Reclamación por denegación de acceso a la agenda institucional y gastos de viajes del alcalde de Chiclana de la Frontera

RESOLUCIÓN 193/2020, de 8 de mayo Asunto: Reclamación interpuesta por XXX contra el Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera (Cádiz) por denegación de información pública (Reclamación núm. 111/2019). ANTECEDENTES Primero. El ahora reclamante presentó, el 15 de enero de 2019, la siguiente solicitud de información dirigida al Ayuntamiento de Chiclana: “1. Copia de la agenda institucional del alcalde de los últimos seis meses ya que no he encontrado en el portal electrónico del ayuntamiento algo que así se le pudiera denominar. “2. Información -referida a los meses de julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre -de todas las reuniones, encuentros, entrevistas,… mantenidas por el alcalde como responsable institucional tanto dentro como fuera del ayuntamiento. La información debería incluir -con el más absoluto respeto a la Ley Orgánica de Protección de Datos- los nombres de las asociaciones, entidades, empresas, etc.; identificación permitida de los representantes de esos grupos y objeto de las reuniones celebradas así como los documentos compartidos y los acuerdos alcanzados. “3. Información de los viajes realizados por el alcalde como responsable institucional durante los años 2016, 2017 y 2018, objeto de los viajes, acompañantes, interlocutores y gastos ocasionados con motivo de esos viajes, debidamente desglosados. “4. Que al menos a partir de la fecha de recepción o resolución de la presente solicitud o en todo caso, a la mayor brevedad posible, se disponga un apartado en la página web del ayuntamiento, «Agenda lnstitucional» en la que aparezca, con antelación suficiente, la actividad pública que tenga programada el alcalde con, a modo de sugerencia, dos semanas de antelación. “5. Que en la mencionada «Agenda lnstitucional» quede constancia de las actividades, reuniones, etc. programadas que han sido anuladas, las no programadas y celebradas con expresa motivación de lo sucedido en la mayor brevedad posible, de manera especial en las referidas en último lugar. “6. Que caso de no tener ninguna actividad pública en algún día, semana,… así conste en la agenda institucional. “7. Que la información de la agenda institucional se mantenga durante los seis meses anteriores y que esté disponible durante todo el mandato del alcalde. “8. Que la información a la que arriba me refiero (reuniones, viajes,...) son exclusivamente en el ejercicio de sus funciones públicas y, como aparecerán datos de otras personas físicas y jurídicas, ruego el cumplimiento de la LOPD. “9. A modo de motivación, la información obtenida, tras ser evaluada y tener cierto grado de trascendencia pública, se difundirá en la Revista «Puente Chico. La Revista de Chiclana» con el objetivo de informar a la ciudadanía y darles a conocer, al menos en algunos aspectos, cómo desempeña sus funciones el alcalde de Chiclana y el proceso por el cual se adoptan algunas decisiones que afectan a los ciudadanos. “10. La información la quiero en un formato que me permita trabajar libremente con él, debidamente estructurada, desglosada y detallada. Ruego se me envíe a la siguiente dirección de correo electrónico [Correo de la Persona Reclamante]”. Segundo. El 12 de marzo de 2019 tiene entrada en el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (en adelante, el Consejo) reclamación ante la ausencia de respuesta a dicha solicitud. Tercero. El Consejo dirige al interesado una comunicación de inicio del procedimiento para resolver su reclamación el 27 de marzo de 2019. El mismo día se solicitó al Ayuntamiento reclamado copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico de fecha 27 de marzo siguiente a la Unidad de Transparencia u órgano equivalente del Ayuntamiento. Cuarto. El 27 de mayo de 2019 tuvo entrada escrito del Ayuntamiento en el que emite el siguiente informe al respecto: “[Nombre Tercera Persona], Licenciado en Derecho y Vicesecretario General del Excmo. Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera, en la provincia de Cádiz; “CERTIFICO : Que según consta en las dependencias de este Excmo. Ayuntamiento, resulta que con fecha 23 de Mayo de 2.019, por la Sra. Teniente de Alcalde, Delegada de Coordinación de la Alcaldía en funciones, XXX [Nombre Tercera Persona], se dictó la Resolución nº 3391, del siguiente tenor literal: “«Conocida la solicitud de acceso a información pública presentada por D. [Nombre de la Persona Reclamante], con D.N.I. [Número DNI], Director de 'Punte Chico, La Revista de Chiclana', registrada de entrada con fecha 15 de enero de 2019, relativa a información sobre determinados aspectos de la agenda del Alcalde. “Considerando que el artículo 29 de la Ordenanza de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Reutilización de la Información del Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera establece que cualquier persona o entidad podrá solicitar el acceso a la información pública de forma gratuita y sin necesidad de motivar su solicitud, pudiendo exponer los motivos por los que solicita la información que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicten la oportuna resolución. Dicha solicitud deberá contener una descripción de la información solicitada que sea suficiente para determinar el conjunto de datos o documentos a los que se refiere, la identidad de la persona solicitante, la dirección a efectos de notificación y, en su caso, el formato preferido en formato electrónico o en soporte papel para su puesta a disposición. “En aplicación de lo dispuesto en la citada Ordenanza de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Reutilización de la información, y en virtud de la delegación de competencias realizada mediante Decreto de la Alcaldía número 4058, de 17 de junio de 2015 (BOP nº 123, de fecha 30 de junio), RESUELVO: “Primero.- Informar al Sr. [Nombre de la Persona Reclamante] sobre la información solicitada lo siguiente: “Conforme al artículo 17.1 Q de la Ordenanza Municipal, la agenda institucional de la entidad no tiene por qué corresponder con la agenda del Alcalde por lo que no procede la información solicitada. “Respecto a la información solicitada sobre los gastos decirle que los mismos se publican anualmente con los presupuestos en el Boletín Oficial de la Provincia de Cádiz y en el tablón de anuncios y están recogidos en la Web municipal tal y como marca la Ley de Transparencia. “Segundo.- Dese traslado al interesado del presente Decreto a los efectos oportunos. “Y para que así conste y surta los efectos oportunos, expido el presente certificado actuando en ejercicio de la atribución conferida por Resolución núm. 1418, de 7 de marzo de 2013 (B.O.P. núm. 52, de 19 de marzo), a propuesta del Sr. Secretario General, para la firma de certificaciones de su competencia; en Chiclana de la Frontera en la fecha de la firma digital”. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. La competencia para la resolución de la reclamación interpuesta reside en el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1.b) de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante, LTPA). Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. La presente reclamación tiene su origen en una solicitud de información cuyas diversas peticiones giran, de un modo u otro, en torno a la agenda institucional del Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera. Así, tras apuntar la pretensión de conocer la “agenda institucional del alcalde” concerniente a los seis meses anteriores al mes en que formuló su solicitud, especifica acto seguido el interesado que su objetivo es acceder a los siguientes datos relativos a dicho periodo: “todas las reuniones, encuentros, entrevistas,… mantenidas por el alcalde como responsable institucional tanto dentro como fuera del ayuntamiento. La información debería incluir -con el más absoluto respeto a la Ley Orgánica de Protección de Datos- los nombres de las asociaciones, entidades, empresas, etc.; identificación permitida de los representantes de esos grupos y objeto de las reuniones celebradas así como los documentos compartidos y los acuerdos alcanzados”. Y prosigue el escrito de solicitud con la petición de obtener “[i]nformación de los viajes realizados por el alcalde como responsable institucional durante los años 2016, 2017 y 2018, objeto de los viajes, acompañantes, interlocutores y gastos ocasionados con motivo de esos viajes, debidamente desglosados”. El Ayuntamiento rechazó la solicitud arguyendo que, “[c]onforme al artículo 17.1 Q de la Ordenanza Municipal, la agenda institucional de la