Reclamación de la Asociación Observatorio Ciudadano Municipal de Jerez contra el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera por denegación de información sobre gastos con terceros en 2018

RESOLUCIÓN 102/2021, de 6 de abril Artículos: 2.a) LTPA Asunto: Reclamación interpuesta por la Asociación Observatorio Ciudadano Municipal de Jerez, representada por XXX, contra el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera (Cádiz) por denegación de información pública. Reclamación: 360/2019 ANTECEDENTES Primero. La asociación ahora reclamante presentó, en fecha 30 de julio de 2019, la siguiente solicitud de información dirigida al Ayuntamiento de Jerez de la Frontera: “Conceptos que se recogen bajo el epígrafe 'Subtotal información protegida Ayuntamiento con terceros 2018' por importe total de 2.285.918 euros, en el listado publicado en la página [web que se indica]”. Segundo. El 10 de agosto de 2019, el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera dicta resolución con el siguiente contenido literal: “Con fecha 30 de julio de 2019 ha tenido entrada en el Registro General de Transparencia solicitud de acceso a la información pública al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, presentada por el OBSERVATORIO CIUDADANO MUNICIPAL, registrada con el número RGE_AYT 90715/2019 y con la siguiente descripción: “Conceptos que se recogen bajo el epígrafe 'Subtotal información protegida Ayuntamiento con terceros 2018' por importe total de 2.285.918 euros, en el listado de deuda comercial del Ayuntamiento de Jerez. “El informe técnico de 1 de agosto de 2019 relativo a la información solicitada afirma lo siguiente: “Esta solicitud hace referencia a la ampliación de la información suministrada por el Servicio Económico Financiero el 24 de julio de 2019 en atención a la solicitud de acceso a la información presentada por el mismo solicitante a través del Portar [sic] de Transparencia el día 3 de julio de 2019 con el número de expediente #77/2019. Mediante este expediente, se facilitó al interesado, entre otra información, el listado de acreedores comerciales del Ayuntamiento, omitiéndose la identificación de terceros en el caso de que se tratase de personas físicas, en previsión de que su publicación pudiese eventualmente vulnerar lo dispuesto en la Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal. En su lugar, se expresó el sumatorio de los saldos acreedores de todas las operaciones con personas físicas. “La información que se solicita ahora no está elaborada, toda vez que el procedimiento de contabilización de operaciones ha venido incluyendo en el concepto del gasto ('Texto libre' en SICAL) la identificación del tercero en el caso de personas físicas. Para facilitar esta información sería necesario por tanto el análisis y edición individualizada de un listado de operaciones comerciales con personas físicas con un total, a 31 de diciembre de 2018, de 1.710 registros, lo cual supone una acción previa de reelaboración además de requerir la dedicación exclusiva de personal técnico y administrativo del Servicio Económico Financiero durante aproximadamente 14,25 horas de trabajo efectivo (estimando una media de 30 segundos de trabajo efectivo dedicados a cada registro), lo que obligaría a desatender las funciones propias del Servicio. “El artículo 18.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece como causa de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información aquellas que sean 'Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración'. En este sentido, el criterio interpretativo nº de referencia CI/007/2015 establecido por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno para esta causa de inadmisión considera que la misma se entenderá aplicable cuando 'la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información. (…)'. “Por otra parte, el artículo 18, apartado 1, letra e) de la antedicha Ley 19/2013, de 9 de diciembre establece que 'se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley'. En este sentido, el criterio interpretativo CI/003/2016 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno determina que 'el carácter abusivo de una solicitud de acceso a información quedará acreditado cuando, de ser atendida, requiera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión del obligado a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado'. “Por todo ello, a criterio del técnico municipal que suscribe el presente informe se dan las circunstancias previstas en la normativa vigente para proceder a la inadmisión de la precitada solicitud de acceso a la información. “En atención a todo lo expuesto y en virtud de lo dispuesto por el Acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno Local en sesión celebrada el 23 de julio de 2019, RESUELVO: “Primero.- INADMITIR la solicitud de información presentada por EL OBSERVATORIO CIUDADANO MUNICIPAL registrada con el número RGE_AYT 90715/2019. “Segundo.