Reclamación por denegación de acceso a información sobre la oferta de asignaturas optativas de Bachillerato en centros andaluces, desestimada por ser repetitiva

RESOLUCIÓN 397/2022, de 27 de mayo Artículos: 2 LTPA; 18.1 e) LTAIBG. Asunto: Reclamación interpuesta por XXX (en adelante, la persona reclamante), contra la Viceconsejería de Educación y Deporte (en adelante, la entidad reclamada), por denegación de información pública. Reclamación: 26/2022 Normativa y abreviaturas: Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) ANTECEDENTES Primero. Mediante escrito presentado el 12 de enero de 2022, ante una oficina de correos, la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y el Artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Segundo. Antecedentes a la reclamación. 1. La persona reclamante presentó el 11 de noviembre de 2021 (SOL-XXX-PID@; EXP-XXX-PID@), ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a: “Para todos y cada uno de los centros docentes, sostenidos con fondos públicos, de Andalucía en donde se impartió Segundo de Bachillerato en su modalidad de Ciencias durante el curso escolar 2019/2020, solicito: “Documento, cualquiera que sea su formato o soporte, facilitado a los alumnos para el proceso de matriculación para el curso escolar 2019/2020, en el que cada centro docente en el ámbito de su autonomía y de acuerdo con la normativa vigente plasma su particular oferta de asignaturas optativas (troncales de opción, específicas y de libre configuración autonómica) y traslada a los alumnos y sus familias (junto con el resto de la documentación administrativa) para que éstos realicen su elección de asignaturas optativas. “Reformulo esta solicitud de acceso a información pública, dado que parece ser que en mis anteriores solicitudes no especificaba bien los documentos solicitados. Dando lugar a que finalmente, y tras la intervención del Consejo de la Transparencia, se me facilitara una información que no era la solicitada por mí.(...)” Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. 2. La entidad reclamada contestó la petición el 13 de diciembre de 2021 con el siguiente contenido, en lo que ahora interesa: “(…) Tercero.- Esta solicitud tiene un alto grado de similitud con otras 544 presentadas por el mismo solicitante durante el año 2020 y que han sido inadmitidas por esta administración mediante resoluciones motivadas. “Cuarto.- Sobre parte de las solicitudes indicadas en el antecedente tercero, el solicitante interpuso el 16/07/2020 reclamación ante el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (Reclamación 266) que resolvió el 08/09/2021 (Resolución 600/2021) estimando la reclamación interpuesta contra la Dirección General de Ordenación y Evaluación Educativa de la Consejería de Educación y Deporte. (...) “Primero.- Inadmitir el acceso a la información solicitada según lo establecido en el apartado e) del artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y el Buen Gobierno, que señala como causa aquellas solicitudes “que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley”. “Al respecto, la solicitud a la que hace referencia esta Resolución es prácticamente idéntica a más de 500 solicitudes presentadas por el solicitante en el año 2020, diferenciándose únicamente en que en algunos casos las presentaba por separado emitiendo una solicitud por cada centro y en otras de forma agrupada. En cualquier caso, en todas, se reclamaba la oferta de optativas de segundo de bachillerato de ciencias facilitada a los alumnos para su matrícula para el curso 2019/2020. “No cabe duda, vista la tramitación de estos expedientes -a la que se hace referencia en los antecedentes tercero, cuarto y quinto- que se trata de una solicitud manifiestamente repetitiva, que ya ha sido atendida por esta administración. “De hecho, a fecha de la solicitud, el solicitante ya había recibido informe de la Dirección General de Ordenación y Evaluación Educativa de la Consejería de Educación y Deporte con la información disponible sobre la “Oferta de optativas de Segundo de Bachillerato de Ciencias, facilitada a los alumnos para su matrícula para el curso 2019/20, de todos los IES de Andalucía sostenidos con fondos públicos” en los términos establecidos por el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía en su Resolución 600/2021.(...)” Tercero. Tramitación de la reclamación. 1. El 27 de enero de 2022 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó al órgano reclamado copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico de fecha 27 de enero de 2022 a la Unidad de Transparencia respectiva. 2. El 4 de febrero de 2022, el órgano reclamado presenta escrito de respuesta a este Consejo, con el siguiente contenido, en lo que ahora interesa: “(…) Entre estas limitaciones figuran las previstas en el artículo 14 LTAIPBG [sic], y las causas de inadmisión previstas en su artículo 18, entre las que figura, en su apartado e) las solicitudes “que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley”. “Teniendo esto en cuenta, debe valorarse que, con anterioridad a la SOL-XXX-PID@, el [apellido de la persona reclamante] ya había presentado un total de 551 solicitudes de información pública, desde el 10/02/2020 al 23/06/2020, relacionadas con la oferta de optativas de bachillerato (...). “Estas solicitudes fueron redactadas en los siguientes términos: “•“Relación de todos los Centros Docentes de la Provincia de xxxx, sostenidos con fondos públicos, en los que se imparte Bachillerato en la modalidad de Ciencias”. (…) “•“Oferta de optativas de Segundo de Bachillerato de Ciencias, facilitada a los alumnos