Acceso a información sobre contenciones mecánicas y químicas en el área de Salud Mental de la Comunitat Valenciana y modelos de consentimiento informado

Expedient núm. 243/2024 Resolució núm. 188/2025 CONSELL DE VALENCIÀ DE TRANSPARÈNCIA President: Ricardo García Macho Vocals: Emilia Bolinches Ribera Sofía García Solís València, 18 de juny de 2025 Reclamant: Comissió Ciutadana de Drets Humans d'Espanya Subjecte contra el qual es formula la reclamació: Conselleria de Sanitat VISTA la reclamació número 243/2024, formulada per la Comissió Ciutadana de Drets Humans d'Espanya, contra la Conselleria de Sanitat, i sent ponent la vocal del Consell, Sofia García Solís, s'adopta la següent RESOLUCIÓ ANTECEDENTS Primer. Segons es desprén de la documentació que consta en l'expedient, en data 31 de juliol de 2024, la Comissió Ciutadana de Drets Humans d'Espanya, va presentar per via telemàtica, amb número de registre GVRTE/2024/3413383, una reclamació davant del Consell Valencià de Transparència, en la qual reclama contra la resposta oferida per la Conselleria de Sanitat a una sol·licitud d'informació pública presentada el dia 12 de juliol de 2024, amb número de registre GVRTE/2024/3141452 (GVAGIP/2024/344), en la qual demanava informació sobre les contencions mecàniques i químiques que es realitzen en l'àrea de Salut Mental de la Comunitat Valenciana. Concretament, sol·licitava: “informació sobre el nombre de contencions mecàniques i químiques efectuades en Salut Mental a la Comunitat Valenciana. - Quantes es van realitzar en total en els anys 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 i 2023. - Si consta a quantes persones en cada any. - Si consta la duració d’estes. - Si hi ha registre de en quines situacions s'efectuen (urgències, ingressos, planta, etc.) - Si se sol·licita consentiment informat a la persona o a la seua família o representant. - Sol·licitem còpia de la informació, impresos o documents que es faciliten per al consentiment informat. - Si consta registre per edats, sexe o altres marcadors. Demanem que faciliten les dades disponibles en relació a este tema”. Segon. Esta sol·licitud d'accés és resolta per la Conselleria de Sanitat, mitjançant la Resolució de la Direcció General d'Atenció Hospitalària de data 25 de juliol de 2024, en els termes següents: “... Primer. L'article 27 de la Llei 1/2022, de 13 d'abril, i l'article 42.1 del Decret 105/2017, de 28 de juliol, establixen que qualsevol persona té dret d'accés a la informació pública sense més limitacions que les establides en la llei. Per a l'exercici d'este dret no és necessari motivar la sol·licitud ni invocar la llei. Segon. Vist que: La informació sol·licitada no es considera informació pública, ja que no es tracta de continguts o documents que estiguen en poder de qualsevol dels subjectes inclosos en l'article 3 de la Llei 1/2022, de 13 d'abril, i que hagen sigut elaborats o adquirits en l'exercici de les seues funcions (article 7.4 de la Llei 1/2022, de 13 d'abril, i article 6.1 del Decret 105/2017, de 28 de juliol). Tercer. L'article 35 de la Llei 1/2022, de 13 d'abril, establix els òrgans competents per a resoldre el procediment de sol·licitud d'accés a la informació pública. L'article 10 del Decret 135/2023, pel qual s'aprova el Reglament orgànic i funcional de Conselleria de Sanitat, establix que l'òrgan competent per a resoldre és la Direcció General d'Atenció Hospitalària. En atenció als antecedents de fet i els fonaments de dret descrits, RESOLC Primer. L'arxivament de les actuacions, ja que la informació sol·licitada no és informació pública. La Conselleria de Sanitat no disposa actualment d'un registre quantitatiu de les dades globals, atés que ve referenciada en els diferents sistemes d'informació hospitalaris (His), i no existix un registre centralitzat amb la informació codificada. Respecte al consentiment informat, se seguix el que s'indica en la Instrucció del Ministeri Fiscal núm. 1/2022, de 19 de gener, sobre l'ús de mitjans de contenció mecànics o farmacològics en unitats