Reclamación por acceso a documentación de expediente de empleo e informes personalizados desestimada por entrega de documentos existentes y reelaboración de los informes

RESOLUCIÓN DEL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS POR LA QUE SE RESUELVE LA RECLAMACIÓN FORMULADA POR ANTECEDENTES PRIMERO. El día 20 de marzo de 2025 tuvo entrada en el Registro Electrónico de la Comunidad de Madrid una reclamación formulada por de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (en adelante, LTPCM). La reclamante manifestaba no estar de acuerdo con la respuesta a su solicitud de acceso a la información pública presentada el día 17 de febrero de 2025 ante la Dirección General del Servicio Público de Empleo de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid. En ella, se solicitaba acceso a la siguiente información: «Solicito a la Dirección General de Empleo: 1º Toda la documentación emitida que obra en mi expediente sobre el Acuerdo Personalizado para Empleo (APE) suscrito en fecha 13 de mayo de 2014. 2º Un informe sobre todo lo actuado y el estado de APE hasta la fecha actual para cumplir con el Itinerario Individual y Personalizado acordado. 3º Un informe indicando la situación de este tipo de acuerdos o procedimientos, y si este o algún procedimiento ha subsumido la figura que daba beneficio a una persona en desempleo con protección, mayor de 45 años en desempleo de larga duración, y mujer como la suscribiente» SEGUNDO. El día 11 de abril de 2024 se envió a la reclamante la comunicación de inicio del procedimiento, según lo dispuesto en el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC). Ese mismo día se trasladó la documentación a la Dirección General del Servicio Público de Empleo para que remitiera un informe en relación con el asunto objeto de la reclamación y formulara las alegaciones que considerase oportunas de conformidad con lo dispuesto en los artículos 79 y 82 de la LPAC. TERCERO. En uso del trámite de audiencia conferido por este Consejo, la Dirección General del Servicio Público de Empleo remitió un escrito de alegaciones de fecha 6 de mayo de 2025. En él, el órgano reclamado señaló, en síntesis, lo siguiente: «En relación a las cuestiones planteadas en la reclamación, y con la intención de dar una respuesta adecuada respecto a sus peticiones, en el marco de las actuaciones realizadas con la interesada, se informa que: Consultado al SISTEMA DE INFORMACION DEL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO (SISPE) respecto a la trazabilidad de las actuaciones realizadas el 13 de mayo de 2014 y fechas siguientes este nos remite lo siguiente: • En fecha 13 de mayo de 2014, firmó un Acuerdo personal de empleo (APE) número de expediente: que conlleva con carácter general, la realización de actuaciones de búsqueda de empleo. • No obstante, el sistema refleja que ese mismo día se produce una suspensión de demanda por incapacidad temporal (IT) que se alargó hasta 04 de noviembre de 2015 por el tiempo máximo permitido. Esta situación de incapacidad está alineada con la inexistencia de actuaciones en el expediente. • Transcurrido el tiempo máximo permitido por el sistema para mantener la demanda en situación de suspensión por IT, sin tener constancia de si continuaba en IT o ya había obtenido el alta, el sistema realiza el alta en la demanda de forma automática. • Por último, no se personó en ese momento en ninguna oficina de empleo de la Comunidad de Madrid ni realizó ninguna actuación telemática que indicara que estaba interesada en tener la demanda de empleo en situación de alta o cualquier otra necesidad asociada. • Así consta en el documento adjunto (Historial situación administrativa 28-04-2025) Por tanto, tras la revisión de la documentación disponible en la aplicación de gestión y consultas realizadas al SISPE, se ha verificado que no constan actuaciones asociadas. El Servicio Público de Empleo de la Comunidad de Madrid con el objeto de facilitar toda la información disponible, ha solicitado formalmente al archivo correspondiente la localización y/o remisión del cualquier documento relacionado con dicho expediente, comprobándose que no existe documentación adicional a la enviada y que se adjunta anexa al presente escrito: • Acuerdo personalizado de empleo. • Historial situación administrativa 28-04-2025 • Informe consulta de itinerarios 28-04-2025 • Historial renovación de demanda de empleo 28-04-2025 No obstante, si la interesada remite cualquier tipo de prueba o documentación que considere pertinente, ésta será debidamente analizada y tomada en consideración. Se garantiza que todo el material recibido será valorado con la máxima atención y rigor, con el fin de asegurar un tratamiento justo y completo de su