entidad no tiene por qué corresponder con la agenda del Alcalde por lo que no procede la información solicitada”. Este Consejo no puede en modo alguno compartir esta decisión. En primer lugar, porque el invocado artículo 17.1 q) de la “Ordenanza de Transparencia, acceso a la información y reutilización de la información del Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera” es un precepto que se refiere a las obligaciones de publicidad activa, esto es, a la exigencia de que los asuntos allí mencionados se pongan ya a disposición de la generalidad de la opinión pública mediante su publicación en el portal, página web o sede electrónica de la Administración en cuestión. Y en el presente caso, el ahora reclamante no está sino ejercitando su derecho de acceso a la información pública, en virtud del cual puede solicitar toda suerte de información que crea pertinente, con independencia de que la misma esté asimismo sujeta, o no, a la obligación de que se difunda telemáticamente al conjunto de la ciudadanía. En segundo término, debemos rechazar dicha decisión denegatoria del acceso porque sea cual fuere la interpretación que sostenga el Ayuntamiento sobre qué sea “[l]a agenda institucional de la entidad” a la que se refiere el mencionado art. 17.1 q) de su Ordenanza de Transparencia, la entidad municipal -como no podía ser de otra manera- está sujeta al cumplimiento de lo establecido en la LTPA al respecto; y su artículo 10.1 m) impone entre las obligaciones de publicidad activa la de difundir telemáticamente la información relativa a las “agendas institucionales de los gobiernos”. Un concepto a cuya delimitación, a falta del desarrollo reglamentario de la LTPA, este Consejo debió aproximarse en el Fundamento Jurídico Quinto de la Resolución PA-28/2017, en donde abordamos una denuncia de publicidad activa referente precisamente a la agenda de un alcalde: “[…] a diferencia de la Ley básica estatal que omite toda referencia al respecto, la LTPA impone expresamente que se publique la información relativa a “[l]as agendas institucionales de los gobiernos” [art. 10.1 m)]. Importa destacar que esta exigencia de publicidad activa se predica de la “agenda institucional” de los cargos gubernamentales, que es un concepto que no resulta enteramente equiparable al de “agenda pública” empleado por el denunciante. En efecto, desde el punto de vista del derecho fundamental consagrado en el art. 20.1 d) CE, la información constitucionalmente protegida se extiende, en línea de principio, a todo asunto de relevancia pública o de interés general, en cuanto puede ser de utilidad para la formación de la opinión pública. Bajo este prisma, la noción de “agenda pública” de los cargos gubernamentales (en nuestro caso, del alcalde) no se circunscribiría a la actividad directamente relacionada con la función gubernamental, sino que abarcaría también otra información de transcendencia pública, como la referente a la actividad que, eventualmente, puedan desarrollar en el seno de partidos políticos u otras organizaciones socialmente relevantes. No es éste, sin embargo, el alcance de la “agenda” que el legislador ha querido someter a la obligación de publicidad activa, pues, al ceñirla al ámbito “institucional”, la acota a la actividad desplegada con motivo del ejercicio del concreto cargo gubernamental que se desempeñe. Así, pues, en virtud del art . 10. 1 m) LTPA, ha de hacerse pública en el portal aquella información que tenga incidencia en el proceso de toma de decisiones relativas a la esfera funcional propia del cargo. [...] “Y así, sin ánimo de ser exhaustivos, debe reflejarse en la agenda: las reuniones, encuentros, entrevistas o similares que se mantengan como responsable institucional, ya en el Consistorio o fuera de él; los actos institucionales que celebre o a los que acuda; y, en fin, para terminar con los ejemplos, los viajes realizados en su condición de alcalde.” En suma, no cabe la menor duda de que la agenda institucional de los gobiernos -sujeta ya a obligación de publicidad activa en virtud del artículo 10.1 m) LTPA- se proyecta a las actividades que desarrollen los alcaldes en el desempeño de su cargo, algunas de cuyas principales manifestaciones se expusieron a título de ejemplo en el último párrafo transcrito del FJ 5º de nuestra Resolución PA-28/2017. Tercero. El