Reclamación por denegación de acceso a información sobre gestión de aparcamientos y puntos de recarga eléctrica en el Ayuntamiento de Madrid y la EMT

RESOLUCIÓN DEL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS POR LA QUE SE RESUELVE LA RECLAMACIÓN FORMULADA POR ANTECEDENTES PRIMERO. Con fecha 28 de febrero de 2025, tuvo entrada en el Registro Electrónico de la Comunidad de Madrid una reclamación formulada por de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (LTPCM). La reclamante manifiesta no haber recibido respuesta a tres solicitudes de acceso a la información pública que formuló ante el Ayuntamiento de Madrid, una de ellas el 18 de diciembre 2024 y las otras dos el 14 de enero de 2025, con el siguiente objeto: «[1)] 18/12/2024 -- -- -- Copia íntegra del expediente que tenga la EMT respecto a la solicitud de cambio de titularidad del derecho de uso de la plaza número 8 del PAR de Ginzo de Limia. [2)] 14/01/2025 - - . SOLICITO Copia de los CONTENIDOS O DOCUMENTOS, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder del Ayuntamiento de Madrid u organismos dependientes incluida la Empresa Municipal de Transportes y que hayan sido elaborados en el ejercicio de sus funciones que describan las GESTIONES EFECTUADAS en los últimos 5 años por (a) la Empresa Municipal de Transportes o por (b) la Subdirección General de Gestión de Aparcamientos de cara a la búsqueda de opciones óptimas para la implementación e instalación de un sistema de recarga eléctrica de vehículos en los aparcamientos de residentes y, en particular, en el PAR de Ginzo de Limia. [3)] 14/01/2025 -- -- -- SOLICITO Copia de los CONTENIDOS O DOCUMENTOS, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder del Ayuntamiento de Madrid u organismos dependientes incluida la Empresa Municipal de Transportes que hayan sido elaborados en el ejercicio de sus funciones que describan el PROCEDIMIENTO que debe seguir el concesionario de una plaza de aparcamiento en un Aparcamiento Municipal de Residentes para SOLICITAR, TRAMITAR o INSTALAR un punto de recarga de un Vehículo Eléctrico, tanto en los aparcamientos de gestión directa de la EMT como es el caso del PAR de Ginzo de Limia-- como en el resto de aparcamientos municipales de residentes (dependientes estos últimos de la Subdirección General de Gestión de Aparcamientos). Solicito expresamente que la respuesta y resolución se notifiquen a través de la Dirección Electrónica Habilitada en Mi Carpeta, accesible a través de la Sede Electrónica del Ayuntamiento de Madrid o vías DEH equivalentes.». Junto a la reclamación, aporta el justificante de presentación de las citadas solicitudes. SEGUNDO. El 18 de marzo de 2025 se envió a la reclamante la comunicación de inicio del procedimiento, según lo dispuesto en el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC). El mismo día se trasladó la documentación al Ayuntamiento de Madrid para que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 79 y 82 LPAC, remitiese un informe en relación con el asunto objeto de la reclamación y formulase las alegaciones que considerase oportunas. TERCERO. En respuesta al referido trámite, tuvo entrada el escrito de alegaciones de la Empresa Municipal de Transportes (en adelante, EMT) de 2 de abril de 2025, en el que se manifiesta, por una parte, que la primera de las solicitudes reseñadas en el antecedente primero (i.e., la de 18 de diciembre de 2024) no fue contestada por la EMT porque «no es el órgano competente para autorizar ni tramitar las cesiones de uso en los aparcamientos municipales de residentes (PAR) correspondiendo dicha competencia, con carácter exclusivo, al Ayuntamiento de Madrid y, en particular a la Subdirección General de Gestión de Aparcamientos», motivo por el cual, según el órgano informante, se remitió la citada solicitud al Ayuntamiento. Por otra parte, señala que las otras dos solicitudes fueron inadmitidas «mediante sendas resoluciones expresas de inadmisión, ambas fechadas el 7 de febrero de 2025 […]» y siendo notificadas a la interesada por correo electrónico. La EMT adjunta a su informe de alegaciones las resoluciones por las que se inadmiten las solicitudes formuladas por la interesada el 14 de enero de 2025, las copias de los correos electrónicos enviados a la interesada y los acuses de recepción de los mismos. CUARTO. Mediante comunicación de la Secretaria General del Consejo de 11 de abril de 2025 se trasladó la documentación remitida por la administración a la reclamante y se le confirió trámite de audiencia previsto en el artículo 82 LPAC, concediéndole un plazo máximo de diez días para que presentase las alegaciones que considerase oportunas. El 21 de abril de 2025 tuvo entrada el escrito