situación.» CUARTO. Mediante notificación de la Secretaría General de este Consejo, de fecha 19 de mayo de 2025, se trasladó a la reclamante el escrito de alegaciones de la Dirección General del Servicio Público de Empleo y se le confirió el trámite de audiencia previsto en el artículo 82 LPAC con un plazo máximo de diez días para que presentara alegaciones. Obra en el expediente acuse de recibo de notificación en papel aceptado por la reclamante el día 23 de mayo de 2025. En uso del trámite de audiencia conferido, la reclamante presentó un escrito de alegaciones de fecha 25 de mayo de 2023. En él, la interesada manifestó, en síntesis, que: 1. Reiteraba sus peticiones de acceso a la información en los mismos términos en los que lo hizo en la solicitud. 2. Las respuestas a sus requerimientos «son negativas o presentan un carácter evasivo en forma y fondo». 3. Las entidades competentes en materia de empleo no han cumplido con sus compromisos. 4. Por el hecho de encontrarse la reclamante en condiciones de discapacidad reconocida, esta requiere de «una especial atención y protección en los actos» que realiza al relacionarse con la Administración. 5. La Administración incumple las exigencias de accesibilidad en las actuaciones administrativas que implican a la reclamante. 6. Que el personal de la Administración está incurriendo en una falta grave al ignorar sus peticiones. FUNDAMENTOS JURÍDICOS PRIMERO. De conformidad con lo establecido en el artículo 77.1 a) de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid, el Consejo de Transparencia y Protección de Datos tiene atribuida la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra los actos expresos o presuntos resolutorios de las solicitudes de acceso a la información de los sujetos relacionados en el ámbito de aplicación de esta Ley. El mismo artículo, en su punto 3, atribuye al Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos la resolución de las citadas reclamaciones. SEGUNDO. La reclamación ha sido formulada dentro del plazo establecido en el artículo 48 LTPCM, según el cual «se interpondrá por escrito en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo». TERCERO. En su primera petición, la reclamante solicitó el acceso a la siguiente información: «1º Toda la documentación emitida que obra en mi expediente sobre el Acuerdo Personalizado para Empleo (APE) suscrito en fecha 13 de mayo de 2014». El acceso de los ciudadanos a los expedientes administrativos se concede de acuerdo con un doble criterio. En primer lugar, debe tenerse en cuenta la condición o no de interesado de quien solicita la información en el procedimiento. En segundo lugar, debe tomarse en consideración el estado del procedimiento, en el sentido de si este está en curso o ya ha finalizado. La Ley 39/2015, en su artículo 13.d), establece que cualquier ciudadano tiene derecho a acceder a la información pública, así como a archivos y registros, conforme a lo previsto en la LTAIPBG y en el resto del ordenamiento jurídico. En este sentido, el concepto de ciudadano abarca un espectro más amplio que el de interesado en el procedimiento, ya que solo se consideran interesados quienes cumplan alguno de los tres supuestos recogidos en el artículo 4.1 LPAC: «Concepto de interesado. 1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.» De la documentación obrante en el expediente se puede desprender que la reclamante ostenta la categoría de interesada en un procedimiento administrativo concluido, circunstancia confirmada tanto por ella como por el órgano reclamado. En este sentido, conviene citar el apartado segundo de la disposición adicional primera de la LTPCM, que establece lo siguiente: «se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.» De conformidad con lo dispuesto en la citada disposición adicional primera y de acuerdo con el Criterio Interpretativo 008/2015, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno sobre la aplicación de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013 –cuyo contenido es idéntico al de la disposición adicional primera de la Ley 10/2019–, en caso de que existan regulaciones especiales del derecho a la información el acceso deberá realizarse según su legislación específica, por lo que la normativa de transparencia adquiriría carácter supletorio. El artículo 53.1.a) de la LPAC reconoce a los interesados en un procedimiento en tramitación el derecho a conocer el estado del expediente en cualquier momento, así como el sentido del silencio administrativo, el órgano competente y los actos de trámite dictados. Además, tienen derecho a examinar y obtener copia de los documentos que integran el procedimiento. Por tanto, este Consejo concluye que en este caso concurrirían los requisitos previstos