Reclamación sobre el acceso al expediente del Proyecto de Obras Variante de Colmenar de Oreja y expedientes expropiatorios derivados

RESOLUCIÓN DEL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS POR LA QUE SE RESUELVE LA RECLAMACIÓN FORMULADA POR EN REPRESENTACIÓN DE ANTECEDENTES PRIMERO. Con fecha 22 de abril de 2025 tuvo entrada a través de Registro, un escrito formulado por en nombre y representación de (en adelante, la interesada), en el que expresaba su desacuerdo con la Resolución de la Dirección General de Carreteras de la Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid, de 25 de marzo de 2025 (expediente: ). Aunque dicho escrito se presentó en el marco del procedimiento de reclamación referido al expediente 66/2025 CTPD, en la medida en que la reclamación que dio lugar aquel expediente fue interpuesta de forma extemporánea por prematura, en atención a lo dispuesto en el artículo 115.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y para mayor salvaguarda de los derechos de la interesada, se ha tramitado dicho escrito como una reclamación distinta, formulada frente a la citada resolución y al amparo de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (LTPCM). Sentado lo anterior, el reclamante manifiesta su desacuerdo con la citada Resolución de la Dirección General de Carreteras, de 25 de marzo de 2025 (expediente: ), por la que se dio respuesta a su solicitud, de 26 de diciembre de 2024, que interesaba el acceso a la siguiente información: «[…] expediente completo del Proyecto de Obras “Variante de Colmenar de Oreja”, promovido por el Área de Actuación Administrativa y Desarrollo Normativo, perteneciente a la Secretaría General Técnica de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid (actualmente Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras), cuyo contrato de Redacción del proyecto de construcción es adjudicado definitivamente a la mercantil Informes y Proyectos S.A., por Resolución de 27 de mayo de 2009, publicada en el Boletín Oficial del Estado núm.134, en fecha 3 de junio de 2009, así como de todo lo posteriormente actuado en relación con estos expedientes, y, en concreto, la Declaración de Impacto Ambiental emitida respecto a la citada Variante y a los consiguientes expedientes expropiatorios derivados de la aprobación del mismo […]» SEGUNDO. El 30 de julio de 2025 se envió al reclamante la comunicación de inicio del procedimiento, según lo dispuesto en el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC). El mismo día se trasladó de la documentación a la Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras para que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 79 y 82 LPAC, remitiese un informe en relación con el asunto objeto de la reclamación. No obstante, aunque consta en el expediente el acuse de recibo del citado requerimiento, según se desprende del expediente, la citada Consejería no remitió el informe de alegaciones requerido. FUNDAMENTOS JURÍDICOS PRIMERO. De conformidad con lo establecido en el artículo 77.1 a) LTPCM, el Consejo de Transparencia y Protección de Datos tiene atribuida la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra los actos expresos o presuntos resolutorios de las solicitudes de acceso a la información de los sujetos relacionados en el ámbito de aplicación de esta Ley. El mismo artículo, en su punto 3, atribuye al Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos la resolución de las citadas reclamaciones. SEGUNDO. El artículo 21.1 LPACAP establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. Con todo, en los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. TERCERO. La reclamación ha sido formulada dentro del plazo establecido en el artículo 48 LTPCM, según el cual «se interpondrá por escrito en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo». CUARTO. Según establece el artículo 5.b) LTPCM, se entiende por información pública «los contenidos o documentos que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y que hayan sido elaborados, adquiridos o conservados en el ejercicio de sus funciones». QUINTO. En el presente caso, la reclamación se dirige contra la Resolución de la Dirección General de Carreteras, de 25 de marzo de 2025 (expediente: ) por la que se resolvió la solicitud formulada por la interesada el 26 de diciembre de 2024. En esencia, la solicitud de la que trae causa este procedimiento interesaba el acceso al «expediente completo del Proyecto de Obras “Variante de Colmenar de Oreja” […], así como de todo lo posteriormente actuado en relación con estos expedientes, y, en concreto, la Declaración de Impacto Ambiental emitida respecto a la citada Variante y a los consiguientes expedientes expropiatorios derivados de la aprobación del mismo». Por su parte, la resolución impugnada, en relación con el contrato del proyecto y el propio proyecto, señala que dispone de una serie de documentos en formato electrónico (referidos de forma pormenorizada en el texto de la resolución) a los que