Reclamación por denegación de acceso a información sobre transferencias económicas de la Diputación de Córdoba

RESOLUCIÓN 334/2019, de 13 de diciembre Asunto: Reclamación de XXX contra la Diputación Provincial de Córdoba por denegación de información pública (Reclamación núm. 272/2018). ANTECEDENTES Primero. El ahora reclamante presentó, el 7 de junio de 2018, escrito dirigido a la Diputación de Córdoba por el que solicita: “Primero.- Que le sean facilitados desde el día 1 de enero a 31 de enero de 2011 las transferencias económicas, por cualquier concepto, que la Diputación Provincial, empresas públicas u organismos autónomos hayan podido realizar a las siguientes entidades: “Segundo.- Que en dicha información sea facilitada la fecha y el concepto individualizado”. Segundo. El 25 de junio de 2018 el Ayuntamiento contesta al ciudadano mediante resolución del siguiente tenor: “Asunto: Solicitud de información al amparo de la Ley 19/2013 sobre transferencias de fondos realizadas a catorce entidades o personas desde el 1 de enero hasta 31 de enero de 2011. “Expediente GEX: 2018/ 44068 “Interesado: D. [nombre reclamante]. “DECRETO.- “De conformidad con el informe del Sr. Tesorero que literalmente copiado dice: “«Visto el escrito presentado con fecha 15-06-2018 por D. [nombre reclamante] en el que solicita información sobre transferencias de fondos realizadas a catorce entidades o personas desde el 1 de enero hasta 31 de enero de 2011, el que suscribe informa: “1.- Que conforme a lo dispuesto en el art. 7.2.b) de la Ordenanza de transparencia y acceso a la información pública de la Diputación Provincial de Córdoba publicada en B.O.P. de 28 de julio de 2017 (en adelante Ordenanza de Transparencia) la competencia para tramitar la solicitud corresponde a esta Tesorería y para resolver el expediente al Diputado Delegado de Hacienda, R.H. y Gobierno Interior por delegación de la Presidencia de 31-03-2016. “2.- Que el objeto de la solicitud no es el acceso a un documento o información concreta que obre en poder de esta Administración y que podría ser facilitado al instante al interesado. Por el contrario, el objeto de la solicitud consiste en la elaboración de un informe que habría de realizarse especialmente para atender la solicitud. “3.- Que conforme al art. 17, 1, c) de la Ordenanza de Transparencia procede inadmitir a trámite las solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración». “Y en uso de las competencias delegadas por la Presidencia por resolución de 31-03- 2016 “RESUELVO: desestimar la solicitud de información solicitada por D. [nombre reclamante]”. Tercero. Ante dicha respuesta, el interesado interpone reclamación, que tiene entrada en el Consejo el 5 de julio de 2018, instando a que le sean ofrecida la información solicitada. Cuarto. Con fecha 24 de julio de 2018 se comunica al reclamante la iniciación del procedimiento de resolución de la reclamación. En la misma fecha se solicitó al órgano reclamado copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico a la Unidad de Transparencia u órgano equivalente del órgano reclamado el día 2 de agosto de 2018. Quinto. El 7 de agosto de 2018, tuvo entrada escrito del órgano reclamado en el que emite informe al respecto. En cuanto a las alegaciones referidas al acceso a la información objeto de esta reclamación, informa que: “El día 15 de junio de 2018 tuvo entrada en el Registro General de esta Excma. Diputación Provincial (registro de entrada nº 13575), escrito de D. [nombre reclamante] en el que solicitaba «Que le sean facilitados desde el día 1 de julio de 2011 hasta el día 31 de enero de 2011 las transferencias económicas, por cualquier concepto, que la Diputación Provincial, empresas públicas u organismos autónomos hayan podido realizar a las siguientes entidades», continuando su solicitud con una relación de entidades; además solicita «Que en dicha información le sea facilitada la fecha y el concepto individualizado». “Recibida en esta Secretaría General dicha solicitud, y de conformidad con el procedimiento aplicable establecido en el art. 18 y 19 de Ordenanza de Transparencia y Acceso a la Información Pública de la Diputación Provincial de Córdoba, publicada en BOP de 28 de julio de 2017, se cursa el envío a la Unidad responsable (Tesorería), correspondiéndole la resolución de la misma en los términos indicados en la citada norma. “Con fecha 22 de junio de 2018, el Sr. Tesorero de la Corporación, redacta informe- propuesta, en el que termina concluyendo que «conforme al art. 17, 1, c) de la Ordenanza de Transparencia procede inadmitir a trámite las solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración». “A la vista del informe-propuesta citado, con fecha 22 de junio de 2018 y nº de resolución 2018/3575, el Diputado Delegado de Hacienda, Recursos Humanos y Gobierno Interior resuelve desestimar la solicitud de información de D. [nombre reclamante]. “Dicha Resolución es trasladada al interesado, con fecha de notificación 27 de junio de 2018, especificándole que contra la misma se podría «interponer, con carácter potestativo, reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, de acuerdo con el art. 