en la disposición adicional primera de la Ley 19/2013 y, por tanto, la normativa de transparencia adquiriría carácter supletorio, al menos en todo lo relativo a la documentación del expediente en el que la reclamante ostenta la condición de interesada. Por tanto, sería de aplicación la legislación específica prevista en la Ley 39/2015 en lo relativo al acceso a la información por parte de la interesada a la documentación del expediente en cuestión. Por todo lo expuesto, y de acuerdo con los previsto en el artículo 53.1.a) de la LPAC, la reclamante – que ostenta la condición de interesada en el procedimiento referido– tendría derecho «a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados», así como a «acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos». CUARTO. Mediante notificación de la Secretaría General de este Consejo, de fecha 19 de mayo de 2025, se trasladó a la reclamante el escrito de alegaciones de la Dirección General del Servicio Público de Empleo. Junto con este escrito de alegaciones, le fue facilitada la siguiente documentación: «• Acuerdo personalizado de empleo. • Historial situación administrativa 28-04-2025 • Informe consulta de itinerarios 28-04-2025 • Historial renovación de demanda de empleo 28-04-2025» El Servicio Público de Empleo de la Comunidad de Madrid, con el fin de proporcionar toda la información disponible a la reclamante, solicitó formalmente al archivo correspondiente la localización y remisión del cualquier documento relacionado con el expediente en el que la reclamante ostenta la condición de interesada. Asimismo, tras revisar la documentación disponible en la aplicación de gestión y de consultas al SISPE, el órgano reclamado verificó que no existía más documentación disponible. La Dirección General reclamada, en la Resolución impugnada, reconoció que no quedan registradas digitalmente todas y cada una de las actividades realizadas debido a las limitaciones y naturaleza de su sistema informático. Asimismo, la Administración reconoció la existencia de una serie de notas y escritos de carácter auxiliar generados por la tutora asignada a la interesada en el marco del seguimiento de acciones de orientación para su inserción laboral. No obstante, el órgano reclamado indicó que esa información ya no se encuentra disponible. De acuerdo con el artículo 13 de la recientemente derogada Ley 4/1993, de 21 de abril, de Archivos y Patrimonio Documental de la Comunidad de Madrid: «Los Archivos de la Asamblea, el Consejo de gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid, incluida la institucional, se organizan teniendo en cuenta las cuatro fases que, según su edad, atraviesan los documentos del modo siguiente: 1. En los archivos de oficina se custodiarán los documentos de archivo generados por las diferentes unidades administrativas en tanto dure su trámite o su uso sea muy frecuente. En todo caso, la permanencia en ellos no será superior a cinco años desde el fin de su tramitación, salvo excepciones razonadas. Se excluye la documentación de apoyo informativo.» Asimismo, este Consejo debe aclarar que en ningún momento la reclamante ha precisado cuáles son los documentos concretos que realmente integran el expediente administrativo y que no le han sido facilitados, más allá de señalar que «el resto de documentación relativa al seguimiento de acciones de orientación y seguimiento no se encuentran a [su] disposición». En este sentido, cabe recordar que el artículo 70 LPAC establece lo siguiente en relación con algunos de los contenidos de los expedientes: «4. No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento» El propio órgano reclamado ha expresado esta misma circunstancia en relación con parte de la información que podría estar solicitando la reclamante, como sería el caso de las notas y escritos de apoyo elaborados por la tutora en el marco del seguimiento de las acciones de orientación. Asimismo, y tras examinar la documentación obrante en el presente expediente de reclamación (en concreto, el historial de situación administrativa de la reclamante de fecha 28 de abril de 2024), el día 13 de mayo de 2024, mismo día en el que la reclamante firmó su Acuerdo Personal de Empleo (APE), se produjo una suspensión de la demanda por incapacidad temporal. Si tenemos en cuenta esta circunstancia, este Consejo aprecia que podría ser posible que no se hubieran practicado ciertas actuaciones en el expediente, especialmente aquellas orientadas la búsqueda de empleo. De hecho, en su escrito de alegaciones, la Dirección General reclamada expresó lo siguiente en relación con este asunto: «• En fecha 13 de mayo de 2014, firmó un Acuerdo personal de empleo (APE) número de expediente: que conlleva con carácter general, la