Reclamación por denegación de información sobre dotaciones económicas y gastos de grupos políticos de la Diputación de Sevilla

RESOLUCIÓN 21/2019, de 4 de febrero del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía Asunto: Reclamación interpuesta por XXX contra la Diputación de Sevilla por denegación de información pública (Reclamación núm. 221/2018). ANTECEDENTES Primero. El 3 de abril de 2018 el ahora reclamante presentó una solicitud de información dirigida a la Diputación de Sevilla, con el siguiente contenido: “EXPONE: “Conforme el art. 73. 3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local dice: “3. A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan con excepción de aquéllos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos. “El Pleno de la corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos, dentro de los límites que, en su caso, se establezcan con carácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado sin que puedan destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación o la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial. “Esta petición se realiza al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Conforme la Ley 1/2014, de 24 de junio de Transparencia Pública de Andalucía. “SE SOLICITA LA INFORMACIÓN SIGUIENTE: “Cantidad por año percibida por cada grupo político desde la fecha donde se aprueba subvencionar a los grupos políticos según la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, que tengan almacenados en sus archivos informatizados hasta final del año 2017. “Desglose del gasto por año y justificación con facturas incluidas, del destino del dinero público percibido por cada uno de los grupos políticos de esta entidad durante la actual legislatura desde el año 2015, 2016, y 2017. “Asimismo, se aporte copia del documento acreditativo o justificante de cada portavoz del grupo, conforme ha recibido la cantidad anual asignada”. Segundo. El 7 de junio de 2018 tiene entrada en el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (en adelante, el Consejo) reclamación ante la ausencia de respuesta a la solicitud de información. Tercero. Con fecha de 15 de junio de 2018 este Consejo solicita a la Diputación Provincial de Sevilla, informe y copia del expediente derivado de la solicitud de información. Dicha solicitud es comunicada por correo electrónico a la Unidad de Transparencia u órgano equivalente del órgano reclamado el 21 de junio de 2018. Cuarto. El 15 de junio de 2018 se comunica al reclamante la iniciación del procedimiento de resolución de la reclamación. Quinto. El 3 de julio de 2018 tuvo entrada escrito del órgano reclamado en el que emite informe al respecto. En cuanto a las alegaciones referidas al acceso a la información objeto de esta reclamación, informa que “procedemos a responder a la información solicitada por el interesado”, adjuntando el oficio de fecha de registro de salida de 2 de julio de 2018, en el que comunica al interesado lo siguiente: “Una vez analizada la solicitud, se informa lo siguiente. “Según el artículo 27 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia pública de Andalucía, se le ofrece la información solicitada en el apartado a) respecto de los años 2006 a 2017, que es la que tenemos disponible en nuestro sistema contable. Del resto de años solicitados según el artículo 18.1 c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la información Pública y Buen Gobierno, la petición formulada necesita una acción previa de reelaboración, incurriendo en causa de inadmisión su solicitud. “En relación a la petición de los apartados b) y c) indicar que según el artículo 73.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, no disponemos de la información requerida, cuya gestión corresponde a cada Grupo Político.” Sexto. El 16 de julio de 2018, el ahora reclamante remite escrito a este Consejo manifestando lo siguiente: “Presento reclamación por disconformidad con la respuesta recibida, no cumple con la información solicitada, en el apartado a) solo me facilitan desde el año 2006, no argumentando suficiente la inadmisión de mi solicitud, entiendo que deben explicitar mejor la no disponibilidad de los datos desde el año que aprobaron conceder subvenciones a los grupos políticos. “Respecto al apartado b), no estoy conforme con la respuesta, en cuanto, es este organismo el que tiene conocimiento de la cantidad percibida por cada grupo político, es el organismo con potestad para exigir a cada grupo el destino del dinero percibido. “Respecto al apartado c), el mismo tratamiento, se aporte copia del documento acreditativo o justificante de cada portavoz de grupo conforme ha recibido la cantidad anual asignada, este dato tiene la obligación de tenerla la Diputación de Sevilla, en cuanto son los que han enviado la asignación, deben tener el registro de recibí de cada portavoz.” FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. La competencia para la resolución de la reclamación interpuesta reside en el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1.b) de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante, LTPA). Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Con la solicitud dirigida a la Diputación de Sevilla que originó la presente reclamación, el interesado pretendía conocer la siguiente información: “la cantidad por año percibida por cada grupo político desde la fecha donde se aprueba subvencionar a los grupos políticos según la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, que tengan almacenados en sus archivos informatizados hasta final del año 2017”; el “desglose del gasto por año y justificación de facturas incluidas del destino del dinero público percibido por cada uno de los grupos políticos de esta entidad durante la actual legislatura desde el año 2015, 206 y 2017”; y, por último, “copia del documento acreditativo o justificante de cada portavoz del grupo, conforme ha recibido la cantidad anual asignada”. El objeto de la solicitud y de la presente reclamación versa, por tanto, sobre diversos aspectos atinentes a las asignaciones a los grupos políticos de la Diputación de Sevilla, cuestión que se encuentra regulada en el artículo 73.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (en adelante, LRBRL): “A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan con excepción de aquellos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos . El Pleno de la corporación , con cargo a los Presupuestos anuales de la misma , podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo , idéntico para todos los grupos y otro variable , en función del número de miembros de cada uno de ellos , dentro de los límites que , en su caso , se establezcan con carácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y sin que puedan destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación o a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial.” Debe notarse que esta disposición se incorporó a la LRBRL por la Ley 11/1999, de 21 de abril. Inclusión con la que se pretendía –según se reconoció en la Exposición de Motivos- “una mención expresa en la Ley de Bases a que la actuación corporativa de los miembros de las Corporaciones locales se realice a través de los grupos políticos, con la posibilidad de dotación económica para su funcionamiento siguiendo una regulación similar a la que se contempla en el Reglamento del Congreso de los Diputados para sus grupos políticos.” Asimismo, a los efectos de la presente reclamación, conviene tener presente que la modificación del art. 73.3 LRBRL efectuada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, añadiría el siguiente párrafo: “Los grupos políticos deberán llevar una contabilidad específica de la dotación a que se refiere el párrafo segundo de este apartado 3, que pondrán a disposición del Pleno de la Corporación, siempre que éste lo pida.” Por su parte, el Reglamento Orgánico de la Diputación de Sevilla apenas desarrolla el régimen jurídico de estas asignaciones, limitándose a señalar en su artículo 7: “La Corporación pondrá a disposición de los Grupos políticos los despachos y demás medios materiales y personales que se determinen mediante los acuerdos plenarios correspondientes. Asimismo se podrán determinar, por acuerdo plenario, asignaciones económicas para que puedan desenvolver su actividad, pudiendo quedar establecidas igualmente en las Bases de Ejecución del Presupuesto de la Diputación Provincial.” En suma, abordaremos a continuación el régimen de publicidad aplicable a estas asignaciones económicas destinadas al funcionamiento de los grupos políticos. Tercero. Según define el art. 2 a) LTPA, se considera “información pública” sujeta a las exigencias de la legislación de transparencia “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. Y no cabe albergar la menor duda de que “la cantidad por año percibida por cada grupo político”, “el desglose del gasto por año y justificación con facturas incluidas del destino del dinero público percibido por los grupos políticos” o “el documento acreditativo o justificante” de haber recibido el grupo la cantidad anual asignada, constituyen inequívocamente “información pública” a los efectos del transcrito art. 2 a) LTPA. Por otro lado, como hemos tenido ocasión tantas