solicitante, sin embargo, dando un paso más, en ejercicio de su derecho de acceso a la información pública, precisa que la información relativa a la agenda institucional del alcalde en el periodo solicitado debe abarcar los siguientes datos: “los nombres de las asociaciones, entidades, empresas, etc.; identificación permitida de los representantes de esos grupos y objeto de las reuniones celebradas así como los documentos compartidos y los acuerdos alcanzados”. Pues bien, resulta incontrovertible que deben facilitarse los datos referentes a los nombres de las empresas, asociaciones y entidades en general con los que se haya reunido el alcalde, así como el objeto de tales reuniones. Por lo que hace al resto de los datos expresamente mencionados en la solicitud, no es posible para este Consejo pronunciarse de forma categórica adoptando una unívoca decisión al respecto -acceso o no acceso-, habida cuenta de los términos absolutamente genéricos en que se formula la petición. Sólo podemos esbozar unas pautas o criterios generales que podrán -rectius: deberán- matizarse en función de las específicas reuniones de que se trate y de las concretas circunstancias concurrentes en cada caso individualmente considerado. Así, respecto de la “identificación permitida de los representantes” de tales empresas, asociaciones, entidades, etc., en línea de principio será suficiente con apuntar el concreto cargo que ocupa en las mismas el participante en la reunión, sin que se descienda a identificarlo con nombre y apellidos a fin de salvaguardar su derecho a la protección de datos de carácter personal. Por el contrario, si la reunión se ha mantenido con otra Administración o entidad del sector público, habrá de procederse de acuerdo con el artículo 15.2 LTAIBG, que contempla “[c]on carácter general” que “se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano”. En lo concerniente a la información sobre los “documentos compartidos y los acuerdos alcanzados”, es imposible aventurar tan siquiera unas líneas directrices de carácter abstracto desligadas de las reuniones concretas que se hayan celebrado. Pues únicamente a la luz del examen individualizado de cada supuesto podrá enjuiciarse si resulta de aplicación algún límite (art. 14.1 y art. 15 LTAIBG) o alguna causa de inadmisión (art. 18.1 LTAIBG y art. 30 LTPA) que justifique retener dicha información. Por consiguiente, dado que la solicitud se proyecta de forma general a cuentas reuniones haya podido mantener el alcalde, bastará con que el Ayuntamiento responda, en relación con cada una de ellas, si se compartieron documentos y/o si se alcanzaron acuerdos, sin necesidad de que se facilite el contenido de los mismos. Cuarto. Por otro lado, el ahora reclamante solicitó al Ayuntamiento que le proporcionase la siguiente información: “los viajes realizados por el alcalde como responsable institucional durante los años 2016, 2017 y 2018, objeto de los viajes, acompañantes, interlocutores y gastos ocasionados con motivo de esos viajes, debidamente desglosados.” Como tuvimos ocasión de apuntar en la Resolución PA-28/2017, constituye ya una exigencia de publicidad activa ex art. 10.1 m) LTPA difundir información sobre “los viajes realizados en su condición de alcalde” (FJ 5º); exigencia ésta que obviamente abarca la obligación de que se publique telemáticamente el objeto de los mismos. El interesado concreta su pretensión solicitando datos relativos a los “acompañantes” e “interlocutores”. Información que, en línea de principio, no hay ningún obstáculo en proporcionar, salvando la cautela apuntada en el anterior fundamento jurídico referente a las personas procedentes del sector privado, a saber, que será suficiente con señalar el cargo o puesto que ocupe en la correspondiente asociación, empresa o entidad, sin proceder a su identificación con nombre y apellidos en mérito de la tutela de los datos de carácter personal. El solicitante pide, en fin, información sobre los “gastos ocasionados con motivo de esos viajes, debidamente desglosados”. Pocas dudas hay que albergar acerca de que debe atenderse esta pretensión del ahora reclamante. Como tantas veces hemos reiterado -entre otras muchas, en la Resolución 322/2018, de 21 de agosto, FJ 3º-, es innegable la relevancia pública de la información de naturaleza económica, resultando por