Inadmisión de reclamaciones contra el Colegio Profesional de Fisioterapeutas de Andalucía por denegación de información económica

RESOLUCIÓN 723/2021, de 29 de octubre Artículos: 2, 3.1 h) y 24 LTPA Asunto: Reclamaciones interpuestas por XXX contra el Ilustre Colegio Profesional de Fisioterapeutas de Andalucía por denegación de información pública Reclamación: 23 y 24/2021 ANTECEDENTES Primero. La persona ahora reclamante presentó, el 21 de octubre 2020, la siguiente solicitud de información dirigida al Ilustre Colegio Profesional de Fisioterapeutas de Andalucía: "Solicito información económica en cargos al ICPFA: "- Relativa a la invitación por parte del ICPFA al profesor [nombre y apellido de tercera persona] al World Congress for Physical Therapy WCPT 2019. "- Información económica en concepto de desplazamientos, alojamiento en hoteles, manutención, inscripción en el congreso". Segundo. La persona ahora reclamante presentó, el 21 de octubre 2020, la siguiente solicitud de información dirigida al Ilustre Colegio Profesional de Fisioterapeutas de Andalucía: "Solicito información económica relativa a la actividad colegial con [nombre y apellidos de tercera persona] realizada en Sevilla el día 11/10/2018: "-Información relativa a gastos de desplazamiento, alojamiento, cena, honorarios al ponente [nombre y apellidos de tercera persona]. "- Visualización de facturas relativa a gastos referido en epígrafe anterior". Tercero. El 22 de enero de 2021 tuvieron entrada en el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (en adelante, el Consejo) reclamaciones contra las respuestas del Colegio Profesional, al entender el interesado que las contestaciones de la entidad reclamada no contenían "la información solicitada". Se adjuntan a las reclamaciones las contestaciones facilitadas por el Colegio Profesional a las peticiones de información, ambas de 4 de enero de 2021, con el siguiente tenor literal: "Vista su solicitud con Nº de Referencia XXX y XXX en la pasada Junta de Gobierno celebrada el 26/12/20, sobre información económica relativa a la invitación al Profesor D. [nombre y apellidos de tercera persona] al Word Congress for Physical Therapy WCPT 2019, recordarle que la misma estuvo a su disposición antes de la pasada Asamblea General en la que se aprobó la liquidación presupuestaria correspondiente, siendo por tanto su solicitud extemporánea, y sin que acredite o justifique un interés legítimo en dicha solicitud, de la que insisto fue debidamente informado". "Vista su solicitud con Nº de Referencia XXX y XXX en la pasada Junta de Gobierno celebrada el 26/12/20, sobre información económica relativa al colegiado D. [nombre y apellidos de tercera persona], indicarle que la misma estuvo a su disposición antes de la pasada Asamblea General en la que se aprobó la liquidación presupuestaria correspondiente, siendo por tanto su solicitud extemporánea, y sin que acredite o justifique un interés legítimo en dicha solicitud, de la que insisto fue debidamente informado". Contra las contestaciones reproducidas, el ahora reclamante presentó reclamaciones, a las que se les dio el número de expediente de reclamación del Consejo 23/2021, y 24/2021, respectivamente. Cuarto. Con fecha 12 de febrero de 2021 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio de los procedimientos para la resolución de las reclamaciones. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia de los expedientes derivados de las solicitudes de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dichas solicitudes son comunicadas asimismo por correo electrónico de fecha 16 de febrero de 2021 a la Unidad de Transparencia (u órgano equivalente) correspondiente. Quinto. Con fecha 8 de marzo de 2021tienen entrada en el Consejo alegaciones del Ilustre Colegio Profesional de Fisioterapeutas de Andalucía, referidas de manera conjunta a las reclamaciones 23 y 24/2021, con el siguiente tenor literal: "PRIMERA.- con fecha 21 de octubre de 2020 el Colegiado D. [nombre y apellidos del ahora reclamante] presentó a través de contacto web (Ref W 1930-20 y 1931-20), las solicitudes que constan al expediente administrativo, que tuvieron respuesta el 19 de noviembre de 2020, instando al solicitante que se identificara fehacientemente, lo que finalmente efectuó el día 01 de diciembre de 2020, las cuales se acompañan como documento nº (...) y (...). "Finalmente, se acordó en Junta de Gobierno de fecha 26 de diciembre 2020 darle respuesta, tal y como consta en los escritos de 4 de enero 2021 aportado por el denunciante en los respectivos expedientes; lo que acredita su recepción por el mismo. "SEGUNDA.