veces de reiterar, es innegable la relevancia pública de la información de naturaleza económica, resultando por tanto del máximo interés para la opinión pública la divulgación de datos referentes a las decisiones de gasto por parte de las Administraciones públicas: “[…] resulta incuestionable que la información referente a la recaudación de recursos por parte de los poderes públicos y la subsiguiente utilización de los mismos constituye un eje central de la legislación en materia de transparencia” (por todas, Resolución 106/2016, de 16 de noviembre, FJ 4º). Y así vino a reconocerlo explícitamente el legislador en el arranque mismo del Preámbulo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno (en adelante, LTAIBG): “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”. Es más; las asignaciones destinadas al desenvolvimiento de la actividad de los grupos políticos que nos ocupan pueden considerarse integrantes de la obligación de publicidad activa establecida en el artículo 15 c) LTPA [artículo 8.1 c) LTAIBG], ya que reúnen los requisitos definitorios del concepto de “subvención” asumido generalizadamente (entrega dineraria realizada sin contraprestación de los beneficiarios y afecta al cumplimiento de una determinada finalidad pública). En este sentido, como afirmaría la Sentencia del Tribunal de Cuentas 18/2011, de 19 de diciembre, “por su propia naturaleza y finalidad […] se trata de subvenciones o dotaciones económicas otorgadas por la Corporación a los grupos [municipales] constituidos para subvenir a sus gastos de funcionamiento” (Fundamento de Derecho Décimo); y de “subvenciones” las califica de forma reiterada a lo largo de su argumentación (véase, señaladamente, el Fundamento de Derecho Duodécimo). Así pues, las dotaciones a los grupos políticos locales ex art. 73.3 LRBRL deben considerarse subvenciones a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia (en esta línea, el Criterio 1/2018 de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña). Y, naturalmente, el hecho de que deba llevarse a la sede electrónica o página web de las entidades locales la información relativa a estas asignaciones económicas en virtud del artículo 15 c) LTPA, no empece a que cualquier ciudadano puede solicitar tal información o una ampliación de la misma a través del ejercicio del derecho de acceso, como ha sucedido en el presente caso. Cuarto. La primera de las peticiones integrantes de la solicitud formulada por el interesado es conocer “las cantidades por año recibidas por cada grupo político” desde que la LRBRL contempló la posibilidad de conceder estas subvenciones, precisando que se trata de los datos que “tengan almacenados en sus archivos informatizados hasta final de 2017”. La Diputación ofreció al solicitante tal información respecto de los años 2006 a 2017, “que es la que tenemos disponible en nuestro sistema contable”, entendiendo de aplicación a los restantes años la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG, al considerar que satisfacer este extremo de la petición requeriría una acción previa de reelaboración. Al enjuiciar la pertinencia de aplicar esta causa de inadmisión al caso concreto que nos ocupa, ha de partirse del presupuesto al que hizo referencia el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “Cualquier pronunciamiento sobre las "causas de inadmisión" que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre , y, en particular, sobre la prevista en el apartado 1.c de dicho artículo (que se refiere a solicitudes "relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración") debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013.” (Fundamento de Derecho Cuarto). Según venimos sosteniendo de forma constante en nuestras decisiones (baste citar las Resoluciones 64/2016, de 20 de julio, FJ 3º; 75/2016, de 3 de agosto, FJ 3º; 136/2016, de 28 de diciembre, FJ 3º), al determinar el alcance del concepto “acción de reelaboración” empleado por dicho art. 18.1 c) LTAIBG, resultan de utilidad las siguientes líneas directrices que inferimos del Criterio Interpretativo 7/2015, de 12 de noviembre, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: 1º) “La reelaboración supone un nuevo tratamiento de la información” 2º) “La reelaboración habrá de basarse en elementos objetivables de carácter organizativo, funcional o presupuestario” 3º) Hay reelaboración “cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba… [e]laborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información”. 