realización de actuaciones de búsqueda de empleo. • No obstante, el sistema refleja que ese mismo día se produce una suspensión de demanda por incapacidad temporal (IT) que se alargó hasta 04 de noviembre de 2015 por el tiempo máximo permitido. Esta situación de incapacidad está alineada con la inexistencia de actuaciones en el expediente. Transcurrido el tiempo máximo permitido por el sistema para mantener la demanda en situación de suspensión por IT, sin tener constancia de si continuaba en IT o ya había obtenido el alta, el sistema realiza el alta en la demanda de forma automática. • Por último, no se personó en ese momento en ninguna oficina de empleo de la Comunidad de Madrid ni realizó ninguna actuación telemática que indicara que estaba interesada en tener la demanda de empleo en situación de alta o cualquier otra necesidad asociada.» Por todo lo expuesto, este Consejo concluye que la información que ha sido facilitada a la reclamante es aquella que integra el expediente administrativo finalizado en el que ostentó la condición de interesada. Por tanto, se habría producido la pérdida sobrevenida del objeto de esta reclamación en relación con la primera petición de la reclamante. QUINTO. En su solicitud de acceso a la información, la reclamante realizó estas dos peticiones: «2º Un informe sobre todo lo actuado y el estado de APE hasta la fecha actual para cumplir con el Itinerario Individual y Personalizado acordado. 3º Un informe indicando la situación de este tipo de acuerdos o procedimientos, y si este o algún procedimiento ha subsumido la figura que daba beneficio a una persona en desempleo con protección, mayor de 45 años en desempleo de larga duración, y mujer como la suscribiente» El artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIPBG), establece que una solicitud de acceso podrá ser inadmitida cuando sea relativa a «información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración». A juicio de este Consejo, es evidente que lo que pretende la interesada es la obtención de una información para cuya divulgación es necesaria una acción previa de reelaboración. Tras consultar la documentación obrante en el expediente y la normativa de aplicación, este Consejo ha apreciado que facilitar a la interesada la información en los términos solicitados implicaría la consulta ad hoc de una serie de documentos para, después, proceder con un trabajo de compilación de datos y análisis que se materializaría en unos informes. En este sentido, la Audiencia Nacional en su Sentencia 359/2022, de 31 de enero, estableció en relación con la localización y compilación de datos que «[…] cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas, no está amparada por el derecho a la información ni tienen los ciudadanos título para promoverla, salvo que expresamente se contemple en el ordenamiento jurídico». En análogo sentido se pronuncia el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su Resolución 163/2021 en la que acoge la reelaboración en los casos en los que el órgano carezca de los medios técnicos y humanos necesarios para extraer la información, ya que, a juicio de este Consejo, localizar, recopilar, ordenar y analizar la información solicitada para finalmente elaborar informes supondría una carga de trabajo adicional para el órgano reclamado. Además, la Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7ª, de 24 de enero de 2017, Recurso de apelación 63/2016, en su Fundamento de Derecho Cuarto 1, señaló lo siguiente: «[…] Pero el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho la confección de un informe por un órgano público a instancia de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art.18.1.c permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia. Por consiguiente, es indiferente que dicha información obre en poder de la Administración o ente público encargada de dispensarla. Y en estos términos hay que interpretar el art.13 de dicha Ley. De lo contrario se estaría alterando el objeto y espíritu de dicha Ley, que no parece haber convertido el derecho a la información pública en el derecho a obtener un informe solicitado sin previa tramitación de un procedimiento administrativo y con la finalidad de preparar la resolución que ponga término al mismo (art.82 de la Ley 30/92) […]». Asimismo, y de acuerdo con el Criterio Interpretativo 007/2015, dictado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el concepto de reelaboración «puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta […]». Este mismo criterio ha sido confirmado en otras resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, como es el caso de la Resolución R/0792/2021, de 28 de marzo de 2022, y de la Resolución R/0437/2021, de 14 de octubre de 