Acceso a copias de expedientes informativos e investigaciones tras denuncias de mal funcionamiento administrativo

RESOLUCIÓN 83/2022, de 7 de febrero

Reclamación 656/2021

Reclamante: XXX (en adelante, la persona reclamante)

Reclamado: DELEGACIÓN TERRITORIAL DE SALUD Y FAMILIAS EN SEVILLA (en adelante, la entidad reclamada)

Artículos 2.a) LTPA; 14.2 LTAIBG

Sentido: Estimación.

Normativa y Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA) abreviatura Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG).
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (LPAC).

ANTECEDENTES

Primero.

Mediante escrito presentado el 21 de octubre de 2011, la persona reclamante interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTBG) y el Artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA).

Segundo. Antecedentes a la reclamación.

1. La persona reclamante presentó el 23 de septiembre de 2021, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a:
   • 1-) Relativo a la denuncia por mal funcionamiento de la administración contenida en expediente [nnnnn], de fecha 27/07/2021. En su página 2, se solicitaba, literal:

     "SE PROCEDA A INCOAR EXPEDIENTE AL INSTRUCTOR/A DEL EXPEDIENTE [nnnnn], RELATIVO AL MAL FUNCIONAMIENTO DE LAS TAREAS ENCOMENDADAS A SU FUNCIÓN CON RESPECTO A NO DAR EL DEBIDO CAUCE DE APERTURA DE EXPEDIENTE DISCIPLINARIO POR USAR LA EMPRESA FAMILY CASH UN FORMULARIO NO VIGENTE EN HOJA DE RECLAMACIONES Nº [nnnnn]."

     En dicho escrito se hace referencia a los indicios que apunta que se haya producido irregularidad en la tramitación dada. A) Copia del expediente informativo e investigación abierto a los fines de dilucidar si los hechos denunciados constituyan indicio suficiente para abrir expediente sancionador.
   • 2-) Relativo a la denuncia por mal funcionamiento de la administración contenida en expediente n.º [nnnnn], de fecha 28/07/2021. En su página 2, se solicitaba, literal:

     "SE ABRA EXPEDIENTE AL INSTRUCTOR/A A LOS FINES DE DILUCIDAR SI SU ACTUACIÓN SE AJUSTA RIGUROSAMENTE A LO EXIGIBLE, DADA LA ACUMULACIÓN DE IRREGULARIDADES, TARDANZAS, E INACCIONES, QUE DETECTO EN LA TRAMITACIÓN, Y ESO A PESAR DE QUE SE VULNERA MI LEGITIMO DERECHO A SER PARTE INTERESADA Y CON ELLO EL ACCESO INTEGRO A LO ACTUADO"

     A-) Copia del expediente informativo e investigación abierto a los fines de dilucidar si los hechos denunciados constituyan indicio suficiente para abrir expediente sancionador. En dicho escrito se hace referencia a los indicios que apunta que se haya producido irregularidad en la tramitación dada.

2. El 4 de octubre de 2021, - fecha de notificación el 10 de octubre de 2021 - la entidad reclamada resuelve Inadmitir la solicitud de acceso a información pública de conformidad con lo establecido en el art. 18.1.e) LTAIBG, esto es, por ser "manifiestamente repetitiva(s)", al ser, según la Resolución, un asunto que ya le ha sido contestado "y se ha informado repetidas veces sobre el mismo".

En la misma Resolución se indica (ANTECEDENTE DE HECHO SEGUNDO) que:

"Los expedientes citados son los números otorgados a hojas de sugerencias y reclamaciones que le han sido contestadas y sus denuncias, por infundadas, no han dado lugar a ningún expediente ni informativo ni disciplinario."

Tercero. Sobre la Reclamación.

A la vista de la Resolución, la persona reclamante en su reclamación solicita:

• El primer lugar la estimación de su pretensión, al entender que la inadmisión indicada no procede (art.18.1.e) LTAIBG) en la medida en que "las copias de expedientes solicitadas nunca antes han sido solicitadas, ni entregadas, ni dada información sobre su inexistencia."
• Y subsidiariamente, se retrotraiga el procedimiento para que se vuelva a dictar resolución, dando acceso a la información pública solicitada, en el sentido de informar al solicitante – ahora reclamante – "de que no existen los documentos solicitados", y ello por entender que la información en este sentido facilitada adolecía de un defecto de forma.

Cuarto. Tramitación de la reclamación.

1. El 16 de noviembre de 2021, el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada en la misma fecha a la Unidad de Transparencia respectiva.
2. El 26 de noviembre de 2021, la entidad reclamada presenta escrito de respuesta, acompañando el expediente tramitado. Con la documentación se incorpora el documento INFORME DE LA DELEGACIÓN TERRITORIAL DE SALUD Y FAMILIAS EN SEVILLA EN RELACIÓN CON LA ELEVACIÓN AL CONSEJO DE TRANSPARENCIA DE LA INADMISIÓN DEL EXPEDIENTE [nnnnn], de 25 de noviembre de 2021, en el que se indica en lo que ahora interesa:

   "Se requiere en síntesis por este ciudadano diversa documentación de expedientes informativos y disciplinarios que no existen como se dice en la propia resolución. Por lo tanto, la solicitud se inadmitió no porque se tratara de algo sobre lo que ya se había informado al ciudadano sino porque la solicitud se interpreta como abusiva al requerir la entrega de documentación inexistente. En tres ocasiones en respuesta a las hojas de sugerencias y reclamaciones se le indicó a [nombre y apellidos de la persona reclamante] que la actuación de las personas que habían tramitado su expediente se consideraba correcto. En la misma resolución sobre cuya inadmisión reclama se le indica expresamente que no ha existido ningún expediente ni informativo ni sancionador por lo que es imposible acceder a la entrega de tal documentación. Se adjuntan al presente informe las contestaciones a las hojas de sugerencias y reclamaciones en las que ya se informaba de esto. En consecuencia, estimamos que está justificada la inadmisión de la solicitud puesto que se entendía la misma como abusiva pues se estaba solicitando una documentación inexistente frente a la que no se podía emitir una resolución"

   Entre la documentación se incluyen las respuestas a las hojas de sugerencias y reclamaciones con este contenido:

   "Contestamos a la Hoja de Sugerencias formulada por su parte el 28 de julio de 2021 con n.º de registro de entrada [nnnnn]. En ella pide que se proceda a una revisión de lo sucedido para abrir expediente sancionador a la empresa contra la que reclamó y que se abra expediente a la persona instructora por lo que usted interpreta como 'irregularidades, tardanzas e inacciones'. En este sentido ya se le indicó en la respuesta a otras reclamaciones efectuadas por usted que la mera declaración por su parte de que ha sucedido un hecho no es suficiente para abrir un procedimiento sancionador. Además se le indicó ya que cuando, en un estado de alarma como en el que estábamos, hay que conjugar diversos derechos se debe dar preeminencia al derecho a la salud de la mayoría de las personas frente a su derecho individual a no llevar mascarilla por sus problemas de salud."

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación.

1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.a) LTPA, al ser la entidad reclamada parte de la Administración de la Junta de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo.
2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA.
3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía,

   "el personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad"

   , con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras.

Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación.

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, el artículo 32 LTPA establece que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.
2. En el presente supuesto la resolución fue notificada el 10 de octubre de 2021 y la reclamación fue presentada el 21 de octubre de 2021 por lo que la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTBG.

Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública

1. Constituye "información pública" a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones" [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA,

   "todas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz [...] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley"

   . Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el "principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley". La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación.
2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera):

   "La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley..." (Fundamento de Derecho Sexto).

3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto.
4. Por último, en cuanto a las consideraciones generales a tener en cuenta en la Resolución de la Reclamación, establece el apartado primero de la Disposición Adicional Cuarta LTPA "la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo", redacción idéntica a la contenida, como precepto básico, en la Disposición adicional primera, apartado 1, LTAIBG. Igualmente, el apartado segundo de las citadas disposiciones adicionales establece que "Se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información".

Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación.

1. La persona reclamante solicitó "copia del expediente informativo e investigación abierto a los fines de dilucidar si los hechos denunciados constituyan indicio suficiente para abrir expediente sancionador", referida a dos expedientes n.º [nnnnn], y n.º [nnnnn], otorgados a dos hojas de sugerencias y reclamaciones, presentadas. Lo solicitado es "información Pública", al tratarse de documentos, o contenido, que en principio obrarían en poder de la entidad reclamada, y han sido elaborados o adquiridos por ella en el ejercicio de sus funciones, todo ello de conformidad con el artículo 2.a) LTPA.
2. En su Resolución, la entidad reclamada inadmite la solicitud al amparo del artículo 18.1.e) esto es, por ser "manifiestamente repetitiva(s)", al ser, según la Resolución, un asunto que ya le ha sido contestado "y se ha informado repetidas veces sobre el mismo". No obstante, en su informe presentado ante este Consejo, la entidad reclamada señala que "la solicitud se inadmitió no porque se tratara de algo sobre lo que ya se había informado al ciudadano sino porque la solicitud se interpreta como abusiva al requerir la entrega de documentación inexistente." Más allá de la discrepancia entre la argumentación contenida expresamente en la Resolución y la que se incorpora al Informe precitado, lo cierto es que la inexistencia de una documentación solicitada no atribuye por sí sola la condición de abusiva a la solicitud. Este Consejo ya ha resuelto que la inexistencia de documentación solicitada, sin poder enjuiciar su corrección jurídica, debe ser comunicada a la persona reclamante, además de aplicar, en su caso, las reglas contenidas en los artículos 18.1. d), 19.1 o 19.4 LTAIBG. Por otra parte, la respuesta ofrecida anteriormente y en la que la entidad reclamada se fundamenta para considerar la solicitud como repetitiva, no informa expresamente sobre la inexistencia de la información, sino que se limita a indicar que "...que la mera declaración por su parte de que ha sucedido un hecho no es suficiente para abrir un procedimiento sancionador". Por tanto, procede estimar la presente reclamación, por motivos formales, al no entender que resultara de aplicación la causa de inadmisión invocada. La entidad reclamada, al no existir la información pública solicitada, deberá informar expresamente de esta circunstancia al reclamante.

RESOLUCIÓN

En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente:

Primero.

Estimar la presente Reclamación.

La entidad reclamada, en el plazo de 10 días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, deberá informar expresamente a la persona reclamante de la inexistencia de la información pública solicitada.

Segundo.

Instar a la entidad reclamada que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, incluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.