- NOTIFICAR la presente resolución al interesado, con indicación de los recursos procedentes. “Contra la presente resolución podrá interponer: “Reclamación: con carácter potestativo, ante el Consejo de Transparencia y la Protección de Datos de Andalucía, en el plazo de un mes, a contar desde el día siguiente a su notificación. Se entenderá desestimada si transcurre tres meses desde su presentación sin notificarse su resolución (artículo 24 y disposición adicional cuarta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía). “Contencioso Administrativo: en el plazo de dos meses, a contar desde el siguiente a su notificación, ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Jerez de la Frontera (artículo 8 y 46 de la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa). En caso de utilizarse la anterior reclamación, no podrá interponer el Contencioso Administrativo hasta que aquella sea resuelta, y siempre dentro de los plazos siguientes: en el plazo de dos meses desde la notificación de la resolución expresa de la reclamación. En el plazo de seis meses, si en el plazo de tres meses desde la presentación de la reclamación, no recibió notificación de la resolución expresa de la misma”. Tercero. El 12 de agosto de 2019, tiene entrada en el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (en adelante, el Consejo) reclamación contra la respuesta del citado Ayuntamiento, por considerar que “la motivación para la inadmisión de la solicitud de información no se ajusta a derecho”. Cuarto. Con fecha 29 de octubre de 2019, el Consejo dirige a la asociación reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó al Ayuntamiento de Jerez de la Frontera copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada, asimismo, por correo electrónico de fecha 30 de octubre de 2019 a la Unidad de Transparencia (u órgano equivalente) correspondiente. Quinto. Hasta la fecha no consta el envío del expediente e informe a este Consejo. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. La competencia para la resolución de la reclamación interpuesta reside en el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1 b) de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante, LTPA). Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Según establece el artículo 24 LTPA, todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública sin más limitaciones que las contempladas en la Ley. Esto supone que rige una regla general de acceso a la información pública, que sólo puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permitan dicha limitación. Efectivamente, tal y como tuvimos oportunidad de declarar ya en la Resolución 42/2016 y venimos desde entonces reiterando (así, por ejemplo, Resolución 451/2018, FJ 5º), nuestro régimen de acceso a la información pública se asienta sobre la siguiente premisa: «Este acceso se configura como un verdadero derecho, que en su vertiente procedimental lleva a establecer la regla general del acceso a dicha información. Constituye pues la excepción la denegación o limitación del acceso” (Exposición de Motivos, II, de la LTPA). Se presume, pues, la publicidad de los “contenidos o documentos” que obren en poder de las Administraciones y “hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 7 b) de la LTPA], de tal suerte que, en línea de principio, ha de proporcionarse la información solicitada por la ciudadanía. […] Por consiguiente, recae sobre la Administración –y sobre el tercero afectado que se oponga a la solicitud de información- la carga de argumentar la pertinencia de aplicar algún límite que justifique la denegación del acceso a la misma». (Fundamento Jurídico Tercero). Por su parte, este criterio es el que asimismo comparten los órganos jurisdiccionales, como lo pone de manifiesto la Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto). Tercero. La presente reclamación trae causa de una solicitud de información presentada ante el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera en la que se solicitaban los conceptos que se recogen bajo el epígrafe “Subtotal información protegida Ayuntamiento con terceros 2018” por importe total de 2.285.918 euros, en el listado publicado en la página web del citado Ayuntamiento. El objeto de la reclamación versa, pues, como es palmario, sobre una pretensión que resulta perfectamente reconducible al concepto de “información pública”, sobre el que se articula nuestro sistema de transparencia [art. 2 a) LTPA]. Pero es que, además, como hemos tenido ocasión tantas veces de reiterar —entre ellas, la información de naturaleza económica, resultando por tanto del máximo interés para la opinión pública la divulgación de datos referentes a las decisiones de gasto por parte de las Administraciones públicas: “[…] resulta incuestionable que la información referente a la recaudación de recursos por parte de los poderes públicos y la subsiguiente utilización de los mismos constituye un eje central de la legislación en materia de transparencia” (por todas, legislador en el arranque mismo del Preámbulo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG): “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”. El Ayuntamiento de Jerez de la Frontera resolvió inadmitir la solicitud de información alegando el artículo 18.1, apartados c) y e) de la LTAIBG, según los cuales “se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: [...] c) relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración, e) que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley”. Procede, pues, determinar si resulta de aplicación al presente supuesto lo dispuesto en dicho artículo. Cuarto. Comenzando por la primera de las causas de inadmisión alegadas, al enjuiciar la pertinencia de la aplicación de la reelaboración a los casos concretos, ha de partirse del presupuesto al que hizo referencia el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): «Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, en particular, sobre la prevista en el apartado 1.c de dicho artículo (que se refiere a solicitudes “relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013» (Fundamento de Derecho Cuarto). Según venimos sosteniendo de forma constante en nuestras decisiones (baste citar las Resoluciones 64/2016, de 20 de julio, FJ 3º; 75/2016, de 3 de agosto, FJ 3º; 136/2016, de 28 de diciembre, FJ 3º), al determinar el alcance del concepto “acción de reelaboración” empleado por dicho art. 18.1 c) LTAIBG, resultan de utilidad las siguientes líneas directrices que inferimos del Criterio Interpretativo 7/2015, de 12 de noviembre, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: 1º) “La reelaboración supone un nuevo tratamiento de la información”. 