Reclamación contra la Diputación de Málaga por denegación de información sobre pagos a proveedores y estimación del Consejo de Transparencia

RESOLUCIÓN 334/2021, de 27 de mayo Artículos: 22.3 LTAIBG, Asunto Reclamación interpuesta por XXX contra la Diputación de Málaga por denegación de información pública. Reclamación 511/2019 ANTECEDENTES Primero. La persona ahora reclamante presentó, el 25 de septiembre de 2019, la siguiente solicitud de información dirigida a la Diputación de Málaga: “Asunto: petición de información pública sobre cantidades abonadas por facturas presentadas por las empresas RUVICAL IMPRESORES S.L. e IMAGRAF IMPRESORES, S.A. "Expone: tengo interés en saber las cantidades económicas abonadas por la Diputación de Málaga en relación a las facturas presentadas por la empresa RUVICAL IMPRESORES S.L. así como de la empresa IMAGRAF S.A., desglosadas por año desde el 01/01/2015 hasta el 25/09/2019". Segundo. Mediante comunicación de 24 de octubre de 2019, el órgano reclamado responde a dicha solicitud de acceso a la información: “Con fecha 25 de septiembre de 2019 se ha recibido por Oficina de Registro General de la Diputación de Málaga - 000011221 (Geiser) con número de registro 000011221 e 1900028472, en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública al amparo tanto de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante Ley de Transparencia), así como la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, una solicitud con el siguiente texto literal: «Tengo interés en saber las cantidades económicas abonadas por la Diputación de Málaga en relación a las facturas presentadas por la empresa Ruvical Impresores S.L y la empresa Imagraf S.A., desglosadas por año desde el 01/01/2015 hasta el 25/09/2019. Que se me facilite dicha información a la que tengo derecho como ciudadano». "El artículo 13 de la Ley de Transparencia establece que «Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». "El artículo 19.1 de la antes citada ley dice que «Si la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante». "Analizada la solicitud, y dentro del plazo legalmente establecido, le informamos que toda la información se encuentra en la página web de Diputación de Málaga www.malaga.es en los siguientes enlaces: http://www.malaga.es/gobiernoabierto/entidad/ent-843/ https://intranet.malaga.es/PerfilContratante/ https://contrataciondelestado.es/wps/portal/!ut/p/ b0/04_Sj9CPykssy0xPLMnMz0vMAfIjU1JTC3Iy87KtClKL0jJznPPzSooSSxLzSlL1w_Wj9KMyU5wK 9CMN8izyPU3d8j1CTQK9jUJc0yLcK7UdbW31C3JzHQH4Qes5/ http://www.malaga.es/gobiernoabierto/contratosmenores/ent/ent-843/ "Le recordamos que frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso podrá interponerse reclamación ante el Consejo de Transparencia de Andalucía(http://www.juntadeandalucia.es/transparencia/transparenciatransparencia.html) con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso administrativa. Esta reclamación se regirá por lo establecido en la legislación básica en materia de transparencia y por lo previsto en esta ley (Ley 1/2014 de 24 de junio de Transparencia de Andalucía). "Confiando que la información suministrada pueda serle de utilidad, quedamos a su entera disposición para cualquier otra consulta". Tercero. El 21 de noviembre de 2019 tuvo entrada en el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (en adelante, el Consejo) reclamación ante la contestación a su solicitud de información, en la que el interesado expone lo siguiente: “El pasado 25/09/2019 solicité información pública sobre las cantidades abonadas a las empresas RUVICAL IMPRESORES SL E IMAGRAF IMPRESORES SA desde el 01/01/2015 hasta el 25/09/2019. El 24/10/2019 me contestan facilitándome cuatro enlaces para acceder a dicha información, encontrando a mi entender parte de la información, y no toda la que esperaba pues el volumen de trabajos encargados a las mencionadas empresas no se corresponde con las cantidades que figuran en esta web en el enlace http://www.malaga.es/gobiernoabierto/contratosmenores/ent-843/ "Se estaría incumpliendo los artículos 2a) 3d) y 15a) de la Ley de Transparencia Pública de Andalucía". Cuarto. Con fecha 4 de diciembre de 2019 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó al órgano reclamado copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico de fecha 4 de diciembre de 2019 a la Unidad de Transparencia u órgano equivalente correspondiente. Quinto. El 16 de diciembre de 2019 tuvo entrada en este Consejo escrito del órgano reclamado en el que remite expediente e informa de lo siguiente: “(..) PRIMERO.