podría facilitar acceso a la interesada. Para ello, el texto de la resolución redirige a la interesada a pedir cita para acceder a los documentos considerados a través del número de teléfono (91.344.25.14) o la dirección de correo electrónico ([email protected]). En relación con la Declaración de Impacto Ambiental, la resolución impugnada transcribe un fragmento de la Memoria del proyecto en la que se indica que «la Declaración de Impacto Ambiental, según Resolución de la Dirección General de Evaluación de Impacto Ambiental de 25 de enero de 2010, [fue] publicada en el B.O.C.M. el 24 de marzo de 2010». En lo que respecta a los expedientes expropiatorios, se reproduce un informe solicitado al Área de Expropiaciones de la Secretaría General Técnica de la Consejería en virtud del cual la resolución impugnada declara la inadmisión de la petición por aplicación del artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG). El reclamante ha expresado su desacuerdo con parte del contenido de la resolución impugnada. Por un lado, rechaza la respuesta dada en relación con el contrato del proyecto y el propio proyecto, pues, aunque se reconoce que la información está a disposición del órgano informante, no se le facilita el acceso a la misma, si no que se le difiere a que formule una solicitud adicional a través de un número de teléfono o de la dirección de correo electrónico que se refieren en la resolución. Por otro lado, rechaza también la decisión de inadmitir la petición referida a los expedientes expropiatorios derivados de la consecución del citado proyecto sobre la base del artículo 18.1.e) LTAIPBG. No obstante, como la resolución especifica que el expediente completo de expropiación «consta de una parte general y una parte correspondiente a las fincas individualizadas (expedientes de justiprecio de cada finca)» y dadas las objeciones planteadas en la resolución impugnada en relación con el carácter abusivo e indiscriminado de la solicitud, el reclamante acotó el alcance de su petición original en su escrito de reclamación en los siguientes términos: «[…] se solicita al Consejo al que tengo el honor de dirigirme a que inste a la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid para que remita la información obrante en su poder (tal y como ha reconocido expresamente en su Resolución) consistente en: […] (ii) Parte General del expediente completo de expropiación referido a dicho proyecto de Obras, y, en particular a la siguiente documentación: ‫ ڹ‬Anejo de expropiaciones formado por 22 folios. ‫ ڹ‬Listado de fincas afectadas formado por 5 folios. ‫ ڹ‬Planos en formato jpg formados por 16 folios. ‫ ڹ‬Orden de aprobación del proyecto formada por 1 folio. ‫ ڹ‬Planos en formato pdf formado por 6 folios. ‫ ڹ‬Información pública compuesta de 176 folios. ‫ ڹ‬Levantamiento de actas formado por 103 folios. (iii) Dada la imposibilidad de acceder por mi representada a los 121 expedientes individualizados de cada finca (piezas separadas de justiprecio de cada finca), se interesa por esta parte que el Área de Expropiaciones adscrita a la Secretaría General Técnica de la D.G. de Carreteras de la Comunidad de Madrid emita Certificado en el que se haga constar que: ‫ ڹ‬El expediente expropiatorio ha concluido, ‫ ڹ‬Han sido abonados los justiprecios, ‫ ڹ‬No existe ningún expediente judicial de impugnación de los mismos. ‫ ڹ‬La fecha de ocupación legal (entendiéndose ésta por la fecha de pago de justiprecio) y la fecha de ocupación física de las fincas objeto del proyecto (replanteo de la obra). Esto es, al objeto de no limitar injustificada y desproporcionadamente el derecho de acceso de que goza mi representada, y, al mismo tiempo, atender las necesidades organizativas de la Administración implicada y la necesaria protección de datos de terceros que puedan obrar en dichos expedientes individualizados, se interesa la emisión de dicho Certificado por el órgano competente de la Administración expropiante.» En suma, de las consideraciones anteriores resultan dos cuestiones controvertidas. En primer lugar, debe valorarse la actuación administrativa por la que, por un lado, se afirma la disponibilidad de los documentos solicitados relativos al «Proyecto de Construcción: Variante de Colmenar de Oreja (n.º expte.: ) y respecto del Proyecto de Construcción del año 2010», pero no se materializa el acceso a dicha información; y, en segundo lugar, debe evaluarse la inadmisión de la petición referida a los expedientes completos de expropiación de fincas y terrenos para la consecución de dichos proyectos de obras. SEXTO. En lo que respecta a la primera de las dos cuestiones reseñadas en el párrafo anterior, es evidente que la resolución impugnada da cuenta de que una parte de los documentos solicitados se encuentra a disposición de la administración destinataria de la solicitud en formato digital. Sin embargo, no se materializa el acceso a dichos documentos, sino que se condiciona el acceso a los mismos a que la interesada pida una cita a través del número