para su matrícula para el curso 2019/20, de todos los IES de la provincia de xxx sostenidos con fondos públicos.” “• Documento de Oferta de Optativas de Segundo de Bachillerato de Ciencias, facilitado a los alumnos para su matrícula para el curso 2019/2020, del xxxx (centro educativo) de xxxx (municipio) de xxxx (provincia)” “Como se puede observar, el contenido de este último grupo de 535 solicitudes coincide con el de la solicitud SOL-XXX-PID@, sobre la que se ha realizado de la Reclamación 26/2022. La única diferencia a destacar es que inicialmente utilizó una solicitud por centro educativo mientras la que es objeto de este informe las agrupa solicitando, también, que se le envíe la información por centro educativo. “Se trata, por tanto, de una solicitud manifiestamente repetitiva de aquellas que ya habían sido inadmitidas por los distintos órganos territoriales de la Consejería de Educación y Deporte al amparo de lo establecido en los apartados c) y e) del artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. “Como ejemplo de los argumentos que motivan de estas inadmisiones se puede extraer parte de las resoluciones de 14/07/202 de la Delegada Territorial de Granada sobre la SOL-XXX-PID@ y de 22/06/2020 de la Delegada Territorial de Sevilla sobre la SOL-XXX-PID@, respectivamente: Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. (...) “Los datos solicitados no los genera automáticamente la aplicación informática Séneca, ni existe ese nivel de concreción en ningún Servicio de esta Delegación Territorial de Sevilla. Cada centro debe ofertar las asignaturas obligatorias y las de libre configuración autonómica según el Decreto 110/2016, de 14 de junio, por el que se establece la ordenación y el currículo del Bachillerato en la Comunidad Autónoma de Andalucía, publicado en BOJA en el Boletín número 122 de 28/06/2016. (...) “De estos textos se desprende, en consecuencia, que los órganos territoriales no tenían duda sobre la información solicitada y valoraron el acceso a la información pública conforme a la normativa de la transparencia pública; así como que el solicitante ya conocía en el momento de enviar su última solicitud las dificultades que implicaba el acceso a estos documentos al no estar disponibles mediante un acceso informático de uso corriente y ser necesario una acción de reelaboración, además, de las causas de la inadmisión por el carácter abusivo no justificado. “Segunda.- En la motivación de la solicitud SOL-XXX-PID@, que dio lugar al expediente EXP-XXX-PID@, el [apellido de la persona reclamante] indica lo siguiente: “Reformulo esta solicitud de acceso a información pública, dado que parece ser que en mis anteriores solicitudes no especificaba bien los documentos solicitados. Dando lugar a que finalmente, y tras la intervención del Consejo de la Transparencia, se me facilitara una información que no era la solicitada por mí. Expreso mis disculpas por las molestias, pérdidas de tiempo y recursos que mi falta de concreción hayan podido generar. Espero que con esta nueva solicitud quede claro los documentos que solicito y en el caso de que ello no fuera así, al amparo de la norma, me lo notifiquen”. “En términos similares se expresa en su Reclamación 26/2022, donde además incorpora como anexo dos documentos para que sirvan de ejemplo de lo solicitado, y que no habían sido trasladados a esta Consejería con anterioridad. “Sin entrar a valorar, si estos dos documentos han sido efectivamente emitidos por centros educativos públicos andaluces o no, esta Consejería alega que todas las solicitudes realizadas por el [apellido de la persona reclamante] estaban redactadas con suficiente claridad y nunca hubo duda sobre a qué documentos hacía referencia ni se observaron motivos para solicitar una subsanación. No era necesario, por tanto, realizar dicha reformulación. “Por otro lado, en lo referente a la intervención del CTPDA y la referencia que hace el [apellido de la persona reclamante] a que fue atendida su resolución de manera errónea, esta Consejería se manifiesta en desacuerdo, reafirmándose en que ha cumplido en todo momento con lo observado por dicho Consejo. “Así, puede observarse en los documentos (…) que la Dirección General de Ordenación y Evaluación Educativa trasladó al solicitante informe con el detalle de la oferta de optativas de Segundo de Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. Bachillerato de Ciencias por provincias, tal y como se indicaba en la Resolución 600/2021 de la Reclamación 266/2020 CTPDA donde en su fundamento jurídico sexto, se señala: “Debe aclararse, que a la vista de la redacción de las solicitudes, el reclamante está solicitando el listado de las asignaturas que se ofertan en cada provincia, pero no parece solicitar el desglose detallado por cada IES. En consecuencia, la Consejería de Educación y Deporte habrá de ofrecer la información solicitada previa disociación de los datos personales que eventualmente pudieran aparecer en la misma (art. 15.4 LTAIBG).” (...) “Tercera.