El solicitante pidió a la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid datos enviados al Ministerio de Sanidad sobre IVE entre 2010 y 2021. La administración inadmitió la solicitud. El Consejo de Transparencia de la Comunidad de Madrid desestimó la reclamación al considerar que los datos son de carácter personal especialmente protegido (salud y vida sexual) y constituyen información auxiliar.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
PRIMERO
El 9 de septiembre de 2022, Don [anonimizado], solicita a la Dirección General de Salud Pública de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid el acceso a la siguiente información pública:
"Solicito una copia de los datos que la consejería envía al Ministerio de Sanidad sobre las IVE realizadas en la comunidad. Solicito una copia de los datos que la comunidad manda para que el ministerio realice sus informes/memorias anuales sobre IVE realizadas en España. Solicito copia de los datos de todos los años de 2010 a 2021, ambos incluidos."
SEGUNDO
El 13 de septiembre de 2022, la Dirección General de la Salud Pública dicta resolución de inadmisión aduciendo que "se ha podido comprobar que la información solicitada se encuentra incluida en las causas de inadmisión recogidas en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en concreto a la señalada en el apartado b)"
TERCERO
El 5 de octubre de 2022, el solicitante presenta escrito de reclamación ante este Consejo, en que manifiesta su disconformidad con la respuesta recibida por parte de la Dirección General de la Salud Pública.
CUARTO
El 17 de noviembre de 2022, este Consejo admitió a trámite la reclamación y dio traslado de esta a la Dirección General de Salud Pública de la Comunidad de Madrid, solicitándole la remisión de las alegaciones que considere convenientes y, en general, toda la información o antecedentes que puedan ser relevantes para resolver la citada reclamación.
QUINTO
El 12 de diciembre de 2022, la Dirección General de Salud Pública remite al Consejo de Transparencia y Participación la documentación requerida. En sus alegaciones, la Dirección General de la Salud Pública manifiesta su oposición a la tramitación de la reclamación, alegando principalmente que la información solicitada por el reclamante se encuentra incluida dentro de la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1 apartado b), de la Ley 10/2019, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, la "LTAIBG"). Y unido a ello, la administración considera que la entrega de la información solicitada, debido a su naturaleza y al formato de esta, entraría en conflicto con la normativa estatal, así como europea en materia de protección de datos, dado que se trata de una información que contiene datos de carácter personal.
SEXTO
El 15 de diciembre de 2022, se remite al reclamante el escrito de la administración, concediéndole un plazo de 10 días para que formulase las alegaciones que considerase convenientes. Transcurrido el mismo, no se ha recibido respuesta por parte del interesado.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO
De conformidad con el artículo 24.6 de la LTAIBG, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene competencia para conocer de las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información, salvo en aquellos supuestos en que las Comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuarta de la Ley. Tal disposición prevé en su apartado 1 lo siguiente:
"La resolución de las reclamaciones previstas en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades locales comprendidas en su ámbito territorial al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas"
En desarrollo de esta previsión, los artículos 47 y 77 b) de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (en adelante, la "LTPCM") atribuyen este Consejo la competencia para la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra las resoluciones desestimatorias, total o parcial de las solicitudes de acceso a la información dictada por los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley. Añadiendo el artículo 6 b) del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid que la competencia para resolver, en estos casos, corresponderá al Pleno de este órgano.
Al interponerse la reclamación contra una resolución dictada por la Dirección General de Salud Pública de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid, sujeto comprendido en el ámbito de aplicación de la LTPCM, en virtud de lo establecido en el artículo 2.1.a) de la misma, el órgano competente será el Pleno del Consejo de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid.
SEGUNDO
El artículo 30 de la LTPCM establece que toda persona tiene derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico.
Por ello, es necesario acudir a la legislación básica del Estado para aplicar este derecho, porque como recuerda la STC 104/2018, de 4 de octubre, el principio constitucional de "acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos", no sólo incrementa la transparencia de la actividad de todos los sujetos que prestan servicios públicos o ejercen potestades administrativas, sino que exige "garantizar un tratamiento común de los administrados ante todas las Administraciones Públicas."
