Reclamación contra la Dirección General de Salud Pública y Ordenación Farmacéutica por denegación de acceso al expediente del Registro Sanitario del IES Almeraya

RESOLUCIÓN 71/2021, de 23 de marzo Artículos: 14.1.g) LTAIBG. Asunto: Reclamación interpuesta por XXX contra la Dirección General de Salud Pública y Ordenación Farmacéutica, de la Consejería de Salud y Familias, de la Junta de Andalucía, por denegación de información pública. Reclamación 321/2019. ANTECEDENTES Primero. La persona ahora reclamante presentó, el 19 de mayo de 2019, escrito dirigido a la Consejería de Salud y Familias por el que solicita: “Por la presente se solicita la Documentación del centro educativo público, IES Almeraya (Almería). “1. Copia íntegra de los documentos que obran en el expediente de autorización y registro como centro de formación de manipuladores de alimentos. “2. Copia completa del/los expediente/es del Registro Sanitario de Empresas y Establecimientos alimentarios de Andalucía en donde se censarán las empresas de restauración (bares, restaurantes, comedores..)” Segundo. Con fecha 5 de junio de 2019 la Dirección General de Salud Pública y Ordenación Farmacéutica, de la Consejería de Salud y Familias, dicta resolución por la que: “Fundamentos de Derecho “Primero.- Esta Dirección General es competente para resolver la presente solicitud de información conforme a lo dispuesto en el articulo 8 del Decreto 105/2019 por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Salud y Familias y del Servicio Andaluz de Salud. “Segundo.- En los archivos de esta Consejería de Salud y Familias se ha comprobado lo siguiente: “A) En lo que se refiere al Registro de Empresas y Entidades que imparten formación en materia de manipuladores de alimentos en Andalucía, derogado desde 13 de mayo del 2011, fecha en que entró en vigor el Decreto 141/2011 de 26 de abril, por el que se modifican y derogan diversos decretos en materia de Salud y Consumo, en concreto el Decreto 189/2001 de 4 de septiembre que regulaba dicho Registro, el IES Almeraya quedó inscrito el 9 de septiembre de 2002 como Empresa de formación de manipuladores de alimentos y manipuladores de mayor riesgo, con el número 166/And-l y, por otro lado, el 15 de marzo de 2002 se reconoció como Centro de formación de manipuladores de alimentos con el número 36/And-ll, con las siguientes actividades: “Técnico Superior de Restauración “Técnico en Servicios de restaurante y bar “Técnico en Cocina “Técnico en Pastelería y Panadería “B) En lo que se refiere al Registro Sanitario de Empresas y Establecimientos alimentarios de Andalucía, vigente desde el 16/04/2012, fecha en que entró en vigor el Decreto 61/2012 de 13 de marzo, por el que se regula el procedimiento de la autorización sanitaria de funcionamiento y la comunicación previa de inicio de actividad de las empresas y establecimientos alimentarios y se crea el Registro Sanitario de Empresas y Establecimientos Alimentarios de Andalucía, el "IES Almeraya, Escuela de Hostelería", adscrito a la Delegación de Educación de la Junta de Andalucía, con domicilio en Paseo de la Caridad nº 125, Almería, quedó censado el 21/11/2016, “a) con la actividad genérica de "Minorista, Restauración colectiva. Comidas Preparadas y Cocinas centrales" y [sic] “b) con la actividad específica del censo de "Restaurante". “C) Según la información disponible en dicho Registro, este establecimiento alimentario ha sido sometido a los controles oficiales rutinarios, cuyos resultados se recogen en distintos informes/actas de inspección, que corresponden a las funciones de vigilancia, inspección y control, cuyo derecho de acceso está limitado según establece el articulo 14.g de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. “Tercero.- Tras el análisis de la solicitud y las comprobaciones necesarias para establecer si le son aplicables los limites al derecho de acceso establecidos en los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y lo establecido en los artículos 25 y 26 de la Ley 1/2014, de 24 de Junio, de Transparencia Pública de Andalucía, el Director General de Salud Pública y Ordenación Farmacéutica, de acuerdo con todo lo anterior, en ejercicio de las competencias que le atribuye el artículo 3 del Decreto 289/2015, de 21 de julio, por el que se regula la organización administrativa en materia de transparencia pública en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía y sus entidades instrumentales, “Resuelve “Conceder el acceso parcial a la información solicitada, facilitando copia íntegra de los dos expedientes que obran en el Registro de Empresas y entidades que imparten formación en materia de manipuladores de alimentos en Andalucía del IES Almeraya (Almería). “Por otro lado, no puede facilitarse copia del expediente que consta en el Registro Sanitario de Empresas y Establecimientos alimentarios de Andalucía, debido a que su censado se realizó de oficio y la documentación disponible sobre sus controles periódicos corresponde a funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, cuyo derecho de acceso está limitado, según establece el artículo 14.g de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”. Tercero. El 29 de julio de 2019 tuvo entrada en el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (en adelante, el Consejo) reclamación en la que el interesado expone lo siguiente: “Que se solicitó a la Consejería de Salud (D.G. Salud Pública y Ordenación Farmacéutica), mediante el derecho que me asiste de acceso a la información pública (recordando que es un derecho fundamental) copia íntegra/completa. “1. Copia completa del/los expediente/es del Registro Sanitario de Empresas y Establecimientos alimentarios de Andalucía en donde se censarán las empresas de restauración (bares, restaurantes, comedores..) “Que nada se resuelve de forma expresa, ni se menciona, ni argumenta sobre este punto. Ruego obliguen a resolver mediante acta, si existe o no existe dicha documentación pública. “Para garantizar este procedimiento y como deben completar el expediente integro/completo; debo pedirles cuantas "cautelas" y "tutelas" sobre esa documentación pública y garanticen del procedimiento y apliquen el Art. 70 de la LPAC, para cuando completen y vuelvan a entregar el Expediente integro/completo como se solicitó.” “Artículo 70, Expediente Administrativo. “1. Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. “2. Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada. “3. Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La autenticación del citado índice garantizara la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma y permitirá su recuperación siembre que sea preciso. “Solicita: “Ruego den contestaciones congruentes y motivadas, para no contravenir los citados derechos y normas. Se dicte y resuelva de forma expresa motivada y congruente. Obligando a las personas competentes a dar respuesta en tiempo y forma. “Ruego se admita este escrito y sus documentos adjuntos. Contesten a ello en tiempo y forma. “Ruego informen de cada trámite que se realice sobre ello y den "copia íntegra" antes de dictar una resolución firme, definitiva y vinculante. (Recordando el trámite de alegaciones y de audiencia) “Ruego como medio de comunicación y notificación ruego se haga a la dirección de correo electrónico;[correo electrónico de la reclamante].” Cuarto. Con fecha 19 de septiembre de 2019, el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó al órgano reclamado copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico de fecha 20 de septiembre de 2019 a la Unidad de Transparencia del órgano reclamado. Quinto. El 7 de octubre de 2019 tuvo entrada escrito del órgano reclamado en el que informa lo siguiente: “Una vez examinada la solicitud y la documentación disponible, se comprobó lo siguiente: “• En lo que se refiere al Registro de Empresas y Entidades que imparten formación en materia de manipuladores de alimentos en Andalucía, derogado desde 13 de mayo del 2011, fecha en que entró en vigor el Decreto 141/2011 de 26 de abril, por el que se modifican y derogan diversos decretos en materia de Salud y Consumo, en concreto, el Decreto 189/2001 de 4 de septiembre que regulaba dicho Registro, el «IES Almeraya»: “• el 15 de marzo de 2002 se reconoció como Centro de formación de manipuladores de alimentos, quedando inscrito con el número 36/And-II, con las siguientes actividades: “Técnico Superior de Restauración “Técnico en Servicios de restaurante y bar “Técnico en Cocina “Técnico en Pastelería y Panadería “• el 9 de septiembre de 2002, quedó inscrito como Empresa de formación de manipuladores de alimentos y manipuladores de mayor riesgo, quedando inscrito con el número 166/And-I “• En lo que se refiere al Registro Sanitario de Empresas y Establecimientos alimentarios de Andalucía, vigente desde el 16/04/2012, fecha en que entró en vigor el Decreto 61/2012 de 13 de marzo, por