psiquiàtriques o de salut mental i centres residencials i/o sociosanitaris de persones majors i/o amb discapacitat, entenent la contenció com un acte mèdic sobre la conducta simptomàtica d'un pacient, en què la norma sanitària de referència és la Llei 41/2002, de 14 de novembre, que regula el consentiment informat exigit en tota actuació en l'àmbit de la salut i que requerix el consentiment lliure i voluntari de la persona afectada una vegada que se l’ha informat oportunament, anunciant que per a l'aplicació d'una subjecció serà imprescindible la prestació del consentiment informat pel pacient o, si és el cas, pel seu representant legal. No obstant això, l'apartat 6 de l'article 9 establix que els professionals sanitaris adoptaran les mesures necessàries per a la salvaguarda de la vida o la salut del pacient quan el consentiment haja de ser prestat pel representant legal, este no ho faça i per motius d'urgència no puga recaptar-se l'autorització judicial”. Tercer. No conforme amb l'esmentada resolució, el reclamant presenta reclamació davant d'este Consell, en data 31 de juliol de 2024, i manifesta el següent: “A causa de la importància que les actuacions en Salut Mental resulten per a la societat, amb data 12 de juliol de 2024, la Comissió Ciutadana de Drets Humans d'Espanya va sol·licitar informació sobre les contencions mecàniques i químiques que es realitzen en l'àrea de Salut Mental de la Comunitat Valenciana. Rebem resposta denegant la informació al·legant que no és informació pública. Ens resulta paradoxal que la mateixa informació sol·licitada a l'empara de la Llei de transparència, accés a la informació pública i bon govern que regix en tot el territori nacional i per la qual altres comunitats autònomes sí que responen a la mateixa petició, no siga suficient en este cas. D'altra banda, s'usa el mateix argument per a no donar informació sobre cap dels aspectes sol·licitats incloent les dades sobre el consentiment informat per a estes pràctiques. Atés que el registre i el control d'actuacions tan delicades com l'ús de contencions és de vital importància per a protegir els drets de pacients tan vulnerables, demanem en esta reclamació que siga atesa la nostra petició i que es responguen les qüestions plantejades en la petició original”. Quart. Per tal de donar una resposta adequada a la sol·licitud del reclamant, amb caràcter previ a la deliberació de la present resolució, este Consell va concedir un tràmit d’audiència a la Conselleria de Sanitat per via telemàtica, i se la va instar, en data 13 d'agost de 2024, a formular les al·legacions que considerara oportunes respecte de les qüestions esmentades, i també facilitar a este Consell qualsevol informació relativa a l’assumpte que puga resultar rellevant; es va rebre el mateix dia 13 d'agost, segons el justificant de recepció que consta en l’expedient. En resposta a este requeriment, amb data 14 d'octubre de 2024 el Consell rep escrit un d'al·legacions de la Conselleria de Sanitat, en el qual figura el següent: “Tal com es va indicar en la resposta inicial, el Servici de Salut Mental de la Conselleria de Sanitat de la GV vela perquè totes les actuacions siguen dutes a terme d'acord amb la legislació vigent i tenint en compte la protecció de la dignitat de les persones amb trastorns mentals i dels drets humans. Per això les contencions mecàniques i físiques es duen a terme seguint les recomanacions del Ministeri Fiscal en la instrucció núm. 1/2022, de 19 de gener, sobre l'ús de mitjans de contenció mecànics o farmacològics en unitats psiquiàtriques o de salut mental i centres residencials i/o sociosanitaris de persones majors i/o amb discapacitat. En el moment actual, quan és necessari adoptar una mesura excepcional com és la contenció física/mecànica en un pacient, tota la informació relacionada amb esta mesura (motivació, objectius terapèutics, persones intervinents, duració…), així com el consentiment informat, queda registrat en la història clínica del pacient (a la qual, la persona interessada té dret sobre la