2º) “La reelaboración habrá de basarse en elementos objetivables de carácter organizativo, funcional o presupuestario”. 3º) Hay reelaboración “cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba… [e]laborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información”. 4º) Asimismo, nos hallamos en presencia de una “acción de reelaboración” cuando el organismo o entidad que recibe la solicitud “carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada”. Y por lo que hace a la delimitación negativa del concepto, si bien el referido Criterio Interpretativo 7/2015 señala que “reelaboración” no equivale a información “cuyo volumen o complejidad hace necesario un proceso específico de trabajo o manipulación para suministrarla al solicitante”, no deja de apostillar que “sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información… cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos… que implique que estemos ante un supuesto de reelaboración.” (Resolución 8/2017, FJ 3º; sobre este doctrina general, asimismo la Resolución 133/2018, FJ 3º). Finamente, además de las pautas derivadas del referido Criterio Interpretativo, ha de tomarse en consideración lo que dispone respecto de esta causa de inadmisión la propia LTPA, a saber, que “no se estimará como reelaboración que justifique la inadmisión la información que pueda obtenerse mediante un tratamiento informatizado de uso corriente” [art. 30 c)]. Quinto. Pues bien, centrándonos en el supuesto en cuestión, el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera sostiene la aplicabilidad de la causa de inadmisión anterior arguyendo, en lo esencial, que atender la pretensión de la asociación solicitante requiere ser “elaborada, toda vez que el procedimiento de contabilización de operaciones ha venido incluyendo en el concepto del gasto ('Texto libre' en SICAL) la identificación del tercero en el caso de personas físicas. Para facilitar esta información sería necesario por tanto el análisis y edición individualizada de un listado de operaciones comerciales con personas físicas con un total, a 31 de diciembre de 2018, de 1.710 registros, lo cual supone una acción previa de reelaboración además de requerir la dedicación exclusiva de personal técnico y administrativo del Servicio Económico Financiero durante aproximadamente 14,25 horas de trabajo efectivo (estimando una media de 30 segundos de trabajo efectivo dedicados a cada registro), lo que obligaría a desatender las funciones propias del Servicio”. Esta argumentación, sin embargo, no puede ser compartida por este Consejo. Debemos, en efecto, rechazar la alegación de que la solicitud requiere esa “acción previa de reelaboración además de requerir la dedicación exclusiva de personal técnico y administrativo” susceptible de justificar la aplicación del motivo de inadmisión ex artículo 18.1 c) LTAIBG. Este órgano de control, ciertamente, ya ha tenido ocasión de reprobar solicitudes de información cuyo carácter tan excesivamente genérico o indeterminado impedían prácticamente identificar o localizar qué documentos o contenidos eran objeto de la pretensión de información (Resoluciones 79/2016, de 3 de agosto, FJ 6º; 80/2016, de 3 de agosto, FJ 6º y 46/2017, de 29 de marzo, FJ 3º). Y, en esta línea, en la Resolución 102/2016, de 26 de octubre, compartíamos la valoración de que “el derecho de acceso a la información pública no ampara ni permite un proceso de revisión general de la actividad de las entidades sujetas a la LTPA”, y añadíamos a continuación: “Así, pues, no cabe admitir solicitudes tan excesivamente genéricas como la presente, en las que se pretende un acceso indiscriminado a toda la información existente sobre una entidad sin apuntar siquiera unos determinados -o determinables- documentos o contenidos objeto de la petición. No corresponde, por tanto, al órgano reclamado realizar una búsqueda sobre una información de tal naturaleza, so pena de que se vea comprometida la eficacia del funcionamiento de la entidad, pues la obligación de concretar la información recae sobre quien la pretende […]” (FJ 2º). Pero, como es palmario, la solicitud que generó la presente reclamación (conceptos que se recogen bajo el epígrafe “Subtotal información protegida Ayuntamiento con terceros 2018” por importe total de 2.285.918 euros, en el listado publicado) no adolece de ese carácter tan excesivamente genérico e indeterminado, toda vez que la misma delimita con claridad el objeto de la pretensión del interesado. Es cierto que las razones alegadas por el Ayuntamiento en su resolución podrían poner de manifiesto que la tarea de proporcionar