de alegaciones de la reclamante en el que expresa su desacuerdo con las alegaciones de la EMT e incide en que la citada entidad pública no cumplió su obligación de notificar debidamente las resoluciones a sus solicitudes de información, pues remitió dichas resoluciones a una dirección de correo electrónico recogida en las solicitudes de la interesada en lugar de, en atención a lo dispuesto en el artículo 43 LPAC, notificarlas a través de la sede electrónica correspondiente o de la dirección electrónica habilitada. FUNDAMENTOS JURÍDICOS PRIMERO. De conformidad con lo establecido en el artículo 77.1 a) LTPCM, el Consejo de Transparencia y Protección de Datos tiene atribuida la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra los actos expresos o presuntos resolutorios de las solicitudes de acceso a la información de los sujetos relacionados en el ámbito de aplicación de esta Ley. El mismo artículo, en su punto 3, atribuye al Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos la resolución de las citadas reclamaciones. SEGUNDO. El artículo 21.1 LPACAP establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. Con todo, en los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. TERCERO. La primera cuestión que se suscita en el presente caso se refiere a si la reclamación ha sido formulada dentro del plazo establecido en el artículo 48.1 LTPCM, según el cual «la reclamación se interpondrá por escrito en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo». Como se indica en el antecedente de hecho primero, el 28 de febrero de 2025, tuvo entrada la reclamación de la interesada frente a la desestimación presunta de tres solicitudes de acceso a la información formuladas ante el Ayuntamiento de Madrid, una de ellas, el 18 de diciembre de 2024, y las otras dos, el 14 de enero de 2025. En atención a estas circunstancias, se verifica que la fecha de entrada de la reclamación (i.e., el 28 de febrero de 2025) es posterior a la fecha en la que habría transcurrido el plazo de un mes que prevé el artículo 48.1 LTPCM para interponer la reclamación frente a actos presuntos derivados de la ausencia de respuesta a una solicitud de acceso a la información, aunque únicamente en lo que respecta a la primera solicitud formulada por la interesada, esta es, la dirigida al Ayuntamiento de Madrid el 18 de diciembre de 2024. En lo que respecta a la primera solicitud formulada por la interesada, se advierte que el plazo ordinario, de veinte días hábiles, establecido en el artículo 42.1 LTPCM para resolver las solicitudes de acceso a la información pública, habría finalizado el 20 de enero de 2025. En atención a lo dispuesto en el artículo 48.1. LTPCM, el plazo de un mes previsto para interponer la reclamación frente a la desestimación presunta de dicha solicitud empezó al día siguiente a que se produjeran los efectos desestimatorios del silencio, es decir, dicho plazo empezó el día 22 de enero de 2025 y finalizó el día 24 de febrero de 2025. Por lo tanto, habría que considerar que la entrada de la reclamación el 28 de febrero de 2025 sería extemporánea, aunque únicamente respecto de la desestimación presunta de la solicitud de 18 de diciembre de 2024. En atención a las circunstancias descritas, la reclamación debe ser inadmitida en lo que respecta a la desestimación presunta de la solicitud de acceso formulada por la interesada el 18 de diciembre de 2024. En consecuencia, en lo sucesivo, solo se analiza la reclamación en lo que se refiere a la desestimación presunta de las dos solicitudes de acceso a la información formuladas por la interesada el 14 de enero de 2025, respecto de las que sí puede considerarse que la reclamación ha sido interpuesta dentro del plazo establecido en el artículo 48.1 LTPCM. CUARTO. Según establece el artículo 5.b) LTPCM, se entiende por información pública «los contenidos o documentos que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y que hayan sido elaborados, adquiridos o conservados en el ejercicio de sus funciones». QUINTO. En atención a las consideraciones recogidas en el fundamento jurídico tercero, el objeto de la presente reclamación queda circunscrito a la desestimación presunta de las solicitudes de la reclamante de 14 de enero de 2025, referidas, por un lado, a los documentos o contenidos que describan el procedimiento que debe seguir el concesionario de una plaza de aparcamiento en un Aparcamiento Municipal de Residentes para solicitar, tramitar o instalar un punto de recarga de un Vehículo Eléctrico, tanto en los aparcamientos de gestión directa de la EMT, como en el resto de aparcamientos municipales de residentes (núm. de expediente: 213/2025/00067); y, por otro lado, a los documentos o