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Dicha reclamación se interpondrá en el plazo de un mes contado desde el día siguiente a la notificación. O directamente recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses desde el día siguiente a la notificación, ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Córdoba». “En relación con lo anterior hemos de tener en cuenta que la petición, tal y como se indicó en la Resolución al solicitante, consiste en la elaboración de un Informe que se habría de realizar especialmente para atender dicha solicitud. Se solicita información de una relación amplia de entidades además referida no solamente a la Diputación Provincial sino a otros organismos y empresas, por lo que resultaría necesario realizar un gran número de consultas al sistema informático y elaboración de un Informe al efecto. “Hemos de tener en cuenta que según el artículo 18.1.c) de Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno la información que se solicita no puede proporcionarse sin una previa actuación en los términos indicados por parte del Servicio de Tesorería de esta Diputación, lo que es lo mismo, la información no es accesible en los términos en los que pretende el solicitante, a cuyo fin podemos invocar la doctrina sentada en resoluciones 380 y 429/2016 de 14 de noviembre del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. “Como ha quedado indicado, la información se ha de obtener de una pluralidad de sujetos y de una pluralidad de procedimientos, así como de Entidades u Organismos afectados con la consiguiente dispersión de la información solicitada y la necesidad de búsquedas masivas sin que el derecho de acceso a la información alcance a la realización de este tipo de búsquedas generales y omnicomprensivas, en los términos fijados por Resoluciones 173 y 86 / 2016 del citado Consejo. “Se ha de observar asimismo la disponibilidad de medios existente en la Tesorería de la Diputación Provincial y la relación entre dicha disponibilidad con las funciones asignadas a la misma, en la medida en que en ningún caso el derecho de acceso a la información puede significar la preterición de los deberes y obligaciones legales que incumben a tal Servicio. A tal efecto los datos de los que disponemos son los siguientes: “De un lado el apartado 1 del Artículo 2 del Real Decreto 128/2018 de 16 de marzo por el que se regula el Régimen Jurídico de los Funcionarios de la Administración local con Habilitación Nacional, que configura la función de Tesorería como función pública necesaria en todas las corporaciones locales, de suerte que las obligaciones legales atribuidas en ningún caso pueden dejar de realizarse o ceder ante otras funciones o fines. Así según el citado precepto las funciones comprenden tareas tales como manejo y custodia de fondos, formación de planes de tesorería, custodia, realización de cobros y pagos, dirección de servicios de gestión financiera, entre otros. “De otro lado y para el desempeño de dichas funciones, la disponibilidad actual existente en la Tesorería en lo relativo a personal con conocimientos suficientes para facilitar el acceso a la información en procedimientos, como el que nos ocupa, en el que la misma se ha de obtener mediante realización de múltiples consultas y agrupación posterior de la información disponible, es la del propio Titular de la Tesorería (funcionario con habilitación de carácter nacional) la Jefatura de Unidad y Técnico Superior, esto es, dos economistas, de modo que para satisfacer la pretendida función de acceso a la información las personas con las que se cuenta habrían de realizar tareas distintas a las asignadas legalmente como propias de la Tesorería y lo que es más relevante, durante un tiempo extenso en razón de la propia naturaleza y singularidad de la información solicitada y el modo en que la misma ha sido instada por el peticionario, que bien podría haber efectuado o brindado una mayor concreción en su solicitud. “La información que se solicita implica también la elaboración de un documento ad hoc en el que se desagreguen los datos en función de lo requerido por el solicitante ya que como tal no existe el documento que se pide ni tampoco es posible obtenerlo mediante un tratamiento fácil o simple sino que en todo caso la tarea, como se viene señalando es no solamente compleja sino laboriosa y prolongada en el tiempo. “Por todo lo anterior se considera desde esta Diputación que con arreglo a lo indicado, así como a la Resolución notificada al solicitante por esta Corporación, procede la inadmisión de la solicitud formulada por D. [nombre reclamante] en expediente de reclamación ante el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (REF: SE-272/2018) , en razón a lo dispuesto en artículo 18.1. c) de la Ley 19/2017 [sic] de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno“. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. La competencia para la resolución de la reclamación interpuesta reside en el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1.b) de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante, LTPA). Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Según establece el artículo 24 LTPA, todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública sin más limitaciones que las contempladas en la Ley. Por su parte, el artículo 2.a) de dicho texto entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas o entidades incluidas en el ámbito subjetivo de esta Ley y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Esto supone que rige una regla general de acceso a la información pública, que sólo puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permitan dicha limitación. Así ha venido por lo demás a confirmarlo el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013, como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto). Tercero. La presente reclamación tiene su origen en una solicitud de información, dirigida a la Diputación Provincial de Córdoba, con la que el interesado pretendía conocer “las transferencias económicas, por cualquier concepto, que la Diputación Provincial, empresas públicas u organismos autónomos” hubieran podido realizar, durante un determinado periodo de tiempo, a diversas entidades que aparecían plenamente identificadas en el escrito de solicitud. Importa notar que el escrito de solicitud se presentó ante la Diputación Provincial, que es obviamente una entidad incluida en el ámbito subjetivo de aplicación de la LTPA de acuerdo con lo previsto en su artículo 3.1 d). La petición de información, sin embargo, se proyecta además a las transferencias económicas efectuadas, genéricamente, por “empresas públicas u organismos autónomos”; entidades éstas que constituyen per se, individualmente consideradas, sujetos obligados al cumplimiento de la legislación de transparencia según se desprende del listado contenido en el artículo 3.1 LTPA. Por consiguiente, el alcance de esta Resolución se circunscribe a la información referente a las transferencias económicas realizadas exclusivamente por la Diputación Provincial. Cuarto. El objeto de la reclamación (transferencias económicas a determinadas entidades en un período de tiempo) versa, como es palmario, sobre una pretensión que resulta perfectamente reconducible al concepto de “información pública” sobre el que se articula nuestro sistema de transparencia [art. 2 a) LTPA]. Pero es que, además, como hemos tenido ocasión tantas veces de reiterar -entre ellas, la información de naturaleza económica, resultando por tanto del máximo interés para la opinión pública la divulgación de datos referentes a las decisiones de gasto por parte de las Administraciones públicas: “[…] resulta incuestionable que la información referente a la recaudación de recursos por parte de los poderes públicos y la subsiguiente utilización de los mismos constituye un eje central de la legislación en materia de transparencia” (por todas, legislador en el arranque mismo del Preámbulo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno: “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”. La Diputación Provincial de Córdoba resolvió “desestimar la solicitud de información” alegando el artículo 17.1.c) de la Ordenanza de Transparencia según el cual “se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: [...] relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”. Artículo cuya redacción es coincidente con la del artículo 18.1. c) de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTAIBG). Pues bien, al enjuiciar la pertinencia de aplicar esta causa de inadmisión a los casos concretos, ha de partirse del presupuesto al que hizo referencia el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): «Cualquier pronunciamiento sobre las "causas de inadmisión" que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre , y, en particular, sobre la prevista en el apartado 1.c de dicho artículo (que se refiere a solicitudes "relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración") debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013» (Fundamento de Derecho Cuarto). Según venimos sosteniendo de forma constante en nuestras decisiones (baste citar las Resoluciones 64/2016, de 20 de julio, FJ 3º; 75/2016, de 3 de agosto, FJ 3º; 136/2016, de 28 de diciembre, FJ 3º), al determinar el alcance del concepto “acción de reelaboración” empleado por dicho art. 18.1 c) LTAIBG, resultan de utilidad las siguientes líneas directrices que inferimos del Criterio Interpretativo 7/2015, de 12 de noviembre, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: 1º) “La reelaboración supone un nuevo tratamiento de la información”. 2º) “La reelaboración habrá de basarse en elementos objetivables de carácter organizativo, funcional o presupuestario”. 3º) Hay reelaboración “cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba… [e]laborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información”. 