Ello supone que la mayor parte de la regulación del derecho de acceso a la información pública cumpla una función típica de las normas de "procedimiento administrativo común [SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 27 y 55/2018, de 24 de mayo, FJ 9 b]". Por lo tanto, los artículos de la LTAIBG, reguladores de este derecho se han dictado legítimamente al amparo de los principios o normas que se insertan en la competencia exclusiva del Estado relativo al establecimiento del "procedimiento administrativo común" (art. 149.1.18 CE).
Luego, para resolver cualquier cuestión que se suscite en relación con el derecho de acceso a la información pública en la Comunidad de Madrid, además de la LTPCM, habrá que acudir a los artículos 12 a 24 del capítulo I del Título Preliminar de la LTAIBG, que conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional y la disposición final octava de la LTAIBG, son legislación básica del Estado (salvo el apartado 2 del artículo 21).
Pero, además, conforme se desprende del Preámbulo de la LTPCM, en la interpretación de la aplicación de los límites del derecho de acceso a la información, este Consejo, en todo caso, seguirá el criterio conjunto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos y, en la interpretación de las causas de inadmisión, se adaptará a los criterios establecidos tanto por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como los adoptados por este Consejo.
Por ello, la presente resolución se acoge, junto con la normativa antecedicha, a la doctrina de los tribunales y a los criterios interpretativos dictados por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos.
En este caso concreto, también será de aplicación la Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo; la Ley Orgánica 11/2015, de 21 de septiembre, para reforzar la protección de las menores y mujeres con capacidad modificada judicialmente en la interrupción voluntaria del embarazo. Así como otras normas como el Real Decreto 825/2010, de 25 de junio, de desarrollo parcial de la Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo (B.O.E. de 26 de junio de 2010) o la Orden de 16 de junio de 1986 sobre estadística e información epidemiológica de las interrupciones voluntarias del embarazo realizadas conforme a la Ley Orgánica 9/1985, de 5 de julio.
Finalmente, debido a la naturaleza de la información solicitada, habrá que estar a lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (en adelante LOPDGDD) y en el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (en adelante, el "RGPD").
TERCERO
En primer lugar, tal y como se ha recogido en los antecedentes, la Consejería justifica la denegación del acceso solicitado con base a la causa de inadmisión regulada en el apartado b) del artículo 18.1 de la LTAIBG el cual establece que:
"Se in admitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: b) Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas."
La administración argumenta de forma convincente que la información que requiere el interesado se refiere a datos que se manejan internamente por la administración y cuyo tratamiento tiene como único fin la elaboración de la documentación estadística e información epidemiológica relativa a la prestación de la interrupción voluntaria del embarazo por el Ministerio de Sanidad, conforme se regula en la Orden de 16 de junio de 1986, sobre estadística e información epidemiológica de las interrupciones del embarazo.
CUARTO
Asimismo, la Consejería argumenta que los datos solicitados, al estar vinculados con la salud e intimidad sexual de las mujeres que acceden a la prestación del IVE, no pueden ser revelados por aplicación del límite regulado en el artículo 15.1 de la LTAIBG. A este respecto, la administración argumenta que:
"Desde los centros públicos y privados que realizan IVE, el médico responsable de la intervención comunica los datos según protocolo normalizado. En la Comunidad de Madrid, la Subdirección General de Vigilancia en Salud Pública de la Dirección General de Salud Pública, es la responsable de la consolidación y del análisis a nivel regional. Una vez consolidada la información se traslada al Ministerio de Sanidad mediante un archivo txt con formato XML que se carga en la aplicación del ministerio. Este archivo txt se elabora a partir de un Excel donde cada fila es una IVE. Dicho txt está preparado solo para cargarse en la aplicación, no se puede transformar en otro formato."En dicho archivo constan datos en los que se ha realizado un tratamiento de pseudonimización, y el conjunto de datos seudonimizados, y la información adicional vinculada con dicho conjunto de datos, están bajo el ámbito de aplicación del Reglamento General de Protección de Datos (RGPD), así como el tratamiento que los genera. Es decir, si bien no consta el nombre de la persona a la que se le ha practicado el IVE, si constan otros datos que permitirían identificarla (fecha de nacimiento, país de nacimiento, código postal, etc.).