tanto del máximo interés para la opinión pública la divulgación de datos referentes a las decisiones de gasto por parte de las Administraciones públicas: “[…] resulta incuestionable que la información referente a la recaudación de recursos por parte de los poderes públicos y la subsiguiente utilización de los mismos constituye un eje central de la legislación en materia de transparencia” (por todas, legislador en el arranque mismo del Preámbulo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno: “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”. Por lo demás, conviene destacar que la apertura a la opinión pública del gasto en viajes institucionales constituye hoy por hoy una cuestión pacífica prácticamente indiscutida, como lo acredita la circunstancia de que, hasta la fecha, en los asuntos que han terminado residenciándose en este Consejo, las Administraciones interpeladas se avinieran a dar tal información en el curso de la tramitación de la reclamación (Reclamaciones 452/2018, FJ 4º y 10/2019, FJ 3º). Por el contrario, en el presente caso el Ayuntamiento de Chiclana se limitó a argumentar que los gastos “se publican anualmente con los presupuestos en el Boletín Oficial de la Provincia de Cádiz y en el tablón de anuncios y están recogidos en la Web municipal tal y como marca la Ley de Transparencia”. Como es obvio, se trata de una respuesta que en modo alguno se atiene a los inequívocos términos en que formuló su pretensión el solicitante. El Ayuntamiento debe, pues, proporcionar al reclamante la requerida información sobre los viajes institucionales del alcalde, “debidamente desglosados”, durante los años 2016, 2017 y 2018. Quinto. El escrito de solicitud prosigue con la petición de que “se disponga un apartado en la página web del ayuntamiento, «Agenda lnstitucional», en la que aparezca, con antelación suficiente, la actividad pública que tenga programada el alcalde...”. Y acto seguido solicita que se dote de determinados contenidos a dicha “Agenda Institucional”, que deberían consecuentemente publicarse en la página web de la Administración reclamada. Constituye, sin embargo, una pretensión que en vano puede tratar de alcanzarse mediante el ejercicio del derecho de acceso a la información pública; derecho que, según define el artículo 7 b) LTPA, consiste en acceder “a los contenidos o documentos que obren en poder de cualesquiera de las personas y entidades incluidas en el ámbito de aplicación de la presente ley y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. Y, como es palmario, con tales peticiones no pretende el reclamante que la Administración interpelada le facilite unos concretos contenidos o documentos, sino que ésta emprenda una determinada actuación, a saber, habilitar un espacio en su página web dedicado específicamente a la difusión telemática de la “agenda institucional”. Debemos, pues rechazar este extremo de la reclamación. En sustancia, el objetivo de esta petición no era sino llevar a efecto la exigencia de publicidad activa impuesta por el artículo 10.1 m) LTPA; pretensión que -como ha quedado dicho- el reclamante erróneamente quiso hacer valer a través del ejercicio del derecho de acceso y la subsiguiente reclamación. Pero el sistema de transparencia andaluz, a diferencia de la mayoría de los existentes en el Estado Autonómico, reconoce a todas las personas un específico “derecho a la publicidad activa” [artículo 7 a) LTPA] y habilita un concreto cauce para su tutela efectiva por parte de este Consejo, al permitir que los ciudadanos presenten denuncias para lograr el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa (artículo 23 LTPA). Nada impide al solicitante, claro está, recurrir a esta vía para asegurar que el Ayuntamiento reclamado difunda telemáticamente la agenda institucional. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar parcialmente la reclamación presentada por XXX contra el Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera (Cádiz) por denegación de información pública. Segundo. Instar a dicho Ayuntamiento a que, en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al que se le notifique la presente resolución, ofrezca al reclamante la información según lo indicado en los Fundamentos Jurídicos Segundo, Tercero y Cuarto, dando cuenta a este Consejo de lo actuado en el mismo plazo.