base de l'article 18 de la Llei 41/2002 de 14 de novembre, bàsica reguladora de l'autonomia del pacient i de drets i obligacions en matèria d'informació i documentació clínica). Actualment, la Conselleria de Sanitat no disposa d'un registre autonòmic centralitzat d'on es puguen extraure dades quantitatives globals de les contencions mecàniques/físiques realitzades, per la qual cosa no podem aportar esta informació. La Conselleria de Sanitat és conscient de la necessitat de disposar de mecanismes de registre, seguiment i control de les intervencions involuntàries en salut mental, que permeten la reducció de mesures coercitives i intervencions involuntàries i la garantia del compliment efectiu dels drets humans. Per ells, com ja es va explicar en resposta inicial, es pretén proveir els diferents departaments de salut d'un sistema que facilite la supervisió, traçabilitat i verificació en temps real de la correcta aplicació de les intervencions de contenció mecànica en els pacients atesos. Pel que fa al consentiment informat, en la sol·licitud inicial se'ns preguntava “Si se sol·licita consentiment informat a la persona o a la seua família o representant. - Sol·licitem còpia de la informació, impresos o documents que es faciliten per al consentiment informat”. La Conselleria de Sanitat s'ajusta a la Instrucció 1/2022, de 19 de gener, de la Fiscalia General de l'Estat, sobre l'ús de mitjans de contenció mecànics o farmacològics en unitats psiquiàtriques o de salut mental i centres residencials i/o sociosanitaris de persones majors i/o amb discapacitat, i a la Llei 41/2002, de 14 de novembre, bàsica, reguladora de l'autonomia del pacient i de drets i obligacions en matèria d'informació i documentació clínica, en concret el capítol IV, que regula el consentiment informat exigit en tota actuació en l'àmbit de la salut. Els facultatius que duen a terme les intervencions clíniques, en funció de les característiques concretes de cada cas, decidiran si la informació la rep el mateix pacient o si és necessari que el familiar o persones pròximes reben esta informació. En tot cas, la informació i el consentiment s'efectuaran en formats adequats, amb un llenguatge apropiat i d'acord amb les circumstàncies personals. En els supòsits en els quals es duguen a terme intervencions clíniques indispensables en favor de la salut del pacient, sense necessitat de tindre el seu consentiment, s'ajustarà al que es disposa en l’esmentada llei. Tota esta informació quedarà reflectida en la història personal de cada pacient. El model de consentiment informat es pot trobar en el portal del pacient de la web de la Conselleria de sanitat, a la qual tenen accés tant els professionals com els ciutadans (adjuntem enllaç: https://www.san.gva.es/es/web/portal-del-pacient/consentiment-informat). Com indica el mateix enllaç, estos models són dinàmics i modificables pel professional, i estan aprovats sempre pel Comité de Bioètica de la Comunitat Valenciana (CBCV). Quint. Efectuada la deliberació de l'assumpte en la sessió del dia de hui, este Consell adopta la present resolució a partir dels següents FONAMENTS JURÍDICS Primer. Conforme al que es disposa en l’article 47.1 de la Llei 1/2022, de 13 d’abril, de la Generalitat, de transparència i bon govern de la Comunitat Valenciana (d’ara en avant, Llei 1/2022 valenciana), “el Consell Valencià de Transparència és l’autoritat de garantia en matèria de transparència a la Comunitat Valenciana. Té com a finalitat garantir el dret d’accés a la informació pública i vetlar pel compliment de les obligacions de publicitat activa”, i és l’òrgan competent per a “resoldre les reclamacions contra les resolucions en matèria d’accés a la informació pública, amb caràcter previ a la seua impugnació en la jurisdicció contenciosa administrativa”, segons establix, entre les seues funcions, l’article 48.1 del mateix text legal. Segon. L’article 38 de la Llei 1/2022 valenciana establix que, contra les resolucions de les sol·licituds d’accés a la informació es podrà interposar una