias citadas para considerar que la solicitud del reclamante participa de la condición de abusiva al requerir un tratamiento que puede perturbar e interferir con el normal funcionamiento de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, lo que impediría la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado. Las solicitudes de acceso a la información pública deben formularse desde la perspectiva del control de la acción de la Administración y la rendición de cuentas por las decisiones públicas. No obstante, como ha quedado acreditado en las alegaciones del órgano informante, y tras examinar los términos en los que se requiere la información solicitada, podría cuestionarse la utilidad de esta para garantizar el interés común en conocer la actuación pública, poder participar en la misma y exigir responsabilidades por las decisiones de los organismos públicos; todos ellos, aspectos comprendidos en la finalidad del derecho de acceso a la información regulado en la Ley 19/2013 y en la Ley 10/2019. En este sentido, debe recordarse que es la protección del interés general en la transparencia pública, como bien común de nuestra sociedad, la que debe prevalecer frente a solicitudes de información que persiguen otros intereses que, como ocurre en este caso, no parecen encajar como tal en la finalidad que fundamenta el derecho de acceso a la información pública como ha sido regulado en nuestro ordenamiento (en sentido similar, véase la Resolución del CTBG RT/315/2018, de 21 de diciembre de 2018). Por otra parte, cabe destacar que la motivación incluida por el reclamante en su solicitud no concuerda con la perspectiva de las finalidades que fundamentan el derecho de acceso a la información, situación también apreciada por la Dirección General reclamada. Si bien es cierto que la Ley 19/2013 no exige que el solicitante razone el porqué de la solicitud, sí puede tenerse en cuenta a efectos de valorar su consistencia con las finalidades que sustentan los derechos de acceso a la información pública regulados en la Ley 19/2013 y en la Ley 10/2019 (cfr. el artículo 17.3 LTAIPBG y el artículo 38.4 LTPCM). En sentido similar, véanse los razonamientos expuestos en las Sentencias de la Audiencia Nacional de 30 de mayo de 2019 (núm. rec. 1/2019); y de 10 de diciembre de 2019 (núm. rec. 34/2019). Por lo tanto, este Consejo considera que, en el presente caso, concurren los presupuestos para aplicar la causa de inadmisibilidad del artículo 18.1.e) LTAIPBG en la medida en que la petición considerada reviste un carácter abusivo no amparado en la finalidad de la normativa de transparencia. QUINTO. Mediante la Resolución de 30 de junio de 2025 de la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad se inadmitió la solicitud de acceso presentada por el interesado por haber apreciado el órgano reclamado la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.a) LTAIPBG, relativa a la información «que esté en curso de elaboración o de publicación general». En concreto, estos fueron los términos en los que dicha causa de inadmisión fue acreditada: «[…] la solicitud se refiere a información que se encuentra en curso de elaboración o de publicación general. En este sentido, los datos solicitados están actualmente en proceso de preparación para su publicación en el Boletín Estadístico del Ministerio de Juventud e Infancia, que los publica anualmente en el siguiente enlace: [dirección web]». Tras analizar la documentación obrante en el expediente y el Boletín Estadístico del Ministerio de Juventud e Infancia, este Consejo ha acreditado que, en el momento de la solicitud, gran parte de los datos mencionados por el reclamante se encontraban efectivamente en curso de elaboración y a la espera de ser publicados en el medio mencionado. Esta circunstancia ha sido confirmada por la Dirección General reclamada en el escrito de alegaciones presentado ante este Consejo: «La mayor parte de los datos solicitados por la ahora reclamante se encuentran en proceso de elaboración para su próxima publicación en el Boletín Estadístico del Ministerio de Juventud e Infancia, tal como ocurre de forma anual con estos datos, siguiendo un formato y una estructura estandarizados. En este caso, los datos requeridos forman parte del ejercicio estadístico oficial del año 2024, aún no publicado». Por todo lo expuesto, este Consejo considera que, en el momento de la solicitud, la información a la que el reclamante pretendía acceder estaba aún en curso de elaboración, por lo que era de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.a) LTAIPBG. Asimismo, gran parte de los contenidos solicitados están sujetos a publicación en el Boletín Estadístico del Ministerio de Juventud e Infancia, momento en el que adquirirán la condición de información pública de acuerdo con el artículo 5.b) LTPCM. En virtud de los antecedentes y fundamentos jurídicos anteriores y de acuerdo con lo establecido en las normas citadas RESUELVO DESESTIMAR la reclamación presentada por Según establece el artículo 47.1 LTPCM, la reclamación prevista en este artículo tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos según lo dispuesto en el artículo 112.2 LPAC.