Acceso a informe de la Dirección de Área de Madrid Capital sobre necesidades escolares en Valdebebas

Resolución: RDA147/2022 Nº Expediente de la Reclamación: RDACTPCM076/2022 Reclamante: Administración reclamada: Consejería de Educación, Universidades, Ciencia y Portavocía de la Comunidad de Madrid. Información reclamada: Informe de la Dirección de Área de Madrid Capital. Sentido de la resolución: Estimación. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO. Con fecha 18/02/2022 se solicitó acceso a la información pública por parte de D. en referencia a un informe mencionado por el Director General de Educación Concertada, Becas y Ayudas al Estudio, en su intervención el 15 febrero 2022 en la sesión de la Comisión de Educación, Universidades y Ciencia. Según lo indicado en el escrito de reclamación, se dijo literalmente en dicha intervención: Tenemos un informe de la Dirección de Área de Madrid Capital donde nos dice claramente las necesidades que tiene el barrio de Valdebebas y ese informe el cual ha recabado a su vez información del servicio de inspección educativa, de las familias, del SAED, ha hecho un informe de los censos, ha hecho un informe de las necesidades, viene a plantear a esta dirección general y a esta consejería la necesidad de un nuevo centro y creemos que ese nuevo centro tiene que ser un centro concertado. SEGUNDO. En fecha 7/03/2022 la Consejería de Educación, Universidades, Ciencia y Portavocía de la Comunidad de Madrid inadmitió a trámite la solicitud de acceso a la información por considerar que el solicitado era un informe de carácter interno, por lo que el mismo estaría incluido en las causas de inadmisión recogidas en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en concreto a la señalada en el apartado b) “Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.” TERCERO. El reclamante, en fecha 08/03/2022, interpone reclamación por disconformidad con la respuesta recibida indicando que el motivo para la inadmisión resulta contradictorio por su utilización en una respuesta pública (https://www.asambleamadrid.es/static/doc/publicaciones/XII-DS-150.pdf, pág 8590). Indica también que la información contenida en dicho informe resulta necesaria para fiscalizar la “demanda social” para la creación de centros concertados. Además, el reclamante hace referencia a la RT 0787/2021 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), que estima el acceso en un caso similar que se solicitaban datos e información de planificación en educación y en la que se termina concluyendo que la información reclamada permite conocer el funcionamiento de las instituciones educativas, lo cual encaja con los intereses legítimos recogidos en el CI/003/2016 (…). CUARTO. En las alegaciones de la administración reclamada recibidas en fecha 21.06.2022, ésta se reitera en la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) sobre información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, por la naturaleza interna del informe solicitado, señalando que no es un documento técnico de carácter prescriptivo en un procedimiento administrativo, sino un informe de carácter interno en el que desde la Dirección de Área Territorial de Madrid Capital, unidad administrativa competente en materia de escolarización, se valoran las posibles necesidades de escolarización de un distrito, en función de los datos aportados para el padrón municipal, los datos relativos a los desarrollos urbanísticos proporcionados por el "Observatorio de vivienda y Rehabilitación" municipal, y el análisis de las infraestructuras educativas existentes en la zona. A partir de estos datos, la Dirección de Área Territorial emite una valoración sobre las necesidades de escolarización en la zona, y valora la necesidad de creación de nuevos centros educativos, ampliando la oferta de plazas sostenidas con fondos públicos. Añadiendo que los datos objetivos del informe señalados anteriormente están a disposición de los ciudadanos e indicando dónde se pueden encontrar cada uno de ellos: En lo referido a los datos del padrón y de los desarrollos urbanísticos, siendo la elaboración de los mismos competencia del Ayuntamiento de Madrid. En lo que respecta a los centros educativos del distrito municipal, en la página web del buscador de colegios de la Comunidad de Madrid, se pueden consultar el número de alumnos escolarizados en los 5 últimos cursos escolares y los datos del proceso de admisión de los últimos 4 cursos, para realizar un análisis de la oferta y la demanda de plazas escolares. También se pronuncia sobre la resolución del CTBG alegada por el reclamante, indicando versa sobre “datos numéricos” cuando la naturaleza del informe interno incluye “análisis y juicios de valor”. QUINTO. Frente a estos argumentos, el reclamante señala que el informe solicitado no es interno ya que permite