la información entraña cierta dificultad, más esta circunstancias en modo alguno suponen que nos hallemos ante el supuesto de hecho previsto en el repetido art. 18.1 c) LTAIBG. Ha de tenerse presente, en efecto, que, según el citado Criterio Interpretativo 7/2015, la noción de “reelaboración” no supone “la mera agregación o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos”, ni tampoco equivale a información “cuyo volumen o complejidad hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante”. En suma, la aplicación al presente caso de los criterios anteriormente citados y pautas delimitadoras del concepto “acción de reelaboración” lleva directamente a concluir, a juicio de este Consejo, que no procedía inadmitir la solicitud de información con base en el artículo 18.1 c) LTAIBG. Sexto. Por otra parte, en lo que concierne a la posible aplicabilidad al caso que nos ocupa de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 e) LTAIBG) [“Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley”], este Consejo tampoco puede compartir la apreciación del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera de que la solicitud incurra en dicha causa. En lo concerniente al carácter repetitivo, desde la Resolución 37/2016 venimos sosteniendo unas pautas delimitadoras de este concepto que ahora hemos de recordar. Según se apuntó en su FJ 5º, “a la hora de enjuiciar si las solicitudes reúnen tal condición (de reiterativas) es preciso tomar en consideración y valorar los siguientes criterios: un criterio subjetivo, puesto que la petición de información debe ser formulada por el mismo solicitante y ha de ser dirigida al mismo sujeto obligado al cumplimiento de la legislación de transparencia; un criterio objetivo, ya que la solicitud ha de ser idéntica o sustancialmente similar a otra formulada con anterioridad; un criterio cronológico, toda vez que el tiempo transcurrido entre la contestación dada a la previa petición de información y la nueva solicitud puede ser relevante desde el punto de vista de la actualización de la información, decayendo el carácter repetitivo de la misma; y, por último, para que pueda apreciarse el carácter manifiestamente reiterativo de una solicitud, es necesario que la formulada con anterioridad haya generado una respuesta expresa de la entidad a la que se pide la información (sea o no denegatoria), o, en caso de silencio, que el solicitante haya reclamado contra la resolución presunta y se haya resuelto la reclamación por este Consejo o por la jurisdicción contencioso-administrativa” (asimismo, entre otras muchas, Resolución 53/2017, FJ 3º). Para que puede entenderse aplicable este concreto motivo de inadmisión, es preciso que la Administración que la invoque aporte un adecuado término de comparación que permita constatar dicho carácter repetitivo; esto es, ha de identificar la anterior solicitud que considera “idéntica o sustancialmente similar” a la que es objeto de examen. Requisito que no se ha satisfecho en el presente caso. Por lo que hace a su pretendido carácter abusivo, debemos recordar que este Consejo ha partido de una aproximación objetiva al concepto de solicitud abusiva, de modo que entendemos que pueden tildarse de tales aquellas solicitudes que, “en sí mismas consideradas, entrañen una utilización manifiestamente injustificada, inadecuada o impropia de la LTPA” (FJ 5º; asimismo, las Resoluciones 85/2018, FJ 4º y 133/2018, FJ 5º). Y, dando un paso más, a partir de la Resolución 181/2018 venimos sosteniendo que, en determinadas circunstancias, cabe catalogar como abusivas las “peticiones de información que, dado su excesivo volumen o la extrema dificultad que conlleva su examen, pueden entrañar una desmesurada carga para la autoridad pública interpelada hasta el punto de entrañar un serio obstáculo al normal desenvolvimiento de sus funciones” (FJ 4º). No es, sin embargo, esta última vertiente o dimensión de la noción de “solicitud abusiva” la que se debate en el presente caso, sino que lo que ha de resolverse es si se ha producido una “utilización manifiestamente injustificada, inadecuada o impropia de la LTPA”. Pues bien, pese al esfuerzo argumental desplegado por la entidad reclamada, este Consejo no ha llegado a la plena convicción de que el solicitante actuase quebrantando “los principios de buena fe e interdicción de abuso de derecho” que deben orientar el ejercicio del derecho de acceso de conformidad con el art. 8 a) LTPA. En suma, a juicio de este Consejo, no ha quedado suficientemente acreditado el uso desviado o torticero de la legislación reguladora de la transparencia por parte del interesado. En consecuencia, el Ayuntamiento reclamado habrá de ofrecer la información solicitada previa disociación de los datos personales que eventualmente pudieran aparecer en la misma (art. 15.4 LTAIBG). En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar la reclamación interpuesta por la Asociación Observatorio Ciudadano Municipal de Jerez, representada por XXX, contra el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera (Cádiz) por denegación de información pública. Segundo. Instar al citado Ayuntamiento a que facilite a la asociación reclamante, en el plazo de un mes a partir del siguiente al de la notificación de la presente Resolución, la información indicada en los Fundamentos Jurídicos Quinto y Sexto de la misma, dando cuenta a este Consejo de lo actuado en el mismo plazo.