el que se regula el procedimiento de la autorización sanitaria de funcionamiento y la comunicación previa de inicio de actividad de las empresas y establecimientos alimentarios y se crea el Registro Sanitario de Empresas y Establecimientos Alimentarios de Andalucía, el «IES ALMERAYA, Escuela de Hostelería», adscrito a la Delegación de Educación de la Junta de Andalucía, con domicilio en Paseo de la Caridad nº 125, Almería, quedó censado en dicho registro el 21/11/2016, con la actividad genérica de «Minorista, Restauración colectiva. Comidas Preparadas y Cocinas centrales» y con la actividad específica del censo de «Restaurante». “En consecuencia el 5 de junio de 2019 se emitió la resolución en tiempo y forma por la Dirección General de Salud Pública y Ordenación Farmacéutica, (...) concediendo el acceso parcial a la información solicitada, facilitando copia íntegra del expediente que obra en el Registro de Empresas y Entidades que imparten formación en materia de manipuladores de alimentos en Andalucía del «IES Almeraya» (...). Sin embargo, no pudo facilitarse la copia del expediente del Registro Sanitario de Empresas y Establecimientos alimentarios de Andalucía debido a que su censado se realizó de oficio por los servicios de control sanitario oficial, por lo que no existe solicitud a petición del interesado y la documentación disponible sobre sus controles periódicos corresponde a funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, cuyo derecho de acceso está limitado, según establece el artículo 14.g de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Dicha resolución fue notificada al interesado el 7 de junio de 2019.” FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. La competencia para la resolución de la reclamación interpuesta reside en el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante, LTPA). Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley ”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. Efectivamente, tal y como tuvimos oportunidad de declarar ya en la Resolución 42/2016 y venimos desde entonces reiterando (así, por ejemplo, Resolución 451/2018, FJ 5º), nuestro régimen de acceso a la información pública se asienta sobre la siguiente premisa: “Este acceso se configura como un verdadero derecho, que en su vertiente procedimental lleva a establecer la regla general del acceso a dicha información. Constituye pues la excepción la denegación o limitación del acceso” (Exposición de Motivos, II, de la LTPA). Se presume, pues, la publicidad de los ‘contenidos o documentos’ que obren en poder de las Administraciones y ‘hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones’ [art. 7 b) de la LTPA], de tal suerte que, en línea de principio, ha de proporcionarse la información solicitada por la ciudadanía. […] Por consiguiente, recae sobre la Administración ―y sobre el tercero afectado que se oponga a la solicitud de información― la carga de argumentar la pertinencia de aplicar algún límite que justifique la denegación del acceso a la misma” (Fundamento Jurídico Tercero). Por su parte, este criterio es el que asimismo comparten los órganos jurisdiccionales, como lo ponen de manifiesto las Sentencias del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Tercera) n.º 1547/2017, de 16 de octubre; Sentencia 344/2020, de 10 de marzo y 748/2020, de 11 de junio: “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información”. Viniendo a añadir la Sentencia n.º 748/2020, de 11 de junio, que “la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad”. Tercero. El ahora reclamante pretendía el acceso a la “ Copia íntegra de los documentos que obran en el expediente de autorización y registro como centro de formación de manipuladores de alimentos” y a la “copia completa del expediente del Registro Sanitario de Empresas y Establecimientos alimentarios de Andalucía, en donde se censan las empresas de restauración (bares, restaurantes, comedores.....)”, referida al Instituto de Educación Secundaria indicado en los antecedentes. Y no cabe albergar la menor duda de que la información objeto de la solicitud constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, pues define como tal a “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. El órgano reclamado concedió el acceso al expediente de autorización y registro como centro de formación de manipuladores de alimentos, y sin embargo, respecto al expediente del Registro Sanitario de