- Por parte de [nombre y apellidos del reclamante], empleado público de la Diputación Provincial de Málaga, se interpone reclamación ante el Consejo de Transparencia y Protección de Datos donde se alega incumplimiento de los artículos 2 a), 3.1.d) y 15 a) de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia de Andalucía. "El articulo 2 a) de la citada ley afirma que a los efectos de la presente ley, se entiende por información pública: los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. "El artículo 3.1.d) dispone que las disposiciones de esta ley se aplicarán a las entidades que integran la Administración local andaluza. "Y el artículo 15 señala que las entidades incluidas en el ámbito de aplicación de esta ley deberán hacer pública la información relativa a todos los contratos. Asimismo, adiciona que la información relativa a los contratos menores podrá realizarse trimestralmente. "Se discrepa por parte de la Diputación Provincial de Málaga de lo expuesto por el reclamante ya que esta Administración cumple con lo preceptuado en los artículos 2 a), 3.1.d) y 15 a) de la Ley de Transparencia de Andalucía, tal y como explicamos a continuación. "En el portal de transparencia de Diputación de Málaga, apartado «Contratación de Servicios» http://www.malaga.es/gobiernoabierto/entidad/ent-843/ se constata que esta Administración cumple con los artículos anteriormente referenciados. Concretamente en los siguientes subapartados: "• Perfil del contratante hasta diciembre de 2017. Donde aparecen todos los contratos de Diputación desde el año 2008 hasta diciembre de 2017. Hay 287 contratos de Obras, 279 de Servicios, 190 de Suministros y 12 de Otro tipo de Contratos. "• Perfil del contratante desde enero de 2018. Aparecen un total de 201 Contratos. "• Contratos menores año 2019, hay un total de 2.576. "• En el apartado Contratos adjudicados, aparece resumido en formato CSV toda la información de los contratos. "• Lista y cuantía de operaciones con proveedores contratos menores, y con proveedor anterior a 2018, aparece un total de 5.908 contratos menores. "SEGUNDO.- Respecto a las remisiones que esta Administración puede hacer a enlaces de páginas web para facilitar el acceso a la información solicitada hemos de precisar que el artículo 22.3 de la Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a Información Pública y Buen Gobierno, establece que, si la información ya ha sido publicada, la resolución que resuelva la solicitud de acceso podrá limitarse a indicar cómo puede accederse a ella. Sobre esta cuestión el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha dictado un Criterio Interpretativo, el CI/009/2015, de 12 de noviembre de 2015, en el que, entre otros extremos, se sostiene lo siguiente: «[…] en ningún caso será suficiente únicamente la remisión genérica a portal o a la sede o página web correspondiente. Es necesario que se concrete la respuesta. Esta podrá redireccionarle a la información de publicidad activa siempre que, tal información satisfaga totalmente la información solicitada pero deberá señalar expresamente el link que accede a la información y, dentro de este, los epígrafes, capítulos, datos e informaciones exactas que se refieran a lo solicitado, siendo requisito que la remisión sea precisa y concreta y leve, de forma inequívoca, rápida y directa a la información sin necesidad de requisitos previos, ni de sucesivas búsquedas». "En el caso que nos ocupa, con fecha 24 de octubre de 2019 se comunicó a D. [nombre y apellidos de la persona interesada] los enlaces exactos que ofrecen de forma directa la información que solicitó. En consecuencia, se actúa por parte de la Diputación Provincial de Málaga de acuerdo con el citado Criterio Interpretativo anteriormente señalado. "TERCERO.- La ordenanza de transparencia, acceso y reutilización de la información de la Diputación de Málaga (B.O.P. de Málaga el 21 de agosto de 2018) en su artículo 2.1.a) señala que las disposiciones de esta Ordenanza serán de aplicación a todas las áreas, delegaciones y unidades organizativas de la Diputación Provincial de Málaga. "Y el artículo 22 de la citada ordenanza afirma que las Entidades enumeradas en el art.2.1, publicarán, información relativa a las relaciones y operaciones de la Institución con sus proveedores. (Perfil del contratante, Contratos adjudicados, con indicación de subcontrataciones asociadas, Contratos Menores, entre otra información). "Accediendo a los enlaces expuestos al final del apartado primero de este informe y que se enviaron a [nombre y apellidos del interesado] el 24 de octubre de 2019 se obtienen más contratos de los que dice obtener el reclamante. "Hemos accedido a la misma y hemos obtenido contratos que han sido adjudicados a Ruvical Impresores S.L. (A29402682) e Imagraf Impresores S.A.