4º) Asimismo, nos hallamos en presencia de una “acción de reelaboración” cuando el organismo o entidad que recibe la solicitud “carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada”. Y por lo que hace a la delimitación negativa del concepto, si bien el referido Criterio Interpretativo 7/2015 señala que “reelaboración” no equivale a información “cuyo volumen o complejidad hace necesario un proceso específico de trabajo o manipulación para suministrarla al solicitante”, no deja de apostillar que “sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información… cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos… que implique que estemos ante un supuesto de reelaboración.” (Resolución 8/2017, FJ 3º; sobre este doctrina general, asimismo la Resolución 133/2018, FJ 3º). Finamente, además de las pautas derivadas del referido Criterio Interpretativo, ha de tomarse en consideración lo que dispone respecto de esta causa de inadmisión la propia LTPA, a saber, que “no se estimará como reelaboración que justifique la inadmisión la información que pueda obtenerse mediante un tratamiento informatizado de uso corriente” [art. 30.c)]. Quinto. Una vez delimitado el marco normativo y las líneas directrices relativas al objeto de la controversia, procede ya proceder a su aplicación al presente supuesto. La Diputación sostiene la aplicabilidad de la repetida causa de inadmisión, arguyendo en lo esencial que atender la pretensión del interesado requiere “la elaboración de un informe que habría de realizarse especialmente para atender la solicitud”. Razonamiento sobre el que volvería la Diputación en el informe remitido en el trámite de alegaciones, en donde insistiría sobre el particular: “la información se ha de obtener de una pluralidad de sujetos y de una pluralidad de procedimientos así como Entidades u organismos afectados con la consiguiente dispersión de la información solicitada y la necesidad de búsquedas masivas sin que el derecho de acceso a la información alcance a la realización de este tipo de búsquedas generales y omnicompresivas, en los términos fijados por Resoluciones 173 y 86/2016 del citado Consejo [de Transparencia y Buen Gobierno]”. Esta argumentación no puede ser compartida por este Consejo. Con independencia de que la presente Resolución se ciña exclusivamente a las transferencias efectuadas por la Diputación Provincial -según adelantamos supra en el FJ 3º-, debemos ciertamente rechazar la alegación de que atender a la solicitud exija ese “tipo de búsquedas generales y omnicompresivas” susceptible de justificar la aplicación del motivo de inadmisión ex artículo 18.1 c) LTAIBG. Este Consejo, en efecto, ya ha tenido ocasión de reprobar solicitudes de información cuyo carácter tan excesivamente genérico o indeterminado impedían prácticamente identificar o localizar qué documentos o contenidos eran objeto de la pretensión de información (Resoluciones 79/2016, de 3 de agosto, FJ 6º; 80/2016, de 3 de agosto, FJ 6º y 46/2017, de 29 de marzo, FJ 3º). Y, en esta línea, en la Resolución 102/2016, de 26 de octubre, compartíamos la valoración de que “el derecho de acceso a la información pública no ampara ni permite un proceso de revisión general de la actividad de las entidades sujetas a la LTPA”, y añadíamos a continuación: “Así, pues, no cabe admitir solicitudes tan excesivamente genéricas como la presente, en las que se pretende un acceso indiscriminado a toda la información existente sobre una entidad sin apuntar siquiera unos determinados -o determinables- documentos o contenidos objeto de la petición. No corresponde, por tanto, al órgano reclamado realizar una búsqueda sobre una información de tal naturaleza, so pena de que se vea comprometida la eficacia del funcionamiento de la entidad, pues la obligación de concretar la información recae sobre quien la pretende […]” (FJ 2º). Pero, como es palmario, la solicitud que generó la presente reclamación no adolece de ese carácter tan excesivamente genérico e indeterminado, toda vez que la misma delimita con claridad el objeto de la pretensión del interesado. Es cierto que las razones alegadas por la Diputación en su resolución y en el informe podrían poner de manifiesto que la tarea de proporcionar la información entraña cierta dificultad, mas esta circunstancia en modo alguno supone que nos hallemos ante el supuesto de hecho previsto en el repetido art. 18.1.c) LTAIBG. Ha de tenerse presente, en efecto, que, según el citado Criterio Interpretativo 7/2015, la noción de “reelaboración” no supone “la mera agregación o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos”, ni tampoco equivale a información “cuyo volumen o complejidad hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante”. En suma, la proyección al presente caso de los arriba citados criterios y pautas delimitadoras del concepto “acción de reelaboración” lleva directamente a concluir, a juicio de este Consejo, que no procedía aplicar la causa de inadmisión ex art. 18.1 c) LTAIBG, debiendo por ende estimarse la reclamación. Ha de facilitarse al reclamante, consiguientemente, la información concerniente a las transferencias económicas realizadas por la Diputación Provincial a las entidades identificadas en su escrito de solicitud. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar la reclamación interpuesta por XXX contra la Diputación Provincial de Córdoba por denegación de información pública, con el alcance señalado en los Fundamentos Jurídicos Tercero y Quinto. Segundo. Instar a la Diputación Provincial de Córdoba a que, en el plazo de un mes a contar desde el siguiente al que se le notifique la presente resolución, ofrezca al reclamante la información en los términos indicados en los Fundamentos Jurídicos Tercero y Quinto, dando cuenta a este Consejo de lo actuado en el mismo plazo.