conocer cómo se toman decisiones y bajo qué criterios actúan, argumentando que cuando el informe supone la base de una decisión de la administración, la ciudadanía debería poder fiscalizar la documentación, para distinguir la arbitrariedad. Además señala que la remisión genérica a que la información solicitada es objeto de publicidad activa no es suficiente, y resulta necesario ofrecer la localización concreta de esa información, siempre que esta satisfaga totalmente la información solicitada (…) siendo requisito que la remisión sea precisa y concreta y lleve, de forma inequívoca, rápida y directa a la información sin necesidad de requisitos previos, ni de sucesivas búsquedas. FUNDAMENTOS JURÍDICOS PRIMERO. La Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid (en adelante LTPCM) reconoce en su artículo 30 que todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública en los términos previstos en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico. El artículo 5.b) de la misma entiende por información pública “los contenidos o documentos que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y que hayan sido elaborados, adquiridos o conservados en el ejercicio de sus funciones”. El derecho de acceso, por tanto, se ejerce sobre una información existente y en posesión del organismo que recibe la solicitud, ya sea porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas. SEGUNDO. El artículo 47 y siguientes y el 77 de la LTPCM, así como el artículo 6 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid, reconocen la competencia de este Consejo para resolver las reclamaciones que se presenten en el ámbito del derecho de acceso a la información. TERCERO. El artículo 2 de la LTPCM establece que las disposiciones de esa ley serán de aplicación a: “…a) La Administración pública de la Comunidad de Madrid.” Al interponerse la reclamación contra la Consejería de Educación, Ciencia, Universidades y Portavocía de la Comunidad de Madrid, se considera una reclamación interpuesta contra la Administración pública de la Comunidad de Madrid. CUARTO. La disposición final octava de la LTAIBG considera los artículos 12 a 24 del capítulo III del Título Preliminar (salvo el apartado 2 del artículo 21), legislación básica del Estado. Pero además, conforme se desprende de la Exposición de Motivos de la LTPCM, en la interpretación de la aplicación de los límites del derecho de acceso a la información el Consejo de Transparencia y Participación, en todo caso, seguirá el criterio conjunto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos y, en la interpretación de las causas de inadmisión se adaptará a los sucesivos criterios establecidos por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y el Consejo de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid. Luego para averiguar si la reclamación interpuesta por el Sr. es conforme a Derecho es necesario acudir a tanto a la LTPCM como a la LTAIBG, junto a la doctrina de los tribunales y a los criterios interpretativos dictados por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia de Protección de Datos. QUINTO. El artículo 34.1 de la LTPCM establece que, el derecho de acceso a la información pública sólo podrá ser limitado o denegado en los supuestos previstos en la Normativa de la Unión Europea y en la legislación básica del Estado. Y el artículo 40 de la LTPCM dice que se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes de acceso que conforme a la legislación básica del Estado en materia de transparencia y acceso a la información pública incurran en causa de inadmisión. En este sentido, los artículos 14 y 18 de la LTAIBG bajo la rúbrica “Límites del derecho de acceso” y “Causas de inadmisión”, respectivamente, regulan los supuestos en los que cabe limitar o inadmitir una solicitud de acceso a la información. El Tribunal Supremo ha tenido ocasión de señalar que la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la LTPCM, como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información (SSTS de 16 de octubre de 2017, RCA 75/2017, n.º 1547/2017; de 10 de marzo de 2020, RCA 8193/2018, n.