(B29709854) que no vienen en la relación de contratos que [nombre del solicitante de la información] ha remitido al Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía y que esta a su vez remite a Diputación de Málaga adjunta a la solicitud de informe y remisión del Expediente, por lo que consideramos que se ha hecho una búsqueda incorrecta. "Vistas las alegaciones y fundamentos de derecho anteriormente expuestos se solicita del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía que dicte resolución DESESTIMANDO el recurso porque el reclamante no realizó la búsqueda correctamente". FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. La competencia para la resolución de la reclamación interpuesta reside en el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1.b) de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante, LTPA). Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. Efectivamente, tal y como tuvimos oportunidad de declarar ya en la Resolución 42/2016 y venimos desde entonces reiterando (así, por ejemplo, Resolución 451/2018, FJ 5º), nuestro régimen de acceso a la información pública se asienta sobre la siguiente premisa: “Este acceso se configura como un verdadero derecho, que en su vertiente procedimental lleva a establecer la regla general del acceso a dicha información. Constituye pues la excepción la denegación o limitación del acceso” (Exposición de Motivos, II, de la LTPA). Se presume, pues, la publicidad de los “contenidos o documentos” que obren en poder de las Administraciones y “hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 7 b) de la LTPA], de tal suerte que, en línea de principio, ha de proporcionarse la información solicitada por la ciudadanía. […] Por consiguiente, recae sobre la Administración –y sobre el tercero afectado que se oponga a la solicitud de información- la carga de argumentar la pertinencia de aplicar algún límite que justifique la denegación del acceso a la misma.» (Fundamento Jurídico Tercero). Por su parte, este criterio es el que asimismo comparten los órganos jurisdiccionales, como lo pone de manifiesto la Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley... (Fundamento de Derecho Sexto)”. Tercero. La reclamación que ahora hemos de resolver tiene su origen en una solicitud con la que el ahora reclamante pretendía acceder a determinada información relacionada con cantidades abonadas por las facturas presentadas al órgano reclamado por dos empresas determinadas. A este respecto resulta oportuno recordar que, en materia de contratación pública, las exigencias de transparencia de la información cobran una particular relevancia, pues, además de suponer un evidente gasto de fondos públicos, se trata de un sector de la gestión pública que ha de ajustarse a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos. No es de extrañar, por tanto, que en el catálogo de obligaciones de publicidad activa el artículo 15 a) LTPA incluya la siguiente información: “Todos los contratos, con indicación del objeto, duración, el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las modificaciones y prórrogas del contrato y la indicación de los procedimientos que han quedado desiertos, los supuestos de resolución de contrato o declaración de nulidad, así como los casos de posibles revisiones de precios y cesión de contratos. Igualmente, serán objeto de publicación las decisiones de desistimiento y renuncia de los contratos y las subcontrataciones que se realicen con mención de las personas adjudicatarias.”. Por su parte, el artículo 63.