- Que conforme las disposiciones de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, las corporaciones de derecho público andaluzas, entre las que se encuentran los Colegios Profesionales, están sujetas a sus preceptos, en lo relativo a sus actividades sujetas al Derecho administrativo. En el presente caso, la información solicitada, no es información pública a los efectos de la Ley de Transparencia. "Al respecto en aras a la brevedad nos reiteramos en las alegaciones efectuadas, y citamos en apoyo de nuestras pretensiones, los argumentos de la reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 13 de enero de 2021, dictada en el Recurso 50/2019, y de la que se ha hecho eco recientemente la prensa especializada. "El Tribunal Superior de la Comunidad Autónoma Valenciana destaca la naturaleza privada de los colegios profesionales sanitarios, lo cual los distingue a los efectos de la Ley de Transparencia de las administraciones públicas, éstos aun cuando también atengan a finalidades de interés público, fueron constituidos primordialmente para la defensa de los intereses privados de sus miembros. "Como primera cuestión analiza la naturaleza de los Colegios Profesionales como presupuesto previo determinante del ámbito de conocimiento del orden jurisdiccional contencioso- administrativo, y, dispone: «Como reiteradamente viene diciendo esta Sala y Sección en numerosas Sentencias, los Colegios Profesionales, en general, son corporaciones sectoriales de base privada, corporaciones públicas por su composición y organización que, sin embargo, realizan una actividad en gran parte privada, aunque tengan atribuidas, por ley, o, delegadas, algunas funciones públicas (STC 123/87 y STS de 19/12/89), constituidas, primordialmente, para la defensa de los intereses privados de sus miembros, pero que también atienden a finalidades de interés público (STC 20/88 y STS de 28/11/90), constituyendo "una realidad jurídica de base asociativa y régimen particular distinta del de las asociaciones de naturaleza privada" (STC 5/96). "Ese carácter de Corporaciones públicas "no logra oscurecer la naturaleza privada de sus fines y cometidos principales" (STC 20/88), quedando limitada su equiparación a las Administraciones públicas de carácter territorial "a los solos aspectos organizativos y competenciales en los que se concreta y singulariza la dimensión pública de los Colegios" ( STC 87/89 ). "Su configuración como Administración "secundum quid" , obliga a examinar, caso por caso, si la actuación colegial se realiza en uso de facultades atribuidas por la ley o delegadas por la Administración, en cuyo caso la revisión jurisdiccional de dicha actuación corresponderá al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, mientras que en los restantes supuestos, el enjuiciamiento corresponderá al orden jurisdiccional civil. "Por su propia naturaleza, son ámbitos competenciales o fines privados de los Colegios profesionales los relativos a la protección mutual y la asistencia social de sus miembros y su familia y el "presupuesto" para el funcionamiento colegial. Dicho presupuesto se integra por la previsión anual de ingresos y gastos, no siendo fiscalizable por este orden jurisdiccional, cuya competencia se limita al control de la formación de voluntad del órgano colegial que aprueba el presupuesto: la Junta General Ordinaria del Colegio correspondiente». "Por el contrario, indica la Sentencia que constituye actividad colegial administrativa sujeta al posterior control jurisdiccional contencioso-administrativo: "a) La colegiación obligatoria (STC 194/98) "b) Todo su régimen electoral. "c) El régimen disciplinario. "d) El visado colegial de los trabajos profesionales de los colegiados, cuando así lo exijan los respectivos Estatutos. "e) el régimen de recursos contra los actos administrativos dictados por los distintos órganos colegiales, en el ámbito de sus competencias, respecto de sus colegiados. "Partiendo de este esquema básico, expone la Sentencia: «No son revisables en esta sede contencioso-administrativa los Acuerdos por los que se aprobaron el presupuesto del Consejo para 2006 (Resolución 63/05), la liquidación de cuentas del ejercicio de 2004 y el balance de situación y la Resolución 60/05, relativa al proyecto para la aplicación y desarrollo de las nuevas tecnologías de la información y la cuota complementaria en la medida que no afecta a la dimensión pública de estas Corporaciones Profesionales, dado que no se cuestiona la formación de voluntad de la Asamblea en la adopción de tales acuerdos, único particular, como decíamos más arriba que cabe revisar por este Orden Jurisdiccional. En este sentido la precitada Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de mayo de 2006, afirma: ".....la jurisdicción contencioso-administrativa revisa la actuación del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, en cuanto realiza una actividad pública sometida al derecho administrativo y no es éste el supuesto de autos, cuando se trata, cual aquí acontece de la aprobación de un presupuesto que se realiza por el órgano competente y que además está debidamente