En el artículo 4.1, el RGPD define "datos personales" como toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona...
Así mismo, en su artículo 4.2 establece que "tratamiento" es "cualquier operación o conjunto de operaciones realizadas sobre datos personales o conjuntos de datos personales, ya sea por procedimientos automatizados o no, como la recogida, registro, organización, estructuración, conservación, adaptación o modificación, extracción, consulta, utilización, comunicación por transmisión, difusión o cualquier otra forma de habilitación de acceso, cotejo o interconexión, limitación, supresión o destrucción".
Por lo tanto, estamos ante información que contiene datos de carácter personal y el acceso a este tipo de información es un supuesto de tratamientos de datos personales, tal y como se definen en el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento General de Protección de Datos, RGPD). Entre estos datos recogidos figura información especialmente protegida como son los datos de salud y sobre la vida sexual (datos relativos al número de hijos, fecha del último parto, IVE previa, así como los métodos anticonceptivos usados), así como otros datos personales (ingresos económicos y situación laboral).
En la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD), en su disposición adicional segunda dispone que:
"La publicidad activa y el acceso a la información pública regulados por el Título I de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, así como las obligaciones de publicidad activa establecidas por la legislación autonómica, se someterán, cuando la información contenga datos personales, a lo dispuesto en los artículos 5.3 y 15 de la Ley 19/2013, en el Reglamento (UE) 2016/679 y en la presente ley orgánica".En este sentido, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece en su artículo 15 la protección de datos personales, señalando: "1. Si la información solicitada contuviera datos personales que revelen la ideología, afiliación sindical, religión o creencias, el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso. Si la información incluyese datos personales que hagan referencia al origen racial, a la salud o a la vida sexual, incluyese datos genéticos o biométricos o contuviera datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso solo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley."
La Dirección General de Salud Pública, inadmitió la solicitud de acceso a la información amparándose en el tratamiento que dispensa la Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo, en sus artículos 20, 21 y 22 relativos a la confidencialidad de la información sobre la interrupción voluntaria del embarazo, que obliga a la administración a custodiar dichos datos a los que solo se podrá dar acceso en los supuestos amparados por la ley, mediante autorización expresa del órgano competente en la que se motivarán de forma detallada las causas que la justifican, quedando en todo caso limitado a los datos estricta y exclusivamente necesarios, tal como establece dicha normativa.
Por todo lo anteriormente expuesto y de conformidad con el artículo 15 "protección de datos de carácter personal" de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y teniendo en cuenta el apartado 1 de datos especialmente protegidos recogidos en el artículo 9.2 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, que hace referencia al tratamiento de categorías especiales de datos personales contemplados en el artículo 9.1 del Reglamento (UE) 2016/679, no procede dar acceso a la información solicitada."
Partiendo de las cuestiones alegadas por la administración y como han establecido tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional, el derecho de acceso a la información pública no es ilimitado o absoluto. Así, y en el caso que nos ocupa, este derecho no garantiza el acceso a toda la información pública a cualquier persona, ni sobre cualquier materia; sino que está sometido a límites que se desarrollan en la LTAIBG y la LTPCM.
