Reclamación de la Asociación Observatorio Ciudadano Municipal Sanlúcar la Mayor contra el Ayuntamiento de Sanlúcar la Mayor por denegación de información sobre contabilidad de grupos políticos

RESOLUCIÓN 503/2021, de 21 de julio Artículos: 2, 24 LTPA Asunto: Reclamación interpuesta por la Asociación Observatorio Ciudadano Municipal Sanlúcar la Mayor, representada por XXX, contra el Ayuntamiento de Sanlúcar la Mayor (Sevilla) por denegación de información pública. Reclamación: 198/2020 ANTECEDENTES Primero. La asociación ahora reclamante presentó, el 1 de marzo de 2019, escrito dirigido al Ayuntamiento de Sanlúcar la Mayor (Sevilla) solicitando lo siguiente: “Expone: “Primero. Que en la sesión del Pleno celebrada el día 17 de julio de 2015 en el punto décimo primero se trató sobre la asignación económica a los Grupos Políticos Municipales. “Segundo. Que se aprobó que dicha asignación económica a los grupos políticos municipales no podrá ser destinada al pago de remuneraciones del personal adscrito a la Corporación ni a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial; asimismo también se acordó que los Grupos Políticos deberán llevar una contabilidad específica de esta dotación o asignación económica. “Solicita: “Primero. Con referencia a la asignación económica que están recibiendo los Grupos Políticos de este Ayuntamiento en la presente legislatura, a la que se hace referencia en el exponiendo primero anterior, se le informe de la fecha de la última contabilidad presentada por los mismos al Pleno. “Segundo. Que por la Interventora Municipal se certifique que estos cumplen con lo acordado por el Pleno y que se hace referencia en el exponiendo segundo anterior”. Segundo. La asociación ahora reclamante presentó, el 12 de agosto de 2019, escrito dirigido al Ayuntamiento de Sanlúcar la Mayor (Sevilla) reiterando “lo solicitado a la anterior alcaldía en escritos presentados por registro al Ayuntamiento 1 de marzo 2019.” Tercero. La asociación ahora reclamante presentó, el 6 de noviembre de 2019, escrito dirigido al Ayuntamiento de Sanlúcar la Mayor (Sevilla) solicitando lo siguiente: “Solicita: “A. La publicación de los ingresos de los Concejales/as de la Corporación, sus dietas, indemnizaciones. “B. Igualmente de los grupos políticos y sus balances justificativos de los gastos de estos ingresos”. Cuarto. El 26 de mayo de 2020 tiene entrada en el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (en adelante, el Consejo) reclamación ante la ausencia de respuesta a las solicitudes de información: “1º. Este Observatorio presentó en su día reclamación al Consejo de Transparencia, asignándosele el nº106/2018, donde se reclamaba que el Ayuntamiento de Sanlúcar la Mayor no entregaba la documentación solicitada de los desgloses de los ingresos de los órganos de gobierno y asignaciones a grupos políticos municipales del ejercicio 2017 del mismo, obligándosele a ello tras la Resolución 83/2019 de este Consejo de Transparencia y que finalmente ha llevado a cabo el ayuntamiento cumpliendo con el escrito de incidente de cumplimiento de 20.01.2020 del Consejo para que entregue dicha documentación en mano a este Observatorio. “2º. Que en el Fundamento Jurídico Tercero de la Resolución citada 83/2019, muy acertadamente, este Consejo de Transparencia apuntaba como información pública de especial relevancia las asignaciones a los grupos políticos y las retribuciones por dietas, así se manifiesta que: «[…] no cabe albergar la menor duda de que ‘la cantidad por año percibida por cada grupo político’, ‘el desglose del gasto por año y justificación con facturas incluidas del destino del dinero público percibido por los grupos políticos’ o ‘el documento acreditativo o justificante’ de haber recibido el grupo la cantidad anual asignada constituyen inequívocamente información pública a los efectos del transcrito en el art.2 a) de la LTPA». “3º. Que a pesar de estas consideraciones del Consejo de Transparencia, el Ayuntamiento de Sanlúcar la Mayor ni por asomo cumple nada de esto y seguimos sin conocer la contabilidad de los grupos municipales del Ayuntamiento de Sanlúcar la Mayor ni las facturas de los gastos realizados por las asignaciones recibidas vía subvención, además, como comentario curioso, no dispone de Reglamento de Subvenciones a pesar de su obligación desde la Ley de Subvenciones de 2006. “Lo sorprendente es que desde esa fecha de 2006 se conceden y aprueban las subvenciones aun con el reparo de la intervención por no disponerse de Reglamento y es en el pleno de 29 de noviembre de 