contenidos que describan las gestiones efectuadas en los últimos 5 años por la EMT o por la Subdirección General de Gestión de Aparcamientos de cara a la búsqueda de opciones óptimas para la implementación e instalación de un sistema de recarga eléctrica de vehículos en los aparcamientos de residentes y, en particular, en el PAR de Ginzo de Limia (núm. de expediente: . En su informe de alegaciones, la EMT manifiesta que la tramitación de ambas solicitudes le fue asignada por la Subdirección General de Transparencia del Ayuntamiento de Madrid y que, en consecuencia, dicha entidad dictó dos Resoluciones, las cuales fueron remitidas a la reclamante «mediante el sistema de correo electrónico institucional», por lo que considera que estas fueron «válidamente notificadas […] conforme a los medios disponibles y habitualmente utilizados por esta entidad para responder a solicitudes de acceso a la información pública». A este respecto, la EMT adjunta a su informe de alegaciones las Resoluciones del Director Gerente de la EMT, ambas de 7 de febrero de 2025, por las que se inadmiten respectivamente las dos solicitudes de la reclamante de 14 de enero de 2025 (referidas en el párrafo anterior). Asimismo, adjunta los correos electrónicos remitidos a la dirección de correo electrónico indicada por la interesada en los datos identificativos recogidos en dichas solicitudes de acceso a la información pública. Por su parte, la reclamante expresa su desacuerdo con el proceder de la EMT y, en particular, incide en que no le han sido notificadas las resoluciones a sus solicitudes por los medios electrónicos legalmente admitidos en la Ley 39/2015. En este sentido, la reclamante señala, en atención a los hechos y circunstancias manifestados en el informe de alegaciones del órgano informante, que el correo electrónico no constituye un medio adecuado para la práctica de notificaciones de acuerdo con las prescripciones establecidas en los artículos 41 y 43 LPAC. Este Consejo coincide con la reclamante en que el correo electrónico no es, con carácter general, un medio adecuado para notificar un acto administrativo, ya que no cumple los requisitos generales del artículo 41.1 LPAC, pues no permite «tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma». En esta línea, cabe remarcar que la EMT es una empresa pública cuya actividad administrativa –en la que queda comprendida la tramitación de solicitudes de acceso a la información pública [cfr. el artículo 2.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG)]– está sometida a la regulación del procedimiento administrativo, de acuerdo con el artículo 2.2.b) LPAC, lo que incluye el sometimiento a las disposiciones establecidas en materia de práctica de notificaciones (vid. artículos 40 y ss. LPAC). Desde esta perspectiva, este Consejo considera que la EMT debió haber notificado a la interesada las resoluciones de sus solicitudes de acceso a la información por alguno de los medios electrónicos admitidos en el artículo 43.1 LPAC, a saber, a través de la sede electrónica correspondiente, de una dirección electrónica habilitada o de ambos medios, ya que la interesada indicó en sus solicitudes que quería ser notificada por medios electrónicos (legalmente admitidos) y, a este respecto, el artículo 41.3 LPAC prevé que, «[e]n los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará por el medio señalado al efecto por aquel». Ahora bien, estas irregularidades no impiden que este Consejo entre a valorar el contenido de las citadas Resoluciones del Director Gerente de la EMT, de 7 de febrero de 2025. Esto es así, en primer lugar, porque, de conformidad con lo establecido en los artículos 39.1 y 40.3 LPAC, las irregularidades constatadas en el trámite de notificación no comportan automáticamente la invalidez de dichas Resoluciones. Además, tal y como se desprende de los antecedentes reproducidos, en el curso de este procedimiento, se ha dado traslado a la reclamante de las referidas Resoluciones y se le ha conferido un trámite de audiencia para que alegue lo que estime conveniente. Por lo tanto, a juicio de este Consejo, en el presente caso, las irregularidades cometidas por la EMT en el trámite de notificación no han perjudicado el derecho de defensa de la reclamante, ni le han causado indefensión. Por último, dado que dichas Resoluciones niegan el acceso a la información solicitada, se constata que su contenido no altera el objeto de la reclamación, ya que esta se dirigió originalmente contra la desestimación presunta de las solicitudes de las que trae causa este procedimiento. Por este motivo, dichas Resoluciones pueden entenderse comprendidas en el objeto de esta reclamación. SEXTO. En atención a las