º 344/2020; de 11 de junio de 2020, RCA 577/2019, nº 1558/2020). En el presente caso, la Consejería de Educación, Universidades, Ciencia y Portavocía de la Comunidad de Madrid, inadmite la solicitud por el artículo 18.1.b) de la LTAIBG, es decir, porque la información solicitada se refiere a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, pues entiende que se trata de un informe de carácter interno, señalando que no es un documento técnico de carácter prescriptivo en un procedimiento administrativo, sino un informe de carácter interno en el que desde la Dirección de Área Territorial de Madrid Capital, unidad administrativa competente en materia de escolarización, se valoran las posibles necesidades de escolarización de un distrito, en función de los datos aportados para el padrón municipal, los datos relativos a los desarrollos urbanísticos proporcionados por el "Observatorio de vivienda y Rehabilitación" municipal, y el análisis de las infraestructuras educativas existentes en la zona. A partir de estos datos la Dirección de Área Territorial emite una valoración sobre las necesidades de escolarización en la zona, y valora la necesidad de creación de nuevos centros educativos, ampliando la oferta de plazas sostenidas con fondos públicos. Añadiendo que los datos objetivos del informe señalados anteriormente están a disposición de los ciudadanos e indicando donde se pueden encontrar cada uno de ellos: En lo referido a los datos del padrón y de los desarrollos urbanísticos, siendo la elaboración de los mismos competencia del Ayuntamiento de Madrid. En lo que respecta a los centros educativos del distrito municipal, en la página web del buscador de colegios de Ia Comunidad de Madrid, se pueden consultar el número de alumnos escolarizados en los 5 últimos cursos escolares y los datos del proceso de admisión de los últimos 4 cursos, para realizar un análisis de Ia oferta y Ia demanda de plazas escolares”. También se pronuncia sobre la resolución del CTBG alegada por el reclamante, indicando que versa sobre “datos numéricos”, cuando la naturaleza del informe interno incluye “análisis y juicios de valor”. SEXTO. El artículo 5 LTPCM, de manera casi idéntica al artículo 13 LTAIBG, entiende por información pública: los contenidos o documentos que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la ley y que hayan sido elaborados, adquiridos o conservados en el ejercicio de sus funciones. Es decir, ambas Leyes definen el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación con información que ya exista, por lo que se debe de tratar de información que esté en posesión del sujeto que recibe la solicitud, bien porque el mismo la ha elaborado, bien porque la ha conservado o bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. De acuerdo con los preceptos anteriores, el concepto de información pública que recogen las Leyes de Transparencia se refiere a información de la que dispone un organismo o entidad de los sujetos a la Ley en el momento en que se produce la solicitud. Y ello es así para garantizar el objetivo perseguido por la norma, que no es otro que ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública y regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad (artículo 1 de la LTAIBG). A su vez, el Tribunal Supremo que esta información ha de obrar en poder de la Administración en el momento de solicitar la petición (STS 2272/2022, de 2 de junio de 2022, recurso de casación C-A núm.4116/2020, Fundamento derecho segundo.2). De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de “formato o soporte”, a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. La Consejería de Educación, Universidades, Ciencia y Portavocía de la Comunidad de Madrid, en su escrito de alegaciones, no niega tener la información, que esta ha sido elaborada u obtenida por la Administración en el ejercicio de sus funciones y que es información que ya existe y está disponible. Lo que indica que la información, tal y como se solicita, se encuentra protegida por su naturaleza interna. SÉPTIMO. Por tanto, corresponde analizar si la información solicitada es efectivamente “un informe de carácter interno” en el que “se valoran las posibles necesidades de escolarización de un distrito” y si, de ser así, si este tipo de información, a pesar de ser pública, está amparada por el artículo 18.1.b) LTAIBG. En este punto, la LTPCM establece en su art. 40.2 b), como norma a seguir para valorar la aplicación de esta causa de inadmisión, que no podrá considerarse información de carácter auxiliar o de apoyo los informes preceptivos ni aquellos otros documentos que sin serlo hayan servido de forma total o parcial, en su caso, directamente de motivación a resoluciones. En la misma línea, el criterio interpretativo CI-006/2015 del CTBG señala que es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información (…) lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013 y no el formato o soporte en el que esté contenida a misma. Y señala que podrán ser inadmitidas a trámite por dicha causa las solicitudes en que se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias: 1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad. 2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final. 