2019 donde el nuevo equipo de gobierno por primera vez hace caso al reparo de la intervención y deja sin efectos todas las subvenciones, excepto las de las asignaciones a grupos políticos. Todo un sinsentido lo que se hace en este ayuntamiento. “4º. Por supuesto tampoco tiene reglamento que regule la justificación de las asignaciones a grupos municipales, siguiendo con la total opacidad y falta de transparencia ya habitual en esta Corporación. “Lo más cercano a esto se produjo en uno de los primeros plenos del nuevo mandato, del 11 de julio de 2019, donde se expone que se debe presentar la contabilidad de las asignaciones a los grupos políticos, pero hasta la fecha no se tiene más noticia, salvo que se haya tratado en Comisión Informativa, que se desconoce, o Junta de Gobierno Local, que igualmente se desconoce, porque siguen llevando retraso de varias meses en publicar las mismas. “Es por todo ello, SOLICITA: “1º. Que se publique en el Portal de Transparencia o donde proceda la contabilidad y facturas de los gastos realizados de las asignaciones recibidas vía subvención por todos los grupos municipales del Ayuntamiento de Sanlúcar la Mayor desde el mandato anterior, es decir, desde el ejercicio 2015 hasta 2019. “2º. Que se obligue a que esta publicación sea continuada año tras año. “3º. Que se obligue, si es posible, a que elaboren un reglamento de justificación de estas asignaciones y se publique en el BOP para que la ciudadanía pueda impugnar o aportar sugerencias si procediera. “4º. Si lo solicitado en el punto 1º no procediese, solicitar que se entregue copia de la contabilidad y la justificación de los gastos de todos los grupos políticos de la corporación sanluqueña desde 2015 a 2019 a este OCM. “Como siempre, agradeciendo a ese Consejo de Transparencia su dedicación y esfuerzo para que «algunos» entes públicos entiendan que hay que cumplir con la Ley de Transparencia y a la espera de su resolución, le saludamos muy cordialmente”. Quinto. Con base a lo previsto en el artículo 68.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC), se concedió un plazo para subsanación de deficiencias advertidas en la reclamación. Dicho plazo se le concede por oficio el 7 de junio de 2020, quedando subsanado el 15 de junio de 2020. Sexto. Con fecha 8 de julio de 2020, el Consejo dirige a la asociación reclamante comunicación de inicio de procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó al Ayuntamiento reclamado copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada, asimismo, por correo electrónico de fecha 9 de julio de 2020 a la Unidad de Transparencia (u órgano equivalente) respectiva. Séptimo. Hasta la fecha no consta a este Consejo respuesta alguna del Ayuntamiento reclamado a la documentación solicitada por este Consejo ni la acreditación de la recepción de la información por la asociación reclamante. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. La competencia para la resolución de la reclamación interpuesta reside en el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1 b) de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante, LTPA). Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Antes de abordar el examen de la reclamación, hemos de señalar que la ausencia de respuesta a una solicitud de información pública constituye un incumplimiento de la exigencia prevista en el artículo 32 LTPA, que dispone que las solicitudes “deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible”, que en lo que hace al órgano concernido sería de un mes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 20.1 Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG). A este respecto, no resulta inoportuno recordar que todos los órganos y entidades incluidos en el ámbito de aplicación de la LTPA están obligados a resolver expresamente en plazo las solicitudes de acceso a información pública que les sean planteadas, y que el incumplimiento de la obligación de resolver en plazo puede ser constitutiva de infracción, según dispone el régimen sancionador de la LTPA. Otra consecuencia directa de la ausencia de respuesta en plazo es la producción de un acto presunto de denegación de la solicitud planteada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 20.4 LTAIBG, y contra dicho acto se interpone la reclamación que ahora hemos de analizar. Tercero. Por otra parte, el órgano reclamado no ha contestado al requerimiento de informe y expediente desde que le fue solicitado con fechas 8 y 9 de julio de 2020. A este respecto, resulta oportuno recordar que la falta de