4º) Asimismo, nos hallamos en presencia de una “acción de reelaboración” cuando el organismo o entidad que recibe la solicitud “carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada”. Y por lo que hace a la delimitación negativa del concepto, si bien el referido Criterio Interpretativo 7/2015 señala que “reelaboración” no equivale a información “cuyo volumen o complejidad hace necesario un proceso específico de trabajo o manipulación para suministrarla al solicitante”, no deja de apostillar que “sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información… cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos… que implique que estemos ante un supuesto de reelaboración.” (Resolución 8/2017, FJ 3º; sobre este doctrina general, asimismo la Resolución 133/2018, FJ 3º). Finamente, además de las pautas derivadas del referido Criterio Interpretativo, ha de tomarse en consideración lo que dispone respecto de esta causa de inadmisión la propia LTPA, a saber, que “no se estimará como reelaboración que justifique la inadmisión la información que pueda obtenerse mediante un tratamiento informatizado de uso corriente” [art. 30.c)]. Pues bien, a la luz de estas líneas directrices, este Consejo no puede compartir la apreciación del órgano reclamado sobre la aplicabilidad del art. 18.1 c) LTAIBG al presente supuesto. Ciertamente, el hecho de que no se halle disponible en el sistema contable los datos relativos a los años anteriores a 2006 pone de manifiesto la dificultad que entraña proporcionar al interesado la totalidad de la información solicitada, pero esto no excluye –como implícitamente parece reconocer la propia Diputación- que pueda extraerse la misma de otros archivos informatizados obrantes en la institución provincial. No debe soslayarse a este respecto que existe un deber de buscar la información por parte de los sujetos obligados, cuyo alcance perfilamos en el FJ 3º de la Resolución 37/2016: “[…] la legislación de transparencia reclama de las autoridades públicas que desplieguen el esfuerzo razonablemente posible para atender las solicitudes de información y, en consecuencia, puedan responder, en los plazos previstos, de forma completa y ajustada a los términos de las peticiones formuladas por la ciudadanía. Las entidades sujetas a las exigencias de lo que se ha dado en denominar “publicidad pasiva”, y por tanto responsables de su cumplimiento [art. 6 c) LTPA], deben realizar una tarea de búsqueda de los “contenidos o documentos” que obren en su poder y se hayan elaborado o adquirido en el ejercicio de sus funciones, con independencia de cuál sea su “formato o soporte” [art. 2 a) de la LTPA]. Los sujetos obligados, en suma, han de estar en condiciones de acreditar que sus esfuerzos de búsqueda de la información han sido rigurosos y exhaustivos y que han explorado todas las vías razonables para localizar los contenidos o documentos requeridos.” Sencillamente, a juicio de este Consejo, a la vista de la plena concreción y el limitado alcance del objeto de la petición (“cantidad por año percibida por cada grupo político”) y atendiendo a los medios disponibles con que cuenta la entidad reclamada, no se aprecia en el presente caso que concurran las circunstancias que permitirían calificar de “reelaboración” el proceso específico de trabajo que requiere suministrar la información al solicitante, de acuerdo con las pautas trazadas en el citado Criterio Interpretativo 7/2015. En consecuencia, la Diputación debe agotar las posibilidades de hallar en “sus archivos informatizados”, los datos relativos a los años que faltan (1999-2005), y en el caso de que, tras finalizar la búsqueda, se constate que no obra tal información en poder de la entidad reclamada, habrá de transmitir expresamente esta circunstancia al solicitante. Quinto. Con su solicitud, el interesado pretendía también conocer el desglose anual del gasto y justificación, con facturas incluidas, del destino del dinero público percibido por cada uno de los grupos políticos en relación con los años 2015, 2016 y 2017; así como que se le aportase “copia del documento acreditativo o justificante de cada portavoz del grupo, conforme ha recibido la cantidad anual asignada”. Peticiones ambas que serían rechazadas por la Diputación provincial, arguyendo que “según el artículo 73.3 de la Ley 7/1985… no disponemos de la información requerida, cuya gestión corresponde a cada Grupo Político”. Esta justificación de la decisión denegatoria del acceso no nos resulta lo suficientemente persuasiva. Debe notarse, en efecto, que los grupos políticos no pueden considerarse incluidos en ninguna de las categorías de sujetos obligados al cumplimiento de la legislación de transparencia mencionadas en el artículo 3.1 LTPA, por lo que no están