Respecto del deber legal de protección de datos personales, el Tribunal Constitucional en el FJ 4º de su sentencia 119/2022, de 29 de septiembre, recuerda: "la protección de datos en el consiste en un poder de disposición y de control sobre los datos personales que faculta a la persona para decidir cuáles de esos datos proporcionar a un tercero, sea el Estado o un particular, o cuáles puede este tercero recabar, y que también permite al individuo saber cuándo posee esos datos personales y para qué, pudiendo oponerse a esa posesión o uso. Estos poderes de disposición y control sobre los datos personales, que constituyen parte del contenido del derecho fundamental a la protección de datos se concretan jurídicamente en la facultad de consentir la recogida, la obtención y el acceso a los datos personales, su posterior almacenamiento y tratamiento, así como su uso o usos posibles, por un tercero, sea el Estado o un particular. Y ese derecho a consentir el conocimiento y el tratamiento, informático o no, de los datos personales, requiere como complementos indispensables, por un lado, la facultad de saber en todo momento quién dispone de esos datos personales y a qué uso los está sometiendo, y, por otro lado, el poder oponerse a esa posesión y usos". Resulta así que los elementos que definen el derecho a la protección de datos son el consentimiento y la información para, en su caso, ejercer el derecho de oposición."
En este mismo sentido, el Tribunal Supremo en Sentencia n.º 572/2018, señala "con arreglo al art. 6.1 LOPD, el tratamiento de los datos personales requerirá el consentimiento inequívoco del afectado, salvo que la ley disponga otra cosa. De este modo, se parte del principio general de la exigibilidad del consentimiento del afectado [...]".
La categoría de datos que ha sido solicitada por el reclamante se subsume dentro de los datos especialmente sensibles al venir referidos a la salud sexual y reproductiva de aquellas personas que han accedido a la interrupción voluntaria del embarazo. Esto es, el interesado no ha solicitado que se le entreguen datos generales relativos a la práctica de dicha intervención médica en la Comunidad de Madrid, como puede ser el número de intervenciones realizadas al año, sino que requiere que se le dé acceso a la información que maneja la administración para la elaboración de las memorias y estadísticas, donde se ve reflejada información seudonimizada, que permite la identificación de las personas que acceden a dicha prestación médica.
De este modo, se debe estar al dispuesto en aquello 9.1 del Reglamento 2016/679, de 27 de abril, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de los estos datos, que establece: "Quedan prohibidos el tratamiento de datos personales que revelen el origen étnico o racial, las opiniones políticas, las convicciones religiosas o filosóficas, o la afilización sindical, y el tratamiento de datos genéticos, datos biométricos dirigidos a identificar de manera unívoca a una persona física, datos relativos a la salud o datos relativos a la vida sexual o la orientación sexual de una persona física."
Esta disposición establece el concepto legal de datos de categoría especial, y que, por su naturaleza, reciben una protección cualificada con respecto de otras categorías de información personal, entre los que se encuentran los "datos relativos a la salud o datos relativos a la vida o la orientación sexuales de una persona física." Y la prohibición del tratamiento general solo puede ser exonerada cuando concurran las circunstancias que se regulan en el apartado segundo de la disposición analizada.
En particular, las cuestiones relativas a la protección de la intimidad y los datos personales de las mujeres que acceden a la prestación de IVE se regulan específicamente en la Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo, en su artículo 20 dispone:
"1. Los centros públicos y privados que presten cualquier tipo de asistencia sanitaria en relación con la salud sexual y reproductiva, y, en particular, la interrupción voluntaria del embarazo, garantizarán el derecho a la intimidad y a la confidencialidad de los pacientes en el tratamiento de sus datos de carácter personal. 2. De manera general, el tratamiento de datos de carácter personal y sanitario, así como el ejercicio de los derechos del paciente, se ajustarán a lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016; a la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, y a la Ley 41/2002, de 14 de noviembre. 3. Los centros prestadores del servicio deberán contar con sistemas de custodia activa y diligente de las historias clínicas de las pacientes e implantar en el tratamiento de los datos las medidas técnicas y organizativas apropiadas para garantizar un nivel de seguridad adecuado al riesgo conforme a la normativa vigente de protección de datos de carácter personal."Cabe afirmar que el tratamiento de los datos personales de aquellas personas que solicitan la interrupción voluntaria del embarazo queda circunscrito único y exclusivamente a garantizar la correcta prestación de los servicios sanitarios que precisen, sin que se pueda proceder a la entrega de información que hagan identificable en ningún modo a dichas personas, sin su expreso consentimiento.