colaboración en la tramitación de la reclamación puede igualmente resultar constitutiva de infracción, según prevé el citado régimen sancionador. De conformidad con lo establecido en el artículo 28 LTPA, “el procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso se regirá por lo establecido en la legislación básica en materia de transparencia y por lo previsto en esta Ley” . Por su parte, el artículo 24.3 LTAIBG establece que “[l]a tramitación de la reclamación se ajustará a lo dispuesto en materia de recursos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”. Con base en ese marco normativo, este Consejo, una vez que tiene entrada la reclamación, procede a solicitar al órgano reclamado de la información el expediente derivado de la solicitud de información, que esencialmente se refiere a la propia solicitud de información y cuantas actuaciones se deriven de la misma; es decir, fecha en la que tuvo entrada su solicitud en el órgano, trámites de alegaciones concedidos ex 19.3 LTAIBG a personas que puedan resultar afectadas, contestación de los interesados, emisión de informes al respecto, acuerdos de ampliación de plazo, resolución acordada y fecha de notificación y cuantos otros trámites sean acordados durante el procedimiento de resolución. Igualmente se solicita al órgano un informe y cuantos antecedentes, información o alegaciones consideren oportuno para la resolución de la reclamación. Esta solicitud se realiza no sólo por estar regulado expresamente para la resolución de las reclamaciones, sino porque se considera preciso para que este Consejo disponga de los elementos de juicio necesarios y conozca la posición del órgano ante las alegaciones vertidas en la reclamación. Por tal razón, no resulta casual que el artículo 52.2.c) LTPA disponga como infracción grave en la que pueden incurrir las autoridades, directivos y personal de los órganos reclamados “[l]a falta de colaboración en la tramitación de las reclamaciones que se presenten ante el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía”. En el caso que nos ocupa, y como se refleja en los antecedentes, fue solicitada al órgano reclamado la citada documentación e informe y, hasta la fecha, no consta que haya sido remitida a este Consejo. Comoquiera que sea, conforme a lo previsto en el artículo 80.3, puesto en relación con el artículo 22.1.d), ambos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se prosiguen las actuaciones en orden a resolver la reclamación interpuesta. Cuarto. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. Efectivamente, tal y como tuvimos oportunidad de declarar ya en la Resolución 42/2016 y venimos desde entonces reiterando (así, por ejemplo, Resolución 451/2018, FJ 5º), nuestro régimen de acceso a la información pública se asienta sobre la siguiente premisa: “Este acceso se configura como un verdadero derecho, que en su vertiente procedimental lleva a establecer la regla general del acceso a dicha información. Constituye pues la excepción la denegación o limitación del acceso” (Exposición de Motivos, II, de la LTPA). Se presume, pues, la publicidad de los ‘contenidos o documentos’ que obren en poder de las Administraciones y ‘hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones’ [art. 7 b) de la LTPA], de tal suerte que, en línea de principio, ha de proporcionarse la información solicitada por la ciudadanía. […] Por consiguiente, recae sobre la Administración ―y sobre el tercero afectado que se oponga a la solicitud de información― la carga de argumentar la pertinencia de aplicar algún límite que justifique la denegación del acceso a la misma” (Fundamento Jurídico Tercero). Por su parte, este criterio es el que asimismo comparten los órganos jurisdiccionales, como lo ponen de manifiesto las Sentencias del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Tercera) n.º 1547/2017, de 16 de octubre; Sentencia 344/2020, de 10 de marzo y 748/2020, de 11 de junio: “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información”. Y prosigue la citada Sentencia n.