consideraciones anteriores, debe valorarse la respuesta dada por las Resoluciones del Director Gerente de la EMT, de 7 de febrero de 2025, a las dos solicitudes formuladas por la interesada ante el Ayuntamiento de Madrid el 14 de enero de 2025. Por una parte, la petición referida a los documentos o contenidos que describan el procedimiento que debe seguir el concesionario de una plaza de aparcamiento en un Aparcamiento Municipal de Residentes para solicitar, tramitar o instalar un punto de recarga de un Vehículo Eléctrico, tanto en los aparcamientos de gestión directa de la EMT, como en el resto de aparcamientos municipales de residentes (núm. de expediente: ) fue inadmitida en aplicación de las causas previstas en el artículo 18.1.c) y 18.1.e) LTAIPBG. Más concretamente, la Resolución del Director Gerente de la EMT, de 7 de febrero de 2025, por la que se atendió la solicitud reseñada consideró aplicable el artículo 18.1.c) LTAIPBG, porque la solicitud se refiere a «información inexistente, lo que implicaría la creación expresa de documentos para dar respuesta a la petición, circunstancia que excede el derecho de acceso […]»; y el artículo 18.1.e) LTAIPBG, en el entendido de que el objeto de la solicitud «no se ajusta a la definición de información pública establecida en el artículo 13 [LTAIPBG], ni en el artículo 5.b) [LTPCM]». Este Consejo considera que la decisión de la EMT a este respecto es conforme a derecho, ya que la solicitud considerada no se refiere a contenidos o documentos que obren en poder de la administración, sino que pretende la elaboración de una información ad hoc para atender ciertas dudas procedimentales de la interesada. Desde esta perspectiva, es evidente que la solicitud considerada excede el ámbito del derecho de acceso a la información pública regulado en los artículos 12 y ss. LTAIPBG, ya que este derecho permite únicamente acceder a contenidos y documentos que ya obren en el poder de la administración, pero no permite requerir la creación de informes o documentos para este fin. En este sentido, este Consejo entiende que la solicitud considerada es reconducible al ámbito de los servicios de orientación y atención al ciudadano, que permiten formular consultas y obtener orientación sobre asuntos de interés, pero que quedan fuera del ámbito del derecho de acceso a la información pública. En este punto consideramos trasladables los razonamientos recogidos en nuestra Resolución de 4 de junio de 2025, que dio respuesta al expediente de reclamación núm. 175/2024 CTPD, y que confirmó la decisión de inadmisión adoptada por la administración ante una petición por la que se formulaba una consulta sobre la normativa aplicable a un determinado ámbito de actuación administrativa. Asimismo, a efectos ilustrativos, pueden citarse en este mismo sentido las Resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) RT/298/2017, de 18 de agosto de 2017; R/276/2018, de 16 de julio de 2018; y RA/95/2024, de 12 de febrero de 2024. En suma, en atención a las consideraciones expuestas, cabe concluir que el objeto de la solicitud considerada excede el ámbito de aplicación del derecho de acceso a la información regulado en la Ley 19/2013 y en la Ley 10/2019. Esta circunstancia, como expresa el Criterio Interpretativo 3/2016 del CTBG (vid. pág. 5), determina su inadmisión por ser «abusiva y no estar justificada con la finalidad de la Ley» [artículo 18.1.e) LTAIPBG]. Por otra parte, a juicio de este Consejo, la naturaleza de esta petición también permite apreciar la concurrencia de los presupuestos de aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIPBG, ya que la solicitud considerada exige reelaborar la información de la que dispone la administración. SEPTIMO. Por otra parte, la petición referida a los documentos o contenidos que describan las gestiones efectuadas en los últimos 5 años por la EMT o por la Subdirección General de Gestión de Aparcamientos de cara a la búsqueda de opciones óptimas para la implementación e instalación de un sistema de recarga eléctrica de vehículos en los aparcamientos de residentes y, en particular, en el PAR de Ginzo de Limia (núm. de expediente: ), fue inadmitida en aplicación de la causa prevista en el artículo 18.1.b) LTAIPBG, esto es, por referirse la solicitud a información de «carácter auxiliar o de apoyo». En particular, la Resolución del Director Gerente de la EMT, de 7 de febrero de 2025, por la que se atendió la citada solicitud motivó la aplicación del artículo 18.1.b) LTAIPBG en atención a las siguientes consideraciones: «Esta decisión se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG, dado que la información requerida se consideran informes y comunicaciones internas por las siguientes razones: 1. Es información elaborada en el marco de la actividad interna de la EMT, destinada a la evaluación y planificación de posibles soluciones para la instalación de puntos de recarga en los aparcamientos gestionados por la entidad. 