llamados a atender directamente las solicitudes de información que se dirijan a las correspondientes entidades locales, ni obviamente les corresponde afrontar de modo directo las reclamaciones que puedan plantearse ante una eventual respuesta insatisfactoria por parte de aquéllas. Ni siquiera cabe entender que se encuentren bajo el ámbito de cobertura del artículo 5.1 LTPA (“partidos políticos”) y, por tanto, puedan considerarse sujetos obligados a los más limitados efectos contemplados en dicha disposición. Pues, como tantas veces se ha reiterado, no es dable equiparar sin más a los grupos políticos con los partidos políticos con los que sus miembros concurrieron en el proceso electoral [por ejemplo, las Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de junio y 29 de noviembre de 1990 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 9ª), Fundamento de Derecho Segundo]. Y así lo corroboraría la STC 90/1993, al argumentar en el FJ 6º a propósito de grupos municipales, pero que resulta obviamente extensible al supuesto que nos ocupa: “[…] aunque dichos grupos políticos sean agrupaciones electorales en cuyas listas han sido elegidos los Concejales […] son los representantes, en este caso los Concejales y no las formaciones políticas o electorales en cuya listas son elegidos, quienes ostentan la exclusiva titularidad del cargo público y quienes, en consecuencia, integran el Ayuntamiento […] la representación en sentido jurídico político del término surge sólo con la elección y es siempre representación del cuerpo electoral y nunca de aquellas formaciones.” Por otro lado, ha de tomarse en consideración que los grupos políticos no ostentan personalidad jurídica propia [Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de diciembre de 1999, Fundamento de Derecho Cuarto (recurso de casación 3333/1994)], sino que son órganos integrantes de la propia organización de la correspondiente entidad local. Para decirlo en los términos utilizados por la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 1994 (recurso 11505/1991): “Las Corporaciones Locales, siguiendo el tradicional sistema parlamentario, se estructuran en grupos políticos, que son el medio por el que sus miembros actúan corporativamente […] la sustancial base asociativa de los grupos políticos, en cuanto que sus miembros se unen a ellos por razón de la identidad de sus posiciones ideológicas, de actuación política o de intereses comunes que constituyen el sustrato definidor de los partidos políticos, se transforman en un elemento organizativo del propio ente administrativo territorial, de modo que aquéllos se constituyen en el cauce o medio esencial para que los representantes populares que forman las respectivas Corporaciones participen en la actividad decisoria de éstas...” (Fundamento de Derecho Primero). Por consiguiente, en la medida en que el grupo político no es sino “elemento organizativo” de la correspondiente entidad local, es claro que atañe a la Diputación Provincial misma atender la petición de información objeto de la presente reclamación. Apreciación que se apuntala al constatar que, en virtud del artículo 73.3 LRBRL, los grupos políticos están obligados a poner a disposición del Pleno de la Corporación, “siempre que éste lo pida”, la contabilidad específica de las repetidas dotaciones económicas. Así, pues, la Diputación tendrá que recabar de los grupos políticos la información relativa al “[d]esglose del gasto por año y justificación con facturas incluidas” referente a los años 2015, 2016 y 2017, y ponerla a disposición del interesado previa anonimización de los datos de carácter personal de terceras personas físicas que, eventualmente, pueda haber en la citada documentación. Y en lo concerniente a la petición de acceso a la “copia del documento acreditativo o justificante de cada portavoz del grupo, conforme ha recibido la cantidad anual asignada”, la Diputación habrá de remitir al solicitante el justificante de cada portavoz, recabado previamente, o proporcionarle el documento acreditativo de la asignación al grupo de la cantidad anual que pudiera constar en la documentación contable de la entidad provincial. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar la reclamación interpuesta por XXX contra la Diputación de Sevilla por denegación de información pública. Segundo. Instar a la Diputación de Sevilla a que, en el plazo de un mes a contar desde el siguiente al que se le notifique la presente resolución, ofrezca al reclamante la información en los términos señalados en los Fundamentos Jurídicos Cuarto y Quinto, dando cuenta de lo actuado a este Consejo en el mismo plazo.