Empresas y Establecimientos Alimentarios de Andalucía, le facilitó determinada información (fecha en la que quedó censado; y tipo de actividad) y le comunicó que “según la información disponible en dicho Registro, este establecimiento alimentario ha sido sometido a los controles oficiales rutinarios, cuyos resultados se recogen en distintos informes / actas de inspección, que corresponden a las funciones de vigilancia, inspección y control, cuyo derecho de acceso está limitado según establece el articulo 14.g de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia,acceso a la información pública y buen gobierno”. Reclama el interesado ante este Consejo, exclusivamente respecto al Registro Sanitario de Empresas y Establecimientos alimentarios de Andalucía, que “nada se resuelve de forma expresa, ni se menciona, ni argumenta sobre este punto. Ruego obliguen a resolver mediante acta, SI existe o NO existe dicha documentación pública”. Alegación que no puede acoger completamente este Consejo, al existir resolución expresa a la solicitud de información tal como ha quedado acreditado en el expediente, dictada con anterioridad a la interposición de la reclamación, en la que se le ofrece cierta información. Así, pues, la controversia reside en determinar si es de aplicación el límite ex art. 14.1 g) LTAIBG invocado por el órgano reclamado, según el cual “el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para: […] Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control”. Interrogante que ha de resolverse de conformidad con lo que dispone el apartado 2 del art. 14 LTAIBG: “La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”. Disposición que reproduce en términos literales el artículo 25.3 LTPA. Pues bien, según viene sosteniendo de forma constante este Consejo, de la lectura conjunta de tales preceptos (art. 14.1 y 2 LTAIBG y art. 25.3 LTPA) se desprende que la aplicación de los límites se articula como un proceso argumentativo que se despliega en tres fases o momentos sucesivos: “[…] la aplicación de los límites previstos en el art. 14.1 LTAIBG ha de efectuarse en el curso de un proceso integrado por los siguientes pasos: en primer término, debe constatarse que los “contenidos o documentos” [art. 2.a) LTPA] a los que se quiere acceder inciden realmente en la materia definitoria del límite en cuestión (...); acto seguido, ha de identificarse el riesgo de un perjuicio “concreto, definido y evaluable” en el supuesto de concederse el acceso, así como argumentarse la existencia de una relación de causalidad entre el perjuicio y la divulgación de la información solicitada; y finalmente, una vez superado este test, aún habría de determinarse, atendiendo a las circunstancias concurrentes en el caso concreto, si los beneficios derivados de la evitación del perjuicio han de prevalecer sobre los intereses públicos o privados que pueda conllevar la difusión de la información” (así, entre otras, las Resoluciones 81/2016, FJ 6º; 120/2016, FJ 3º, 31/2017, FJ 4º; 52/2017, FJ 4º y 143/2019, FJ 5º). Y, ciertamente, no cabe dudar de que la pretensión ahora examinada es reconducible al ámbito protegido en el art. 14.1 g) LTAIBG. En efecto, el supuesto de hecho acotado por este precepto queda delimitado por un genérico criterio funcional, que puede proyectarse a los más diversos sectores materiales. Y, en esta línea, la Memoria Explicativa del Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos, de 18 de junio de 2009 -cuya influencia en la conformación del sistema de límites establecido en el art. 14 LTAIBG es palmaria-, cita como ejemplos de este límite las inspecciones tributarias, los exámenes universitarios y escolares, las inspecciones laborales, así como las inspecciones realizadas por las autoridades competentes en materia de medio ambiente, sanidad y servicios sociales (véase el punto 27 de dicha Memoria Explicativa). Por el contrario, no es menos evidente que la resolución impugnada no atendió los restantes criterios que deben satisfacerse para considerar correctamente aplicado un límite del derecho de acceso a la información pública. Así es; no cabe soslayar que, según viene puntualizando de modo constante la jurisprudencia acuñada en el marco de la Unión Europea, para que pueda legítimamente restringirse el derecho de acceso ha de invocarse el riesgo de un menoscabo al interés protegido por el límite que “debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético” [Sentencia