2. Su finalidad es servir de apoyo a la toma de decisiones dentro de la organización, conteniendo valoraciones técnicas, económicas y estratégicas que no constituyen resoluciones firmes ni actos administrativos con efectos sobre terceros. 3. Incluyen intercambios de información entre distintas áreas de la EMT en los que se analizan opciones, se realizan estudios preliminares y se evalúan diferentes modelos de implementación, sin que dicha información tenga carácter definitivo o vinculante. 4. No generan derechos ni obligaciones para los usuarios, ya que forman parte del proceso interno de deliberación y planificación de la entidad, sin haber sido adoptadas decisiones finales ni acuerdos ejecutivos sobre la materia. 5. La divulgación de estos documentos podría afectar la eficacia y confidencialidad del proceso de toma de decisiones, interfiriendo en la capacidad de la entidad para evaluar y desarrollar soluciones adecuadas en el ámbito de su competencia.» En relación con la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIPBG, el Criterio Interpretativo 6/2015 del CTBG indica lo siguiente: «[…] una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias: 1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad. 2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final. 3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud. 4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento. 5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.» Este Consejo comparte las tesis expuestas por la EMT y estima que el conjunto de informaciones comprendidas en el objeto de la solicitud considerada podría incardinarse en los puntos 1, 2, 3 y 4 mencionados en la cita del párrafo anterior, al ser información de carácter preparatorio de la actividad de la citada entidad, así como informes y comunicaciones que recogen valoraciones y estudios preliminares de distintas opciones relativas a la implementación de sistemas de carga eléctrica en los aparcamientos de residentes gestionados por el Ayuntamiento de Madrid y la EMT. Es evidente que estos informes y comunicaciones tienen naturaleza preparatoria de esta actividad, pues la entidad manifiesta que por el momento no existe ningún protocolo o unas pautas generales sobre la implementación de dichos sistemas de recarga. No obstante lo anterior, la citada Resolución facilita a la interesada cierta información de carácter general sobre el avance de las gestiones sobre las que se interesa su solicitud de acceso a la información, pronunciándose en los siguientes términos: «Se informa a la interesada de que, a la fecha de la presente resolución, la línea de trabajo desarrollada en los últimos años ha tenido por objeto facilitar la posibilidad de que los usuarios dispongan de un punto de recarga en las plazas de residentes de los aparcamientos gestionados por la EMT. Para ello se han llevado a cabo las siguientes actuaciones: · Se han realizado preinstalaciones eléctricas en la mayoría de los aparcamientos, entre ellos el de Ginzo de Limia. · Se han establecido contactos con diversas empresas proveedoras de servicios con el fin de articular esta posibilidad y se han analizado distintos modelos de colaboración para su implementación.» En suma, sin perjuicio de la información general facilitada a la reclamante, este Consejo considera adecuada la decisión de la EMT consistente en inadmitir, por aplicación de la causa prevista en el artículo 18.1.b) LTAIPBG, la solicitud referida a las gestiones realizadas en los últimos cinco años para la implementación de sistemas de recarga eléctrica de vehículos en los aparcamientos, ya que resulta acreditado que el detalle de estas gestiones es información auxiliar y de apoyo que queda fuera del ámbito del derecho de acceso a la información pública. En conclusión, a juicio de este Consejo la reclamación debe ser desestimada, por una parte, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 48.1 LTPCM y, por otra parte, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 40.1 LTPCM en relación con la causas de inadmisión previstas en el artículo 18.1.b), c) y e) LTAIPBG. En virtud de los antecedentes y fundamentos jurídicos anteriores y de acuerdo con lo establecido en las normas citadas RESUELVO DESESTIMAR la reclamación formulada por Según establece el artículo 47.1 LTPCM, la reclamación prevista en este artículo tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos según lo dispuesto en el artículo 112.2 LPAC.