constituido, y cuando la impugnación se hace.....por la inclusión de partidas a favor de determinados órganos..." >>. "En igual sentido, la STS de 30-4-2012 (R.4439/2010, P.Lecumbrri Martí), afirmando a las claras que ni los presupuestos aprobados por la organización colegial ( en el caso enjuiciado del Consejo General de Colegios), ni la determinación de las aportaciones exigidas a los Colegios son fiscalizables en sede contencioso administrativa, FJ cuarto, ratificando el criterio del alto Tribunal precisamente en la indicada sentencia de 10-10-2010». "TERCERA – En todo caso, al colegiado se le ha dado puntual respuesta a sus solicitudes, no pudiendo hablarse de retraso malicioso u obstrucción del derecho a la información, toda vez que la petición ha sido puntualmente incluida en la primera sesión celebrada por la Junta de Gobierno. "Además, como se acredita con el certificado del Secretario General de la entidad, que se aporta como documento nº (...), que la documentación liquidativa de los presupuestos correspondientes a los ejercicios en los que los gastos estuvieron incursos, estuvo a disposición, no sólo del denunciante, sino de todos los colegiados, disponiendo de la facultad ex art. 29.1 de los estatutos, de pedir los antecedentes para su discusión en el desarrollo de la Asamblea General; si bien, estos se ponen a disposición de los colegiados con cada convocatoria, de acuerdo con el art. 29.1 de los estatutos colegiales, en la ventanilla única de la web colegial. (por error consta referenciado el art. 29.4, siendo correcto el apartado 1). "En el indicado certificado se comprueba, como, además, el colegiado denunciante tuvo acceso a la convocatoria y sus documentos, y es más, participó en la Asamblea celebrada el 27 de junio de 2020, que liquidaba el ejercicio 2019, donde se produjeron los gastos que reclama en el expediente 023/2020, sin que durante la celebración, a la que asistió, indagase sobre la cuestión. No obstante, sí pregunto sobre otras cuestiones que dieron lugar al expediente de este Consejo nº 352/20, pendiente de resolución. "Respecto al expediente 24/20 de este Consejo, otro tanto puede decirse, al ser en la Asamblea General donde se deben debatir la liquidación del presupuesto y el estado de la cuenta de ingresos y gastos del año 2018, dada cuenta que los gastos de los que pide información corresponden al año 2018; que se celebró el 15 de junio de 2019. "Ambas actas de la Asamblea General, no han sido objeto de recurso administrativo o de otra índole. "Por lo expuesto procede y SUPLICO al Consejo de Transparencia y Protección de datos de Andalucía, que teniendo por presentado este escrito, con el expediente que se acompaña, se sirva admitirlo, por hechas las manifestaciones que en el mismo se contiene y en su consecuencia y previos los trámites de ley se acuerde el archivo del presente expediente, con cuanto más proceda en justicia que pido y espero". Sexto. Consta en el expediente Acuerdo de Acumulación de los procedimientos de resolución de las reclamaciones por su íntima conexión, de acuerdo con lo establecido en el artículo 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. La competencia para la resolución de la reclamación interpuesta reside en el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante, LTPA). Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Antes de entrar a resolver la controversia planteada, es preciso advertir que las competencias de revisión de este Consejo no se proyectan al control de cuantas inobservancias o incumplimientos de su propia normativa reguladora puedan denunciarse en relación con la transparencia de los Colegios Profesionales. Las competencias del Consejo se limitan a supervisar la actuación de los Colegios Profesionales únicamente desde la perspectiva de las obligaciones y derechos previstos por la LTPA. Y, como indicaremos a continuación, solamente nos corresponde examinar si han atendido las exigencias de transparencia respecto de sus actividades sujetas a Derecho Administrativo, tal y como dispone el artículo 3.1 h) LTPA. El control del cumplimiento de otras obligaciones o derechos reconocidos en otra normativa se realizará por los órganos y el procedimiento que dicha normativa establezca. Tercero. Las reclamaciones que ahora hemos de examinar traen causa de dos solicitudes de información, dirigidas al Ilustre Colegio Profesional de Fisioterapeutas de Andalucía, con las que el interesado pretendía que se le facilitase información sobre gastos generados al Colegio Profesional por la asistencia al congreso internacional WCPT 2019 de una determinada persona; y por otro lado, se pretendía obtener información acerca de los gastos pagados por el Colegio Profesional por "la actividad colegial con [nombre y apellidos de tercera persona] realizada en Sevilla el día 11/10/2018". Se nos plantea, por tanto, una vez más, un asunto concerniente a la aplicación de la legislación de transparencia a una Corporación de Derecho Público, como sucede en este caso en relación con el Colegio Profesional de Fisioterapeutas de Andalucía. Pues bien, según dispone expresamente el art. 3.1 h) LTPA, estas Corporaciones están incluidas en el ámbito subjetivo de la LTPA, aunque solamente en lo relativo a sus actividades sujetas al Derecho administrativo. Por otra parte, debe notarse que, en virtud de lo previsto en el artículo 2.