de teléfono o de la dirección de correo electrónico recogidos en la resolución considerada. A juicio de este Consejo, este proceder no está amparado en las disposiciones sobre formalización de acceso a la información pública previstas en el artículo 22 LTAIPBG. Es evidente que la información objeto de la petición considerada es subsumible en el concepto de información pública establecido en el artículo 5.b) LTPCM y que dicha información está, al menos en parte, a disposición de la administración destinataria de la solicitud. Además, el órgano informante no ha justificado la concurrencia de ninguna causa de inadmisión ni de ningún límite que afecte a la información solicitada, sino que ha acordado facilitar su acceso a la interesada. En consecuencia, la administración debería materializar el acceso a la información considerada en los términos previstos en el artículo 22.1 LTAIPBG: «Artículo 22. Formalización del acceso. 1. El acceso a la información se realizará preferentemente por vía electrónica, salvo cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio. Cuando no pueda darse el acceso en el momento de la notificación de la resolución deberá otorgarse, en cualquier caso, en un plazo no superior a diez días.» En atención a las consideraciones anteriores, este Consejo concluye que este extremo de la reclamación debe ser estimado en el sentido de instar a la Dirección General de Carreteras a dar acceso, preferentemente por vía electrónica, a la interesada a la información que obra en su poder relativa al Proyecto de Construcción: Variante de Colmenar de Oreja (n.º expte.: ) y relativa al Proyecto de Construcción del año 2010. SÉPTIMO. Por lo que respecta a la decisión por la que se inadmite la petición referida a la documentación completa del conjunto de expedientes de expropiación de fincas y terrenos para la consecución de los proyectos considerados, deben realizarse las siguientes consideraciones. El artículo 18.1.e) LTAIPBG relaciona el carácter abusivo de las solicitudes con la circunstancia de que la petición de información «no esté justificada con la finalidad de la Ley». Por tanto, la aplicación de esta causa de inadmisión debe fundarse, no solo en circunstancias como el elevado número de solicitudes presentadas por una misma persona o en el volumen de la información solicitada, sino que debe verificarse que la solicitud en cuestión no resulta amparada en la finalidad de la Ley 19/2013, que vincula el derecho de acceso a la información pública con los objetivos de «someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones públicas, conocer cómo se manejan los fondos públicos y conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas». En este sentido, es expresiva respecto de la finalidad de la Ley 19/2013, la sección I de su Preámbulo. Asimismo, nos parecen ilustrativas las consideraciones recogidas en el citado criterio interpretativo 003/2016 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), de 14 de julio de 2016, sobre la vinculación entre las finalidades expresadas en el Preámbulo de la Ley 19/2013 y la aplicación de la causa de inadmisión de solicitudes con carácter abusivo. En relación con estas consideraciones generales, la Dirección General de Carreteras aprecia que, en el presente caso, concurre la referida causa de inadmisión sobre la base de las siguientes circunstancias. En primer lugar, en relación con el volumen de información solicitada, la resolución impugnada señala lo siguiente: «El expediente completo de expropiación referido a dicho proyecto de Obras consta de una parte general y una parte correspondiente a las fincas individualizadas (expedientes de justiprecio de cada finca). La parte general de dicho expediente, se encuentra en formato digital, y su contenido es el siguiente: Anejo de expropiaciones formado por 22 folios. Listado de fincas afectadas formado por 5 folios. Planos en formato jpg formados por 16 folios. Orden de aprobación del proyecto formada por 1 folio. Planos en formato pdf formado por 6 folios. Información pública compuesta de 176 folios. Levantamiento de actas formado por 103 folios. En cuanto a los expedientes individualizados de cada finca (piezas separadas de justiprecio de cada finca), son en total 121 expedientes, que se encuentran en el Archivo de la Comunidad de Madrid en formato papel. Se trata de un proyecto aprobado en el año 2010. Cada expediente individualizado consta de un número variable de documentos y, por tanto, de folios. Se trata de un número elevado de expedientes teniendo en cuenta la dimensión media de los expedientes expropiatorios tramitados por el Área de Expropiaciones, por lo que su contenido es amplio y tiene un gran volumen toda la documentación solicitada». Asimismo, en relación con las implicaciones que tendría para el órgano informante tratar de atender la solicitud considerada, se recogen las siguientes manifestaciones: «Teniendo en cuenta que la solicitud formulada se puede considerar indiscriminada al referirse al completo