de 15 de septiembre de 2016 (Herbert Smith Freehills/Consejo), apartado 33; Sentencia de 17 de octubre de 2013 (Consejo/Access Info Europe), apartado 31; Sentencia de 21 julio de 2011 (Suecia/ MyTravel y Comisión), apartado 76; Sentencia de 1 de julio de 2008 (Suecia y Turco/Consejo), apartado 43; asimismo, la Sentencia de 13 de abril de 2005 (Verein für Konsumenteninformation/Comisión), apartado 69]. O para decirlo en los términos que ya empleó este Consejo en la Resolución 42/2016, “la aplicación de este límite exige que se argumente la existencia de un riesgo real, actual y concreto para tales intereses, no bastando la exposición de meras conjeturas ni la mención de remotas o hipotéticas posibilidades de que se irrogue un perjuicio con motivo de la divulgación de la información” (FJ 9º). En suma, al no poder apreciarse que el acceso conlleve un riesgo real de perjuicio para las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, este Consejo no puede sino llegar a la conclusión de que no procede aplicar al presente caso el referido límite. Cuarto. El Decreto 61/2012, de 13 de marzo, por el que se regula el procedimiento de la autorización sanitaria de funcionamiento y la comunicación previa de inicio de actividad de las empresas y establecimientos alimentarios y se crea el Registro Sanitario de Empresas y Establecimientos Alimentarios de Andalucía, dispone en su artículo 17 que “A efectos de facilitar el control oficial, se crea el Registro Sanitario de Empresas y Establecimientos Alimentarios de Andalucía, de carácter público y único en la Comunidad Autónoma, en adelante Registro Sanitario de Andalucía”. Y añade el apartado tercero del artículo 19 del Decreto 61/2012, de 13 de marzo, que: “3. La inscripción registral incluirá los siguientes datos: a) Nombre o Razón social de la empresa o establecimiento. b) NIF o NIE. c) Domicilio social (calle, vía, localidad, código postal y provincia). d) Domicilio industrial (calle, vía, localidad, código postal y provincia). e) Domicilio a efectos de notificación (calle, vía, localidad, código postal y provincia). f) Identificación de la persona titular del establecimiento. g) Teléfono, fax y correo electrónico. h) Actividad que desarrolla. 4. Cualquier modificación en los datos de estos establecimientos y empresas, incluidos los ceses definitivos de actividad serán comunicados por el explotador de la empresa alimentaria para su anotación en el mencionado Registro Sanitario de Andalucía, en el plazo máximo de diez días desde que se haya producido la modificación o el cese, mediante modelo oficial normalizado que figura en el Anexo III, conforme a lo previsto en el artículo 16. Asimismo, el órgano competente para practicar la inscripción, podrá de oficio, modificar dichos datos o cancelar la misma, cuando se constate la inexactitud, falsedad y omisión de los citados datos, previa audiencia a la persona interesada, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles y administrativas a que hubiera lugar”. Visto lo anterior, la entidad reclamada, debe ofrecer a la persona interesada la información que obre en el Registro Sanitario de Empresas y Establecimientos Alimentarios de Andalucía, referida al IES mencionado en los antecedentes. Y respecto a los “resultados [que] se recogen en distintos informes / actas de inspección”, que menciona el órgano reclamado, y que no han sido solicitados por el reclamante, se ofrecerán de estar incluidos en el expediente del Registro Sanitario de Empresas y Establecimientos Alimentarios de Andalucía, conforme a lo indicado en el anterior Fundamento Jurídico; y de no estar incluidos en el Registro, los “resultados de los controles oficiales” o los “informes o actas de inspección”, referidos al Instituto de Educación Secundaria, se le indicará expresamente esta circunstancia al reclamante. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar la reclamación interpuesta por XXX contra la Dirección General de Salud Pública y Ordenación Farmacéutica, de la Consejería de Salud y Familias, de la Junta de Andalucía, por denegación de información pública. Segundo. Instar a la Dirección General de Salud Pública y Ordenación Farmacéutica, a que, en el plazo de quince días a contar desde el día siguiente al que se le notifique la presente resolución, ofrezca al reclamante la información indicada en los Fundamentos Jurídicos Tercero y Cuarto , dando cuenta a este Consejo de lo actuado en el mismo plazo.