2021, en las que se concluye que no resulta exigible a la Administración la elaboración de listados o informes a medida. Así, en el presente caso, los informes que solicita la reclamante no han sido elaborados previamente por la Administración, por lo que estos deberían ser confeccionados para poder satisfacer sus peticiones. La elaboración de estos informes implicaría la realización de acciones materiales por parte del órgano reclamado basadas en el tratamiento de información, su análisis y, finalmente, la redacción de informes. En otras palabras, la elaboración individualizada de los informes mencionados por la reclamante conforme a los parámetros solicitados por esta (que incluyen la redacción de un informe sobre su situación administrativa personal y otro sobre la naturaleza de estos procedimientos) no se limita a una mera puesta a disposición de información ya existente, sino que requiere de una reelaboración, análisis e interpretación de una serie de datos y documentos para configurar informes personalizados. En conclusión, este Consejo aprecia que satisfacer las peticiones segunda y tercera de la reclamante implicaría la confección de informes a medida, por lo que sería una información que debe elaborarse expresamente para facilitarle una respuesta. Al no haber sido esta acción emprendida por el órgano reclamado en el ejercicio de sus potestades públicas, cumplir con las exigencias de la interesada implicaría la elaboración ad hoc de dos informes personalizados. Por todo ello, sería de aplicación la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIPBG, relativa a la reelaboración. SEXTO. El artículo 5.b) LTPCM define la información pública como «los contenidos o documentos, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y que hayan sido elaborados, adquiridos o conservados en el ejercicio de sus funciones». Si tenemos en cuenta esta definición, y en relación con los informes solicitados, estos no han sido elaborados, adquiridos o conservados por la Dirección General del Servicio Público de Empleo en el ejercicio de sus funciones, por lo que sería necesario elaborarlos expresamente para poder satisfacer las peticiones de la reclamante. Esta circunstancia haría también imposible incardinar estos informes en el concepto de información pública del artículo 5.b) LTPCM. SÉPTIMO. En el escrito de alegaciones presentado en uso del trámite de audiencia conferido por este Consejo, la reclamante expuso la siguiente circunstancia: «Sexto: que, el incumplimiento a mi pedido de información en las condiciones planteadas por mi persona. Así como, la tácita negativa a adoptar las medidas de ajuste razonable en la aportación de información como se requirió, configuran una infracción grave conforme a la normativa del caso» De lo expuesto se entiende que la reclamante desearía formular una denuncia por entender que se habrían cometidos actos de los que se podría derivar una infracción penal o administrativa grave o muy grave. La Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, establece en su artículo 16.1 que «toda persona física podrá informar ante la Autoridad Independiente de Protección del Informante o ante las autoridades u órganos autonómicos correspondientes, de la comisión de cualesquiera acciones u omisiones incluidas en el ámbito de aplicación de esta ley, ya sea directamente o previa comunicación a través del correspondiente canal interno». En la Comunidad de Madrid, la Ley 8/2024, de 26 de diciembre, de medidas para la mejora de la gestión pública en el ámbito local y autonómico de la Comunidad de Madrid, adicionó un nuevo precepto al artículo 77 LTPCM. En virtud de este nuevo apartado, se le asignó a este Consejo de Transparencia y Protección de Datos el ejercicio de las funciones que la Ley 2/2023 atribuye en su artículo 43 a la Autoridad Independiente de Protección del Informante. No obstante, el uso del trámite de audiencia conferido en el marco del desarrollo de este procedimiento de reclamación no sería el cauce adecuado para remitir información relativa a hechos que pudieran estimarse constitutivos de un ilícito penal o infracciones administrativas. Así, la reclamante debería proceder según lo dispuesto en los artículos 17 y ss. de la citada Ley 2/2023 y a través del canal externo, que es el medio previsto legalmente para poner este tipo de información a disposición de la autoridad competente. En virtud de los antecedentes y fundamentos jurídicos anteriores y de acuerdo con lo establecido en las normas citadas RESUELVO DESESTIMAR la reclamación formulada por Según establece el artículo 47.1 LTPCM, la reclamación prevista en este artículo tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos según lo dispuesto en el artículo 112.2 LPAC.