expediente expropiatorio y considerando las circunstancias del caso, a saber: el elévalo volumen de la documentación afectada, el escaso personal disponible en la unidad, las actuaciones previas que han de realizarse para poner a disposición del reclamante toda la documentación solicitada, como son, la solicitud de expedientes individualizados al archivo central, la necesidad de su tratamiento informatizado a través del escaneo, la necesidad de anonimizar la documentación escaneada para cumplir con la normativa en materia de protección de datos, el posterior tratamiento informático, y su gestión., nos llevan a considerar la solicitud como abusiva e injustificada, pues impediría el normal desempeño del resto de los trabajos que viene desempeñando la unidad y el servicio público que tiene encomendado, al requerir un tiempo de trabajo considerable y excesivo en relación con el personal disponible.». A juicio de este Consejo, queda acreditado el elevado volumen de información solicitado por la interesada a la Dirección General de Carreteras. Aunque el artículo 18.1 e) LTAIPBG no conecta el ejercicio abusivo del derecho de acceso a la información a un criterio cuantitativo (número de solicitudes presentadas) sino cualitativo (características de la solicitudes presentadas y antecedentes de las mismas), no es menos cierto que ambos aspectos deben cohonestarse en casos como este, en que el volumen de la información solicitada es un reflejo del ejercicio abusivo del derecho de acceso a la información desde una perspectiva cualitativa. En este punto, nos parecen clarificadoras las apreciaciones de la administración destinataria de la solicitud de la que trae causa este procedimiento de reclamación sobre las implicaciones de atender solicitudes de información como las planteadas. No se hace una mera apreciación general o en abstracto de una situación, sino que se aportan detalles, concretos y determinados, de las implicaciones para la organización derivadas de atender la petición de la entidad solicitante. Así, a nuestro juicio, estas manifestaciones deben ser acogidas favorablemente, debiendo entenderse que se dan las circunstancias citadas para considerar que la petición considerada es abusiva y contraria al ordenamiento jurídico, puesto que se refiere a un volumen de información desproporcionado y requieren un tratamiento que atenta con perturbar e interferir con el normal funcionamiento de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado. Las solicitudes de acceso a la información pública deben formularse desde la perspectiva del control de la acción de la Administración y la rendición de cuentas por las decisiones públicas. No obstante, como ha quedado acreditado a partir de las manifestaciones del órgano informante, podría cuestionarse la utilidad de la información solicitada para garantizar el interés común en conocer la actuación pública, poder participar en la misma y exigir responsabilidades por las decisiones de los organismos públicos; todos ellos, aspectos comprendidos en la finalidad del derecho de acceso a la información regulado en la Ley 19/2013 y en la Ley 10/2019. En este sentido, debe recordarse que es la protección del interés general en la transparencia pública, como bien común de nuestra sociedad, la que debe prevalecer frente a solicitudes de información que persiguen otros intereses que, como ocurre en este caso, no encajan en la finalidad que fundamenta el derecho de acceso a la información pública como ha sido regulado en nuestro ordenamiento (en sentido similar, véase la Resolución del CTBG RT/315/2018, de 21 de diciembre de 2018). Por otra parte, cabe destacar que el interesado no ha incluido ninguna motivación específica en sus solicitudes que justifique el interés que presenta el acceso a la información solicitada desde la perspectiva de las finalidades que fundamentan el derecho de acceso a la información. Si bien es cierto que la Ley 19/2013 no exige que el solicitante razone el porqué de la solicitud, sí puede tenerse en cuenta a efectos de valorar su consistencia con las finalidades que sustentan los derechos de acceso a la información pública regulados en la Ley 19/2013 y en la Ley 10/2019 (cfr. el artículo 17.3 LTAIPBG y el artículo 38.4 LTPCM). En sentido similar, véanse los razonamientos expuestos en las Sentencias de la Audiencia Nacional de 30 de mayo de 2019 (núm. rec. 1/2019); y de 10 de diciembre de 2019 (núm. rec. 34/2019). Por lo tanto, este Consejo considera que, en el presente caso, concurren los presupuestos para aplicar la causa de inadmisibilidad del artículo 18.1.e) LTAIPBG en la medida en que la petición considerada reviste un carácter abusivo no amparado en la finalidad de la Ley. OCTAVO. Finalmente, procede hacer mención a la pretensión que se plantea en el escrito de reclamación consistente en reformular el alcance de la petición considerada en el fundamento jurídico anterior en los siguientes términos: 1) solicitando acceso únicamente a los documentos referidos a la parte