º 748/2020 que “la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad”. Quinto. En el presente caso, la Asociación interesada presentó ante el Ayuntamiento tres solicitudes de información con diversas pretensiones, los días 1 de marzo, 12 de agosto, reiterando la anterior, y 6 de noviembre de 2019. En la primera de las solicitudes de información, de fecha 1 de marzo de 2019, la asociación pretende conocer, respecto a la asignación económica a los Grupos Políticos Municipales, la “fecha de la última contabilidad presentada” por éstos al Pleno. Ya ha tenido ocasión el Consejo de poner de manifiesto expresamente que en materia de asignaciones económicas a grupos políticos las exigencias de transparencia de la información cobran una particular relevancia. Y específicamente, en lo que hace a las asignaciones a los grupos políticos, se ha pronunciado en diversas Resoluciones, por todas, Resolución 23/2019, de 4 de febrero, FJ 4: “[...] no cabe albergar la menor duda de que «la cantidad por año percibida por cada grupo político», «el desglose del gasto por año y justificación con facturas incluidas del destino del dinero público percibido por los grupos políticos» o «el documento acreditativo o justificante» de haber recibido el grupo la cantidad anual asignada, constituyen inequívocamente «información pública» a los efectos del transcrito art. 2 a) LTPA. “Por otro lado, como hemos tenido ocasión tantas veces de reiterar, es innegable la relevancia pública de la información de naturaleza económica, resultando por tanto del máximo interés para la opinión pública la divulgación de datos referentes a las decisiones de gasto tomadas por las Administraciones públicas: «[…] resulta incuestionable que la información referente a la recaudación de recursos por parte de los poderes públicos y la subsiguiente utilización de los mismos constituye un eje central de la legislación en materia de transparencia» (por todas, Resolución 106/2016, de 16 de noviembre, FJ 4º). Y así vino a reconocerlo explícitamente el legislador en el arranque mismo del Preámbulo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno (en adelante, LTAIBG): “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”. “Es más; las asignaciones destinadas al desenvolvimiento de la actividad de los grupos políticos que nos ocupan pueden considerarse integrantes de la obligación de publicidad activa establecida en el artículo 15 c) LTPA [artículo 8.1 c) LTAIBG], ya que reúnen los requisitos definitorios del concepto de “subvención” asumido generalizadamente (entrega dineraria realizada sin contraprestación de los beneficiarios y afecta al cumplimiento de una determinada finalidad pública). En este sentido, como afirmaría la Sentencia del Tribunal de Cuentas 18/2011, de 19 de diciembre, “por su propia naturaleza y finalidad […] se trata de subvenciones o dotaciones económicas otorgadas por la Corporación a los grupos municipales constituidos para subvenir a sus gastos de funcionamiento” (Fundamento de Derecho Décimo); y de “subvenciones” las califica de forma reiterada a lo largo de su argumentación (véase, señaladamente, el Fundamento de Derecho Duodécimo). “Así pues, las dotaciones a los grupos políticos locales ex art. 73.3 LRBRL deben considerarse subvenciones a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia (en esta línea, el Criterio 1/2018 de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña). “Y, naturalmente, el hecho de que deba llevarse a la sede electrónica o página web de las entidades locales la información relativa a estas asignaciones económicas en virtud del artículo 15 c) LTPA, no empece a que cualquier ciudadano puede solicitar tal información o una ampliación de la misma a través del ejercicio del derecho de acceso, como ha sucedido en el presente caso”. Pues bien, considerando que la información solicitada se incardina claramente en el concepto de información pública, y no habiendo alegado el Ayuntamiento reclamado ninguna causa de inadmisión ni ningún límite que permita restringir el acceso a la misma, este Consejo no puede sino estimar la presente reclamación en virtud de la regla general de acceso a la información pública a la que hemos hecho referencia en el fundamento jurídico anterior. En consecuencia, el Ayuntamiento de Sanlúcar la Mayor habría de ofrecer a la asociación interesada la información objeto de su solicitud, es decir, la fecha de la última contabilidad de la asignación económica presentada por los Grupos Políticos al Pleno. Y en el caso de que no existiera la información solicitada, habrá de indicar expresamente esta circunstancia a la asociación reclamante. Sexto. Con el resto de pretensiones de las solicitudes presentadas al Ayuntamiento la Asociación requiere, por un lado, que por la Interventora Municipal se certifiquen determinadas cuestiones (”que los grupos políticos cumplen con lo acordado por el Pleno y, en concreto, que dicha asignación no ha sido ser destinada al pago de remuneraciones del personal adscrito a la Corporación ni a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial y que los Grupos Políticos llevan una contabilidad específica de esta dotación o asignación económica”), y, por otro lado, requiere la publicación de cierta información (“ingresos de los Concejales/as de la Corporación, sus dietas, indemnizaciones” y “de los grupos políticos y sus balances justificativos de los gastos de estos ingresos”). Ha de tenerse presente que el derecho de acceso a la información garantizado por la legislación de transparencia se circunscribe a la “información pública” tal y como queda definida en el art. 2 a) LTPA, a saber, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas o entidades incluidas en el presente Título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. A la vista de este concepto de información pública del que parte la legislación reguladora de la transparencia, resulta evidente que las pretensiones de la Asociación reclamante resultan ajenas a la noción de “información pública” del ámbito objetivo protegido por la LTPA, pues con las mismas no se persigue acceder a unos concretos documentos o contenidos que ya obren en poder del Ayuntamiento reclamado —como exige el transcrito art. 2 a) LTPA—, sino que se pretende que éste emprenda una concreta actuación: la certificación de diversos aspectos atinentes a la asignación económica a los grupos políticos y la publicación de determinados datos económicos. Se nos plantea, pues, una cuestión que queda extramuros del ámbito competencial de este Consejo, debiendo en consecuencia inadmitirse esta parte de la reclamación. Séptimo. Por último, debemos hacer referencia a las nuevas pretensiones, diferentes a las contenidas en sus tres escritos de solicitud iniciales, incorporadas por la asociación en su escrito de reclamación, relativas a que se “publique en el Portal de Transparencia o donde proceda la contabilidad y facturas de los gastos realizados de las asignaciones recibidas vía subvención por todos los grupos municipales del Ayuntamiento de Sanlúcar la Mayor desde el mandato anterior, es decir, desde el ejercicio 2015 hasta 2019, que se obligue a que esta publicación sea continuada año tras año, que se obligue, si es posible, a que elabore un reglamento de justificación de estas asignaciones y se publique en el BOP para que la ciudadanía pueda impugnar o aportar sugerencias si procediera y, si lo solicitado en el punto 1º no procediese, solicitar que se entregue copia de la contabilidad y la justificación de los gastos de todos los grupos políticos de la corporación sanluqueña desde 2015 a 2019 a este OCM”. Pues bien, a juicio de este Consejo, no cabe estimar estas pretensiones e imponer al Ayuntamiento reclamado que ofrezca respuesta a estas específicas peticiones adicionales, que no fueron planteadas sino en la propia reclamación. A este respecto, no podemos soslayar nuestra consolidada línea doctrinal, según la cual el órgano reclamado “sólo queda vinculado a los términos del petitum tal y como quedan fijados en el escrito de solicitud de la información sin que pueda admitirse un cambio en dicho petitum a lo largo del procedimiento y menos aún, si cabe, en un momento en el que la petición se formula cuando el órgano ya ha resuelto sobre su solicitud inicial” (así, por ejemplo, Resoluciones 138/2018, de 24 de abril, FJ 4º y 110/2016, de 30 de noviembre, FJ 2º). En consecuencia, inadmitirse toda pretensión de ampliar la petición inicial en los correspondientes escritos de reclamación. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar parcialmente la reclamación presentada por la Asociación Observatorio Ciudadano Municipal Sanlúcar la Mayor, representada por XXX, contra el Ayuntamiento de Sanlúcar la Mayor (Sevilla) por denegación de información pública. Segundo. Instar al Ayuntamiento de Ayuntamiento de Sanlúcar la Mayor (Sevilla) a que, en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, ofrezca a la Asociación reclamante la información relativa a Con referencia a la asignación económica que están recibiendo los Grupos Políticos de este Ayuntamiento en la presente legislatura, a la que se hace referencia en el exponiendo primero anterior, se le informe de la fecha de la última contabilidad presentada por los mismos al Pleno, en los términos del Fundamento Jurídico Quinto . Tercero. Inadmitir parcialmente la reclamación, conforme a lo establecido en los Fundamentos Jurídicos Sexto y Séptimo. Cuarto. Instar al Ayuntamiento de Sanlúcar la Mayor (Sevilla) a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, incluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.