reclamació potestativa (prèviament a la impugnació davant de la jurisdicció contenciosa administrativa) davant del Consell Valencià de Transparència. Estes reclamacions es regiran pel que es preveu en esta llei, així com pel que es disposa en la Llei 19/2013, de transparència, accés a la informació pública i bon govern. Tercer. Així mateix, l'administració destinatària de la sol·licitud d'accés a la informació pública objecte del present recurs –Conselleria de Sanitat– està subjecta a les exigències de la citada llei, en virtut del que es disposa en l’article 3.1.a), que es referix de manera expressa a “l'Administració de la Generalitat”. Quart. Pel que fa al reclamant, es reconeix el seu dret a acollir-se al que es preveu en l'article 38 de la Llei 1/2022 valenciana, atés que l'art. 27 d'esta llei garantix el dret d'accés a la informació pública de qualsevol ciutadà o ciutadana, a títol individual o en representació de qualsevol organització constituïda legalment, sense que siga necessari motivar la sol·licitud ni invocar la llei. A més, i tenint en compte que la reclamant és una associació sense ànim de lucre declarada d'utilitat pública, que té com a objectiu promoure el respecte dels drets humans i les llibertats fonamentals en el camp de la salut mental, considerem que ostenta la condició d'interessada en el procediment, segons prescriu l'article 4.1.c i 4.2 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques. Així, i pel que fa a la posició de l'interessat i la particular connexió del dret d'accés a la informació amb el dret d'accés a l'expedient (art. 53.1.a de la Llei 39/2015), en relació amb el que es disposa en l'apartat 1r de la DA 1a de la Llei 19/2013, el Consell es reitera en el criteri de reconéixer un “règim especialment privilegiat d'accés” quan un ciutadà que sol·licita determinada informació exercint el dret d'accés ostenta també la posició jurídica d'interessat en l'expedient, entenent que esta posició jurídica afavorix les possibilitats d'accés a la informació (Res. 28/2024, Res. 68/2024, Res. 81/2024, Res. 83/2024, Res. 135/2024, Res. 163/2024, Res. 198/2024, Res. 199/2024, Res. 223/2024, entre moltes altres). Quint. Finalment, la informació sol·licitada constituïx informació pública, d'acord amb el que s'establix en l'article 13 de la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, segons el qual s'entén per informació pública els continguts o documents, siga quin siga el seu format o suport, que estiguen en poder de l'Administració i que hagen sigut elaborats o adquirits en l'exercici de les seues funcions. En els mateixos termes es pronuncia la Llei 1/2022 valenciana en l'article 7.4. Sext. Arribats a este punt, veiem que la reclamació deriva d'una sol·licitud d'accés a la informació que realitza la Comissió Ciutadana de Drets Humans d'Espanya en data 31 de juliol de 2024 davant de la Conselleria de Sanitat en el qual sol·licita “informació sobre el nombre de contencions mecàniques i químiques efectuades en salut mental a la Comunitat Valenciana”, i concretament: - Quantes es van realitzar en total en els anys 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 i 2023. - Si consta a quantes persones en cada any. - Si consta la duració d’estes. - Si hi ha registre de en quines situacions s'efectuen (urgències, ingressos, planta, etc.) - Si se sol·licita consentiment informat a la persona o a la seua família o representant. - Sol·licitem còpia de la informació, impresos o documents que es faciliten per al consentiment informat. - Si consta registre per edats, sexe o altres marcadors. La Conselleria de Sanitat, mitjançant resolució de la Direcció General d'Atenció Hospitalària, de 25 de juliol de 2024, resol l'arxivament de les actuacions, en considerar que la informació sol·licitada no és informació pública, “atés que no es tracta de continguts o documents que estiguen en poder de qualsevol dels subjectes inclosos en l'article 3 de la Llei 1/2022, de 13 d'abril i que hagen sigut elaborats o adquirits en l'exercici de les seues funcions (article 7.4 de la 1/2022, de 13 d'abril i article 6.1 del Decret 105/2017, de 28 de juliol)”; s’afig que la Conselleria de Sanitat no disposa actualment d'un registre quantitatiu de les dades globals, ja que està indicat en els diferents sistemes d'informació hospitalària (HIs), i no hi ha un registre centralitzat amb la informació codificada. A l'hora de valorar el que s’ha exposat fins ara, és necessari dividir en dos apartats el que sol·licita el reclamant; en primer lloc, la sol·licitud de dades a què fa referència el nombre total de contencions mecàniques o químiques efectuades en salut mental en la Comunitat Valenciana durant els anys del 2018 al 2023, segregat per persones i any, quant han durat, quants en urgències, ingressos o planta, o si existix per sexe, edat. Respecte d'estes dades, s'arxiva la sol·licitud al·legant la disgregació d'estos, ja que es troben en els “diferents sistemes d'informació hospitalària”, i que no existix un registre centralitzat, per la qual cosa diu que no és “informació pública”. Hem d'assenyalar que el concepte d'informació pública està establit en l'article 7.4 de la Llei 1/2022, de transparència de la Comunitat Valenciana, que diu “S'entén per informació pública el conjunt de documents o continguts, siga quin siga el seu format o suport, que estiguen en poder de qualsevol dels subjectes inclosos en l'article 3 i que hagen sigut elaborats o adquirits en l'exercici de les seues funcions, independentment del moment en què hagen sigut elaborats o adquirits”; per això, este Consell considera que el sol·licitat sí que es troba en poder de la Conselleria de Sanitat i que han sigut elaborats en l'exercici de les seues funcions, per la qual cosa entenem que és informació pública. Respecte del que ha adduït la Conselleria de Sanitat referent al fet que esta informació no consta en cap registre centralitzat, però que sí que existix en els diferents sistemes d'informació hospitalària, cal citar el que es disposa en l'article 33.2 de la Llei 1/2022, de transparència de la Comunitat Valenciana, que establix que “Quan la informació estiga en poder de l'òrgan al qual s'ha dirigit la sol·licitud, però no haja sigut elaborada íntegrament per este, o quan a més d'estar en el seu poder estiga també en poder d'un altre o altres òrgans administratius, l'òrgan que ha rebut la sol·licitud informarà d'esta circumstància a la persona sol·licitant i traslladarà a aquells òrgans perquè decidisquen sobre l'accés en la part que els corresponga. En tot cas, hi haurà una única resolució que decidirà conjuntament sobre el dret d'accés”, per la qual cosa hem assenyalar que els diferents hospitals de la Comunitat Valenciana depenen de la Conselleria de Sanitat, sota la seua dependència orgànica i funcional, i tenint una jerarquia administrativa, esta haurà d'arreplegar la informació sol·licitada des dels departaments hospitalaris que en disposen i traslladar-la al reclamant, ja que el contingut de les dades que es requerixen no és d'una especial dificultat o complexitat. En eixe mateix sentit es manifesta el criteri del CTBG en el CI 007/2015, que, pel que fa a l'existència de diferents fonts d'informació, diu que “pot ocórrer també que la informació es trobe en poder de diverses unitats informants que resulten responsables de la seua custòdia, però el seu autor estiga clarament definit. En este cas tampoc es tractaria d'un cas de reelaboració, d'acord amb l'article 19.4 de la Llei 19/2013, que establix que: "Quan la informació objecte de la sol·licitud, fins i tot quan conste en poder del subjecte al qual es dirigix, haja sigut elaborada o generada en la seua integritat o part principal per un altre, se li remetrà la sol·licitud a este perquè decidisca sobre l'accés", però que, en cap cas, això pot suposar una causa d'inadmissió de l'accés a la informació pública. Un altre dels elements que justificarien el lliurament de la informació sol·licitada radica en el contingut en si d'esta, la qual consistix en el lliurament de dades, fonamentalment números que és el