3. Cando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud. 4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento. 5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación en la decisión final”. Sin embargo, establece que en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo, la información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación. En la misma línea, la Sentencia 41/2017, de 6 de abril de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 5 de Madrid (invocada por el CTBG en su resolución R/0290/2018 (100-000827), entre otras), señala lo siguiente: Aquello que es relevante en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, como los informes que ayudan a conformar el criterio final y definitivo del Gobierno; en este caso, relativos al grado de implementación de las medidas incorporadas en el Plan de Acción objeto de autoevaluación, y que deben responder a criterios principalmente objetivos, son imprescindibles para la elaboración del informe de autoevaluación; y en consecuencia, no se está ante información auxiliar”, para seguir “se ha de determinar si en el presente caso, la información consistente en los informes generados (…) han de entenderse como secundarios e irrelevantes en el establecimiento, desarrollo e implementación del plan de acción pública. Estamos ante conceptos indeterminados que han de integrarse a la luz de la normativa reguladora del derecho pretendido y demás disposiciones de aplicación; donde no puede dejarse de tenerse en cuenta la finalidad y naturaleza de la información solicitada. También la Sentencia de la sección séptima de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, de 25 de julio de 2017, dictada en el recurso de apelación nº 46/2017 (invocada por el CTBG en su resolución R/0290/2018 (100-000827) indica lo siguiente: (...) lo instrumental o accesorio no depende de su carácter formal sino de su verdadero contenido material. Información auxiliar no es el equivalente a información de valor provisional (…) Los informes a que se refiere el art. 18.1.b son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados. (…) Por consiguiente, si se pretende conocer la motivación seguida por las Administraciones Públicas en su toma de decisiones habrán de ser conocidos los informes por ella evacuados que resulten ser relevantes, hayan sido o no de apoyo a la decisión final, y no esperar al resultado de esta última. De la información obrante en el expediente de la reclamación, se deduce que el informe solicitado se ha elaborado y utilizado para que la Comunidad de Madrid adopte una decisión respecto al establecimiento de un centro concertado en Valdebebas. Decisión que resulta claramente de interés público, dada la materia a la que afecta, el derecho fundamental a la educación consagrado en el artículo 27 CE. En este sentido, la Ley orgánica 8/1985 de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación, establece en su artículo 20.1 que una programación adecuada de los puestos escolares gratuitos garantizará tanto la efectividad del derecho a la educación como la posibilidad de escoger centro docente. Por otra parte, el artículo 109.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (modificada por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre), dispone que Las enseñanzas reguladas en esta Ley se programarán por las Administraciones educativas teniendo en cuenta la oferta existente de centros públicos y la autorizada en los centros privados concertados, decisión que, desde la asunción de competencias por parte de la Comunidad de Madrid en materia de Educación no universitaria, en 1999, corresponde a la Comunidad de Madrid, en el marco de la programación general de la enseñanza, por la que le corresponde a la Dirección General de Educación Concertada, Becas y Ayudas al Estudio “La planificación y la formulación de la ordenación jurídica del régimen de los conciertos educativos con centros privados”. Y está regulada en el Decreto 31/2019, de 9 de abril, del Consejo de Gobierno, por el que se regula el régimen de conciertos educativos en la Comunidad de Madrid y que en su artículo 6 determina que “Para valorar las necesidades de escolarización se considerará la oferta y la demanda de puestos escolares en centros sostenidos con fondos públicos existente en el municipio y la zona en que esté situado el centro que solicite el acceso al régimen de conciertos, así como su matrícula actual”. Si la Administración ha adoptado esta decisión en función de una serie de documentos y valoraciones, la información obra en su poder y por tanto debe ser entregada al reclamante. De las declaraciones realizadas, se concluye que el contenido del informe se refiere a aspectos relevantes que han de ser conocidos por la ciudadanía, por lo que consideramos que su contenido es relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación, por lo que no puede tener la condición de información o documentación de carácter auxiliar o de apoyo. Aunque el documento solicitado no es un documento de carácter preceptivo en un procedimiento administrativo, se trata de información relevante para la toma de