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP), establece la obligación de publicar en el perfil del contratante del organismo, al menos, la siguiente información referida a los contratos: "a) La memoria justificativa del contrato, el informe de insuficiencia de medios en el caso de contratos de servicios, la justificación del procedimiento utilizado para su adjudicación cuando se utilice un procedimiento distinto del abierto o del restringido, el pliego de cláusulas administrativas particulares y el de prescripciones técnicas que hayan de regir el contrato o documentos equivalentes, en su caso, y el documento de aprobación del expediente. b) El objeto detallado del contrato, su duración, el presupuesto base de licitación y el importe de adjudicación, incluido el Impuesto sobre el Valor Añadido. c) Los anuncios de información previa, de convocatoria de las licitaciones, de adjudicación y de formalización de los contratos, los anuncios de modificación y su justificación, los anuncios de concursos de proyectos y de resultados de concursos de proyectos, con las excepciones establecidas en las normas de los negociados sin publicidad. d) Los medios a través de los que, en su caso, se ha publicitado el contrato y los enlaces a esas publicaciones. e) El número e identidad de los licitadores participantes en el procedimiento, así como todas las actas de la mesa de contratación relativas al procedimiento de adjudicación o, en el caso de no actuar la mesa, las resoluciones del servicio u órgano de contratación correspondiente, el informe de valoración de los criterios de adjudicación cuantificables mediante un juicio de valor de cada una de las ofertas, en su caso, los informes sobre las ofertas incursas en presunción de anormalidad a que se refiere el artículo 149.4 y, en todo caso, la resolución de adjudicación del contrato. Igualmente serán objeto de publicación en el perfil de contratante la decisión de no adjudicar o celebrar el contrato, el desistimiento del procedimiento de adjudicación, la declaración de desierto, así como la interposición de recursos y la eventual suspensión de los contratos con motivo de la interposición de recursos". Por lo que a los contratos menores se refiere, ese mismo artículo prevé en su apartado cuarto lo siguiente en cuanto a su publicación: "4. La publicación de la información relativa a los contratos menores deberá realizarse al menos trimestralmente. La información a publicar para este tipo de contratos será, al menos, su objeto, duración, el importe de adjudicación, incluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, y la identidad del adjudicatario, ordenándose los contratos por la identidad del adjudicatario. Quedan exceptuados de la publicación a la que se refiere el párrafo anterior, aquellos contratos cuyo valor estimado fuera inferior a cinco mil euros, siempre que el sistema de pago utilizado por los poderes adjudicadores fuera el de anticipo de caja fija u otro sistema similar para realizar pagos menores". Así pues, en virtud de lo establecido en el apartado b) del artículo 63.3 y en el artículo 63.4 LCSP transcrito, la Diputación ya viene obligada a publicar el importe de adjudicación de los contratos formalizados con las citadas empresas, cuantía que entendemos que está directamente relacionada con las cantidades facturadas por las mismas al órgano reclamado. Pero es que, además, con independencia del régimen de publicidad impuesto por la LCSP, es obvio que la ciudadanía, mediante el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, puede solicitar toda suerte de “contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. Y no cabe albergar la menor duda de que “cantidades abonadas por facturas presentadas" por determinadas empresas constituye inequívocamente “información pública” a los efectos del transcrito art. 2 a) LTPA. Cuarto. No obstante, en la información trasladada al solicitante y a este Consejo aparece cuatro links que, según afirma la Diputación, contiene toda la información necesaria. Este Consejo ha comprobado las páginas web a las que dirigen los enlaces. El primer enlace conduce a la página principal de Gobierno Abierto de la Diputación de Málaga. Uno de los apartados se denomina “Contratación de servicios”, que al pulsar abre un desplegable con diversas opciones, entre las que se encuentran “Contartos adjudicados” y “Contratos menores”. El primer enlace a su vez se divide en “Contratos adjudicados a partir del 1 de enero de 2018” y en “Contratos adjudicados anteriores a 2018” Estos dos enlaces y el del “Contratos menores” remiten a una página con un buscador de la información contenida en la página, sin incluir instrucciones sobre cómo realizarla. El segundo de los enlaces remite a una página genérica del Perfil del Contratante de la Diputación, que a su vez remite a la Plataforma de Contratación el Sector Público para las contrataciones iniciadas a partir del 1 de enero, sin indicar año. Para los contratos anteriores, la información está clasificada por tipo de contrato, y el momento procedimental. Accediendo al apartado “Adjudicaciones” permite exportar un fichero csv desde el que se pueden realizar búsquedas. El tercer enlace remite a la Plataforma de Contratación del Sector Pública, respecto a la Diputación de Málaga. Para localizar la información sobre los contratos es necesario pulsar sobre las distintas pestañas (Licitaciones, contratos menores…), que remiten a buscadores de la información. El cuarto link no funciona, dando un mensaje de error. El artículo 22.3 LTAIBG habilita al órgano interpelado a optar entre facilitar al solicitante directamente la información detallada que ha solicitado o indicarle el link o enlace web que, de modo directo, dé acceso a la información. No obstante, si el órgano reclamado se inclina por la segundo, es doctrina constante de este Consejo que dicha indicación debe reunir determinados requisitos: «… en ningún caso será suficiente únicamente la remisión genérica a portal o a la sede o página web correspondiente. Es necesario que se concrete la respuesta. Esta podrá redireccionarle a la información de publicidad activa siempre que, tal información satisfaga totalmente la información solicitada pero deberá señalar expresamente el link que accede a la información y, dentro de este, los epígrafes, capítulos, datos e informaciones exactas que se refieran a lo solicitado, siendo requisito que la remisión sea precisa y concreta y leve, de forma inequívoca, rápida y directa a la información sin necesidad de requisitos previos, ni de sucesivas búsqueda» (por todas, Resolución 33/2016, FJ 4º). A la vista de la comprobación realizada por este Consejo respecto a las páginas a las que envían los enlaces facilitados, resulta evidente que la respuesta ofrecida por la Diputación no satisface los requisitos exigidos por este Consejo para la aplicación del artículo 22.3 LTBG, por lo que procede estimar la reclamación interpuesta. El hecho de que en la respuesta no concretara que información estaba disponible en cada uno de los enlaces, dificulta aún más la localización de la información deseada, que como resulta evidente, no está puesta a disposición de una manera fácil y precisa. La Diputación deberá por tanto, o bien proporcionar la información solicitada, o bien remitir a las páginas web donde la misma esté publicada, de un modo que permita su fácil identificación y localización tal y como se ha indicado anteriormente. Quinto. En todo caso, la Diputación deberá tener en cuenta las siguientes circunstancias para ofrecer una u otra respuesta, a la vista del período sobre el que se realiza la petición de información (1/1/2015 a 25/9/2019). En primer lugar, la obligación de publicar información sobre contratación pública ex LTBG y LTPA entró en vigor el 10 de diciembre de 2015, según lo previsto en la Disposición final novena LTBG y la Disposición final quinta LTPA. Por ello, pudiera ocurrir que parte de la información solicitada no estuviera publicada. Y en segundo lugar, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público entró el vigor el 9 de marzo de 2018, por lo que igualmente parte de la información solicitada puede que no esté publicada en aplicación de dicha norma. Además, en lo que respecta a los contratos menores, la Ley no obliga a la publicación en el Perfil del Contratante de aquellos contratos que tuvieran un valor estimado inferior a 5.000 euros, por lo que de nuevo parte de la información solicitada puede que no esté publicada. Dado que la solicitud no discrimina entre información publicada y no publicada, la Diputación de Málaga, si optara por la aplicación del artículo 22.3 deberá comprobar si toda la información solicitada está publicada en los enlaces que se proporcionarán al reclamante, y así hacerlo constar en la puesta a disposición de la información. Si no lo estuviera, podrá optar por entregar toda la documentación solicitada en el formato adecuado, o bien entregar parte de la misma y remitir a los enlaces para el resto, con los requisitos de remisión indicados en el Fundamento Jurídico anterior. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primera. Estimar la reclamación interpuesta por XXX contra la Diputación de Málaga por denegación de información pública. Segunda. Instar a la Diputación de Málaga a que, en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al de la notificación de la presente Resolución, facilite a la persona reclamante la información según lo indicado en los Fundamentos Jurídicos Cuarto y Quinto, dando cuenta a este Consejo de lo actuado en el mismo plazo.