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, este orden jurisdiccional conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público adoptados en el ejercicio de funciones públicas. Y así viene a recordarlo la Ley 2/1974, de 15 de febrero, de Colegios Profesionales, en su artículo 8.1: “Los actos emanados de los órganos de los Colegios y de los Consejos Generales, en cuanto estén sujetos al Derecho Administrativo, una vez agotados los recursos corporativos, serán directamente recurribles ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”. Según venimos declarando en doctrina constante, “[e]s el doble carácter público y privado que ostentan estas Corporaciones lo que hace que el régimen de aplicación de la LTPA no sea tan intenso como el aplicado para las Administraciones Públicas, de modo que quedaría al margen de esta Ley el conjunto de actividades no sometidas al Derecho administrativo. No obstante, por las finalidades preeminentemente públicas que ostentan, por la no menos importante función de las prerrogativas públicas que ejercen y por el carácter de actos administrativos que se derivan de la actividad colegial en sus decisiones sujetas al derecho administrativo, se justifica el hecho de que se vean sometidas a las exigencias en materia de transparencia” (así, entre otras, Resoluciones 31/2016, FJ 2º; 329/2018, FJ 2º y 114/2019, FJ 4º). Una vez trazadas las líneas generales de la aplicabilidad de la legislación de transparencia a los Colegios Profesionales, procede que pasemos ya a comprobar si se ha producido una vulneración de la misma por parte del Colegio reclamado en relación con la solicitud de información que nos ocupa. Cuarto. La delimitación de las actividades colegiales sujetas a derecho administrativo exige un análisis individualizado, tal y como indica la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de mayo de 2006: “Así pues, su configuración como Administración "secundum quid" obliga a examinar caso por caso, si la actuación colegial se realiza en uso de facultades atribuidas por la Ley o delegadas por la Administración, en cuyo caso la revisión jurisdiccional de dicha actuación corresponderá al orden jurisdiccional Contencioso- Administrativo, mientras que en los restantes supuestos, el enjuiciamiento corresponderá al orden jurisdiccional civil”. Partiendo de las previsiones legales, el Tribunal Supremo ha establecido las reglas generales para esta delimitación. Así, en la misma Sentencia ha precisado las actividades incluidas y excluidas de la jurisdicción contencioso-administrativa: “Por su propia naturaleza son ámbitos competenciales o fines privados de los Colegios profesionales los relativos a la protección mutual, y la asistencia social de sus miembros y su familia, y entendemos que además lo son el presupuesto y la aprobación de cuentas necesarios para el funcionamiento colegial. Dicha cuentas se integran por la liquidación anual de gastos y de cada partida, no siendo pues claramente fiscalizable por este orden jurisdiccional cuya competencia se limita al control de la formación de voluntad del órgano colegial que aprueba las cuentas, es decir, la Junta o Asamblea General Ordinaria del Consejo correspondiente. Por el contrario, constituye actividad colegial administrativa sujeta al posterior control jurisdiccional Contencioso-Administrativo: a), la colegiación obligatoria ( STC 194/1998 (RTC 1998, 194) ); b), todo su régimen electoral c), el régimen disciplinario; d), el visado colegial de los trabajos profesionales de los colegiados, cuando así lo exijan los respectivos Estatutos; y d) el régimen de recursos contra los actos administrativos dictados por los distintos órganos colegiales, en el ámbito de sus competencias respecto de sus colegiados». Por su parte, la Guía de transparencia y acceso a la información pública dirigida a los colegios y consejos de colegios profesionales y demás corporaciones de derecho público1 elaborada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Unión Profesional, ofrece igualmente pautas para delimitar qué actividades colegiales están sujetas a derecho administrativo, y por tanto pueden ser objeto de una solicitud de información al amparo de la 1 Documento accesible a través de la siguiente ruta: Consejo de Transparencia y Buen Gobierno/Actividad/Documentación. O a través del siguiente enlace: https://www.consejodetransparencia.es/dam/jcr:e8ed3161-ff34-4030-ac59-354fc4b5f69e/5821_guiacolegiosprofesionales.pdf normativa de transparencia. En el mismo sentido, nos hemos pronunciado en la Consulta 1/2018, de 7 de mayo2. Entre estas actividades deben incluirse las materias incluidas en las obligaciones de publicidad activa que resulten de aplicación a las Corporaciones de Derecho Público, que tanto la citada Guía como la Consulta 1/2018, de 7 de mayo, de este Consejo, han tratado de concretar. Quinto. La aplicación de lo indicado anteriormente a este supuesto conduce a inadmitir la reclamación. En la reclamación que se está examinando en este momento, la persona ahora reclamante desea obtener información sobre los gastos generados a la entidad reclamada por la asistencia de una determinada persona al Congreso Internacional WCPT 2019 y sobre los gastos generados a la entidad reclamada por la actividad realizada por una determinada persona en un acto del Colegio Profesional del 11 de octubre de 2018. Esta información escapa del ámbito material de nuestra competencia ya que no se incluyen en el concepto de actividades sujetas a derecho administrativo, que tal y como hemos indicado anteriormente, son las únicas que pueden ser controladas por este organismo Así se infiere con toda claridad de la citada Guía de transparencia que, al abordar la publicidad en punto a la información económica y presupuestaria, argumenta lo siguiente: “Según jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo, las corporaciones de derecho público tienen autonomía financiera y sus finanzas no se controlan ni por la Intervención General del Estado ni por el Tribunal de Cuentas”; lo que le llevaría a concluir que cualquier acto de ejecución presupuestaria no sujeto a Derecho Administrativo, “no puede ser considerada información pública en el sentido de la LTAIBG...” (pág. 13). Y en similar sentido se pronuncia la Consulta 1/2018, citando expresamente la doctrina del Tribunal Supremo (Sentencia de 28 de febrero de 2012): “...los presupuestos no integran funciones públicas. Los fondos colegiales no solo financian funciones públicas sino también publicaciones, cursos de formación, páginas web, asesoramientos de diversa naturaleza y otros servicios de naturaleza privada. Además, la regulación vigente culmina un proceso en el que se concluye que los acuerdos económicos 2 Documento accesible a través de la siguiente ruta: Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía/Transparencia del Consejo/Información de relevancia jurídica. O través del siguiente enlace: https://www.ctpdandalucia.es/sites/default/files/inline-files/c-1- 2018.pdf y patrimoniales de los Colegios Profesionales tienen una evidente naturaleza privada y que no se incardinan en los denominados "actos adoptados en ejercicio de funciones públicas" del artículo 2, letra c) de la Ley 29/1998. La Jurisprudencia del Orden civil ha declarado que es competente para conocer sobre cuestiones de naturaleza privada de los Colegios Profesionales. La delimitación de la actuación pública de los colegios profesionales es una cuestión ya resuelta por la Sala presente en sentencia de ares de mayo de dos mil seis, como también por la STC 194/2008).” Posición que, por lo demás, ya habíamos tenido oportunidad de sostener en el Fundamento Jurídico Quinto de la Resolución 31/2016, de 1 de junio: “En relación con la solicitud de información de los presupuestos, con partidas detalladas, la jurisprudencia viene manteniendo que si bien “la adecuación o no a derecho de las partidas a que los mismos se refieren (los presupuestos) es una cuestión ajena a la jurisdicción contencioso administrativa y revisable ante la jurisdicción civil ordinaria, no hay que olvidar que esa excepción no alcanza al acto de aprobación de los mismos, que ha de hacerse por el órgano competente y constituido en forma y que es revisable ante esta jurisdicción contencioso administrativa, en ese particular". (STS de 3 de mayo de 2006, recaída en el recurso de casación núm. 9699/2003, o STS, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 4ª, de 12 de noviembre de 12 noviembre 2010)”. En resumidas cuentas, al no quedar los actos de ejecución presupuestaria de los Colegios sujetos al Derecho Administrativo, se hace evidente que el presente caso no encuentra cobertura en el artículo 3.1 h) LTPA. Así, pues, con independencia de la posibilidad de acceder a tal información que tenga el solicitante al amparo de la específica normativa reguladora aplicable al Colegio Profesional reclamado -cuestión esta que no le corresponde dilucidar a este Consejo-, bajo el prisma de la LTPA no procede sino inadmitir la reclamación. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Único. Inadmitir las reclamaciones presentadas por XXX contra el Ilustre Colegio Profesional de Fisioterapeutas de Andalucía por denegación de información pública.