general del expediente completo de expropiación referido a los proyectos de obras considerados; y (2) solicitando la emisión de un certificado relativo a los 121 expedientes de expropiación individualizados de cada finca, en el que se haga constar, respecto de cada expediente: si ha concluido el expediente, si ha sido abonado el justiprecio, si existe algún expediente judicial de impugnación de los mismos y las fechas de ocupación legal y física de cada finca expropiada. Esta pretensión debe ser desestimada por dos motivos. En primer lugar, debe recordarse que el objeto del presente objeto de reclamación se circunscribe a revisar la actividad administrativa impugnada (vid. artículos 47 y ss. LTPCM). En consecuencia, no es posible que, en el curso de este procedimiento de revisión, el reclamante reformule o varíe los términos de la solicitud que dio lugar a la actividad administrativa sometida a revisión. En este sentido, hay que señalar que la decisión de inadmitir la petición considerada tuvo como fundamento fáctico la configuración de dicha petición en los términos en los que fue originalmente planteada. Por lo tanto, atender la pretensión del reclamante consistente en reformular los términos de la solicitud original supondría distorsionar la labor de revisión de este Consejo, pues conllevaría alterar un presupuesto fundamental en el que se asienta la resolución impugnada. En segundo lugar, también cabría desestimar la petición por la que se interesa la emisión de un certificado en el que se acredite la concurrencia de las circunstancias detalladas anteriormente, ya que esta pretensión queda fuera del ámbito del derecho de acceso a la información pública. Dicha solicitud no procura obtener datos o información a disposición de la administración, sino que exige desplegar una actuación administrativa distinta de la mera facilitación de datos e informaciones que obren en poder de la administración y que hayan sido elaborados, adquiridos o conservados por esta en el ejercicio de sus funciones [cfr. artículo 5.b) LTPCM]. El derecho de acceso a la información pública no es el instrumento adecuado para formular y obtener contestación a peticiones como esta, que exigirían elaborar respuestas específicamente dirigidas a atender inquietudes particulares de un ciudadano. La tramitación de este tipo de peticiones requiere de una actuación administrativa que excede de la mera facilitación de datos e informaciones que obren en poder de la administración por haber sido elaborados, adquiridos o conservados por esta en el ejercicio de sus funciones, sino que precisa el análisis de dudas concretas y la elaboración de informes singularizados para el interesado. En consecuencia, puesto que el objeto de esta petición no es objeto de información pública, también procedería inadmitir dicha petición, en línea con los razonamientos que ya han sido desarrollados por este Consejo, entre otras, en nuestras Resoluciones de 4 de junio de 2025 (expediente núm. 175/2024 CTPD) y de 12 de agosto de 2025 (expediente núm. 119/2025 CTPD); así como por el CTBG, entre otras, en sus Resoluciones RT/298/2017, de 18 de agosto de 2017; R/276/2018, de 16 de julio de 2018; y RA/95/2024, de 12 de febrero de 2024. En conclusión, a juicio de este Consejo, la reclamación debe ser parcialmente estimada en el sentido de instar a la Dirección General de Carreteras a dar acceso a la interesada, preferentemente por vía electrónica (ex artículo 22.1 LTAIPBG), a la información que obra en su poder relativa al Proyecto de Construcción: Variante de Colmenar de Oreja (n.º expte.: ) y relativa al Proyecto de Construcción del año 2010. Por otra parte, procede desestimar la reclamación en lo que respecta a la petición referida a la totalidad de los expedientes de expropiación derivados de la consecución de los citados proyectos en aplicación de lo dispuesto en el artículo 40.1 LTPCM en relación con el artículo 18.1.e) LTAIPBG. En virtud de los antecedentes y fundamentos jurídicos anteriores y de acuerdo con lo establecido en las normas citadas RESUELVO PRIMERO. ESTIMAR parcialmente la reclamación formulada por en nombre y representación de en el sentido de facilitar, a través de la Dirección General de Carreteras, la siguiente información: a) la información que obra en su poder relativa al Proyecto de Construcción: Variante de Colmenar de Oreja (n.º expte.: ) y relativa al Proyecto de Construcción del año 2010. SEGUNDO. Instar a la Dirección General de Carreteras a facilitar a la entidad interesada la información indicada en el punto anterior, en el plazo de veinte días a contar desde el día siguiente a la notificación de esta Resolución, remitiendo a este Consejo las actuaciones realizadas y la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas. TERCERO. DESESTIMAR la reclamación, en todo lo demás. Según establece el artículo 47.1 LTPCM, la reclamación prevista en este artículo tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos según lo dispuesto en el artículo 112.2 LPAC.