Esta protección se ve incrementada por lo dispuesto en el artículo 15.1 de la LTPCM, que señala: "Si la información incluyese datos personales que hagan referencia al origen racial, a la salud o a la vida sexual, incluyanse datos genéticos o biométricos o contuviera datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso solo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley."
Al respecto de la posibilidad de recabar el consentimiento de las personas afectadas, no solo esta sería materialmente imposible de asumir para las Consejería, sino que tampoco parece que se ajuste a la ratio legis de la Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo, que únicamente autoriza que la administración recabe el consentimiento de las mujeres para acceder a sus datos personales o clínicos, con motivo de razones justificadas relativas a su salud o tratamientos médicos ulteriores. Por lo que, puede concluirse que el acceso pretendido por el interesado queda excluido del ámbito regulado por la norma, y este Consejo valora que la administración no queda obligada a recabar dicho consentimiento expreso.
Por las razones que se han detallado, se debe desestimar íntegramente la solicitud de acceso planteada, por cuanto se pretende el acceso a información confidencial, y la misma puede poner en riesgo la protección que dispensa el ordenamiento a los datos personales relativos a la salud e intimidad sexual de aquellas personas que, durante el periodo expresado por el interesado, hayan accedido a la prestación de la interrupción voluntaria del embarazo.
QUINTO
Conforme se ha indicado, los datos solicitados, además, es información que maneja la administración con un objetivo reglado y específico, que es la elaboración de las memorias y estadísticas sobre la prestación del IVE en España, por lo que también concurriría la causa de inadmisión regulada en el artículo 18.1 b) de la LTAIBG, al tratarse de comunicaciones mantenidas entre administraciones para la elaboración de una informe final, que es accesible por el interesado, ya que esta información se publica de forma desagregada y preservando la debida confidencialidad del informe anual sobre la interrupción voluntaria del embarazo.
En concreto, artículo 6 de la Orden de 16 de junio de 1986 sobre estadística e información epidemiológica de las interrupciones voluntarias de embarazo realizadas conforme a la Ley Orgánica 9/1985, de 5 de julio, la Dirección General de Salud Pública del Ministerio de Sanidad y Consumo, elabora un informe anual donde se recoge el número de IVE que se practican en nuestro país, recabando la información facilitada por las Comunidades Autónomas, entre ellas, la Comunidad de Madrid.
Dada la sensibilidad de los datos manejados, como ya se ha indicado, tanto la información personal de la mujer como el centro donde se ha llevado a cabo la interrupción voluntaria del embarazo, permanece bajo la más escrita confidencialidad, sin que se refleje en dicho informe datos desagregados que permitan la identificación de las personas que han accedido a la prestación.
El interesado podrá acceder a la información relativa a la práctica de la interrupción voluntaria del embarazo que sí se ha hecho pública de acuerdo a la legislación vigente, a través del Portal del Ministerio de Sanidad, donde constan relacionados todos los informes anuales elaborado desde el año 1988 hasta la actualidad, desglosada por comunidad autónoma.
RESOLUCIÓN
En atención de todos los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Consejo de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid ha decidido,
UNICO
Desestimar la reclamación con número de expediente RDACTPCM315/2022, presentada por [anonimizado], en fecha 5 de octubre de 2022.
De acuerdo con el artículo 48 del Reglamento de Funcionamiento y Organización del Consejo de Transparencia y Participación, esta resolución tiene carácter ejecutivo y será vinculante para los sujetos obligados por la Ley 10/2019, de 10 de abril. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el artículo 47 de la Ley 10/2019, de 10 de abril y el artículo 37 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo, esta resolución pone fin a la vía administrativa.
Conforme a la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa y en un plazo de dos meses desde el día siguiente a la notificación de esta, puede interponerse recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.