que es demana, cosa distinta seria la petició de parers o opinions tècniques o jurídiques que, sens dubte, consistirien en reelaboració. Respecte de les dades sol·licitades en este primer bloc, creiem haver arribat al punt en què este Consell ha de considerar i considera que la informació que se sol·licita és informació pública, amb dret d'accés a esta sobre la base dels articles 7.4 i 27 de la Llei 1/2022 de transparència de la Comunitat Valenciana. Que no s'observen límits ni causes d'inadmissió dels articles 14, 15 i 18 de la Llei 19/2013, de transparència de l'Estat i que, per consegüent, és procedent estimar la reclamació presentada, així com instar la Conselleria a entregar la informació tal com es trobe en la seua poder i, en cas que part de la informació no es trobe o no existisca tal com es demana, això haurà de ser suficientment motivat. Sèptim. El segon bloc de la sol·licitud consistix en allò que fa referència al consentiment, sol·licitant informació respecte de “Si se sol·licita consentiment informat a la persona o a la seua família o representant. - Sol·licitant còpia de la informació, impresos o documents que es faciliten per al consentiment informat”. Analitzant la resolució d'arxivament dictada per la Conselleria de Sanitat, observem que en el “resolc” es contesta a estes dos qüestions; a la primera, que es complix amb la “instrucció del Ministeri Fiscal núm. 1/2022 de 19 de gener i el compliment de la Llei 41/2002 de 14 de novembre, i que, per tant, sempre s'atenen a la norma, de manera que són els facultatius els que decidixen, en funció de les característiques concretes en cada cas, si la informació la rep el pacient o un familiar o afí, i queda reflectida en l'historial del pacient i indicant que per a l'aplicació d'una subjecció és imprescindible la prestació del consentiment informat pel pacient o el seu representant legal. Respecte dels documents o impresos que es faciliten al pacient per al consentiment informat, estos consten en el portal del pacient de la web de la Conselleria de Sanitat, per la qual cosa són documents publicats d'accés lliure per part dels ciutadans i que es troba en https://www.san.gva.es/es/web/portaldel- paciente/consentimiento-informado. Referent a això i atés que a estes dos qüestions es dona resposta en la resolució, este Consell considera que és procedent desestimar la reclamació referent a estos dos punts per compliment. RESOLUCIÓ Atesos els antecedents i fonaments jurídics descrits, el Consell Valencià de Transparència acorda Primer. – Estimar parcialment la reclamació presentada davant del Consell Valencià de Transparència per la Comissió Ciutadana de Drets Humans d'Espanya contra la Conselleria de Sanitat, en data 31 de juliol de 2024, amb número de registre GVRTE/2024/3413383, en què reconeix el dret d'accés a la informació pública consistent en l'accés a les dades relatives al nombre total de contencions mecàniques o químiques efectuades en salut mental a la Comunitat Valenciana durant els anys 2018 a 2023, segregat per persones i any, quant han durat, quants en urgències, ingressos o planta, o si existix per sexe, edat, segons s'indica en el fonament jurídic sext d'esta resolució. Segon. Desestimar la reclamació respecte de la resta consistent a conéixer si se sol·licita Consentiment informat a la persona o a la seua família o representant i sol·licitant còpia de la informació, impresos o documents que es faciliten per al Consentiment Informat, per haver-se complit, d'acord amb el que s'ha dit en el fonament jurídic sèptim de la present resolució. Tercer. Instar la Conselleria de Sanitat a facilitar la informació l'accés de la qual es reconeix en el termini màxim d'un mes des de la recepció de la present resolució, i a comunicar a este Consell les actuacions dutes a terme per a complir els acords. Quart. Convidar la Comissió Ciutadana de Drets Humans d'Espanya a comunicar a este Consell qualsevol incidència que sorgisca respecte de l'execució d'esta resolució i que puga perjudicar els seus drets i interessos.