decisión, en este caso la aprobación de un nuevo centro concertado que, por lo señalado, incluye información relevante sobre la “demanda social”, elemento necesario para la creación de este tipo de centros, al recoger “las posibles necesidades de escolarización de un distrito” y valorar “la necesidad de creación de nuevos centros educativos”. El documento, elaborado a partir de datos públicos de distinta procedencia, a pesar de ir más allá de los “datos numéricos” (a los que la RT 0787/2021 concede acceso) y recoger “análisis y juicios de valor” en su contenido, resulta información relevante para la toma de decisiones y no puede calificarse como un documento de carácter interno. Lo que se pide es el informe, es decir, se desea saber el fundamento de la decisión, lo que entronca perfectamente con la finalidad perseguida por la LTAIBG y la LTPCM, sin que sea adecuado privar de esa información a la ciudadanía de manera discrecional por parte de la Administración. En consecuencia, no resulta de aplicación la causa de inadmisión invocada. OCTAVO. Al versar la reclamación sobre información de la que dispone la Consejería de Educación, Universidades, Ciencia y Portavocía de la Comunidad de Madrid, se cumple el primer requisito exigido por la LTAIBG para considerar lo solicitado como información pública. También se cumple el requisito de que sea información elaborada por la Consejería de Educación en el ejercicio de sus funciones, pues, la propia Dirección General reconoce que, Tenemos un informe de la Dirección de Área de Madrid Capital donde nos dice claramente las necesidades que tiene el barrio de Valdebebas y ese informe el cual ha recabado a su vez información del servicio de inspección educativa, de las familias, del SAED, ha hecho un informe de los censos, ha hecho un informe de las necesidades. Asimismo, se cumple el requisito de ser información que existe y está disponible, sin necesidad de ser reelaborada, pues, en estas mismas alegaciones la Dirección General reconoce su existencia. Como la reclamación del Sr. se refiere específicamente al informe mencionado, también se considera cumplido este requisito. La información solicitada no puede considerarse interna, ya que ha servido para tomar una decisión de relevancia pública por parte de la Comunidad de Madrid. En consecuencia, cabe concluir que conforme a la LTAIBG y la LTPCM, no existe ninguna razón válida para que la Consejería de Educación, Universidades, Ciencia y Portavocía de la Comunidad de Madrid deniegue la información solicitada por el Sr. Don A la vista de lo anteriormente expuesto, este Consejo considera que debe estimarse la reclamación interpuesta, procediendo la entrega de la información solicitada al reclamante. RESOLUCIÓN PRIMERO. Estimar la reclamación de 8 de marzo de 2022, presentada por D. contra la resolución dictada por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Educación, Universidades, Ciencia y Portavocía de la Comunidad de Madrid, por constituir su objeto información pública. SEGUNDO. Instar a la Consejería de Educación, Universidades, Ciencia y Portavocía de la Comunidad de Madrid a que en un plazo máximo de 20 días entregue la información solicitada al reclamente, remitiendo al Consejo testimonio de las actuaciones llevadas a cabo para la ejecución del contenido de la presente resolución. TERCERO. Recordar a la Consejería de Educación, Universidades, Ciencia y Portavocía de la Comunidad de Madrid que si no se diera cumplimiento al contenido de la presente resolución o lo hiciera de forma parcial o defectuosa, el Área a la que corresponda la tramitación de la reclamación, o el Pleno en los casos que le corresponda, remitirán los correspondientes requerimientos instándole al cumplimiento íntegro de la misma y, de no atenderlos, se podrá remitir el expediente a la Presidencia del Consejo para que inicie el procedimiento sancionador regulado en el Título VI de la LTPCM. Asimismo, de todo ello se dejará constancia en el informe que el Consejo remite anualmente a la Mesa de la Asamblea de la Comunidad de Madrid. De acuerdo con el artículo 48 del Reglamento de Funcionamiento y Organización del Consejo de Transparencia y Participación, esta resolución tiene carácter ejecutivo y será vinculante para los sujetos obligados por la Ley 10/2019, de 10 de abril. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el artículo 47 de la Ley 10/2019, de 10 de abril y el artículo 37 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo, esta resolución pone fin a la vía administrativa. Madrid, en la fecha que figura en la firma. Antonio Rovira Viñas. Presidente Responsable del Área de Acceso a la Información Ricardo Buenache Moratilla. Consejero Responsable del Área de Participación y Colaboración Ciudadana Rafael Rubio Núñez. Consejero Responsable del Área de Publicidad Activa y Control