- Durante el periodo de tramitación de la solicitud SOL-XXX-PID@, desde la Viceconsejería de Educación y Deporte, se consultó por diversas vías a distintas Delegaciones Territoriales de Educación y Deporte sobre la documentación solicitada. Estas vienen a coincidir con el contenido del informe al Servicio de Inspección de la Delegación Territorial de Educación y Deporte de Granada de 30/11/2021: “[…] la información solicitada no es algo que los centros docentes no universitarios, están obligados por ninguna normativa vigente, a comunicar a la Delegación Territorial, ni a los servicios centrales de la Consejería de Educación y Deporte[…]” “[...] Tampoco es obligación de los centros educativos realizar ningún registro ni grabación en ningún sistema informático de la referida información [...]” “[...] No existe constancia fehaciente de ningún documento, cualquiera que sea su formato o soporte, facilitado a los alumnos para el proceso de matriculación del curso escolar 2019/20, de todos y cada uno de los centros docentes, sostenidos con fondos públicos, de Andalucía en donde se impartió segundo de Bachillerato en su modalidad de Ciencias durante el curso escolar 2019/2020, en el que cada centro docente en el ámbito de su autonomía y de acuerdo con la normativa vigente plasma su particular oferta de asignaturas optativas (troncales de opción, específicas y de libre configuración autonómica) y traslada a los alumnos y sus familias (junto con el resto de la documentación administrativa) para que éstos realicen su elección de asignaturas optativas. [...]” “En conclusión, no solo la elaboración de los documentos solicitados no es una obligación para los centros docentes sino que, además, en aquellos casos en que existan estos no han sido registrados en ningún sistema de información de la Consejería de Educación y Deporte, de los que extraerlos mediante un uso informático corriente. Conseguirlos implicaría un trabajo desproporcionado en comparación con los objetivos de la transparencia pública, ya que su búsqueda y recopilación, uno a uno, a partir de los 665 centros públicos y privados concertados que imparten Bachillerato en Andalucía colapsaría el trabajo del servicio administrativo que llevara a cabo esta tarea. “Como conclusión de esas alegaciones, cabe afirmar que la Viceconsejería de Educación y Deporte se reitera en la inadmisión indicada en la la Resolución de fecha el día 10 de diciembre de 2021 Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. añadiendo, además, que sería necesaria una acción previa de reelaboración para la obtención de esta documentación. Debe tenerse en cuenta que el reclamante ante el desacuerdo con una resolución del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, contaba con la vía del Recurso contencioso-administrativo para su impugnación. Al no utilizarla, procedía remitirle a la respuesta de las solicitudes similares anteriores y a la ejecución de la Resolución 600/2021 del Consejo por ser una solicitud manifiestamente repetitiva.” FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación. 1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.a) LTPA, al ser el órgano reclamado de la Administración de la Junta de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo. 2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA. 3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación. 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito del órgano reclamado, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, el artículo 32 LTPA estable que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. 2. En el presente supuesto la solicitud fue respondida el 13 de diciembre de 2021, y la reclamación fue presentada el 12 de enero de 2022 ante una oficina de correos por lo que la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC. Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública 1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. 2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto). 3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto. Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. 4. Por último, en cuanto a las consideraciones generales a tener en cuenta en la Resolución de la Reclamación, establece el apartado primero de la Disposición Adicional Cuarta LTPA “la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo”, redacción idéntica a la contenida, como precepto básico, en la Disposición adicional primera, apartado 1, LTAIBG. Igualmente, el apartado segundo de las citadas disposiciones adicionales establece que “Se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”. Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación. 1. La reclamación que nos ocupa tiene su origen en una solicitud de información que fue respondida por el órgano reclamado y cuya respuesta fue objeto de la presente reclamación ante este Consejo. La solicitud inicial contenía el argumento que se trataba de una una reformulación de una solicitud de acceso a información pública previa ya resuelta por este consejo, concretamente la Resolución 600/2021 de sentido estimatoria. El reclamante alega inexactitud e impresiones para justificar la nueva petición de información al considerar que no ha sido resuelta previamente y realiza una concreción del objeto de su petición, entendiendo que el órgano reclamado y este Consejo realizó una interpretación errónea de su solicitud de información. La entidad reclamada inadmitió la petición al entender que era similar a un elevado número de peticiones realizadas anteriormente. 2. Estamos ante una posible aplicación de la causa de inadmisión contemplada en el art. 18.1.e) LTAIBG. Tal y como alega el órgano reclamado. Y, en efecto, tras el estudio de la documentación este Consejo no puede sino ratificar que la misma es manifiestamente repetitiva, al ser idéntica a las 553 solicitudes que realizó a centros educativos (“Documento de Oferta de Optativas de Segundo de Bachillerato de Ciencias, facilitado a los alumnos para su matrícula para el curso 2019/2020, del xxxx (centro educativo) de xxxx (municipio) de xxxx (provincia)”). Tal y como indica la entidad reclamada “La única diferencia a destacar es que inicialmente utilizó una solicitud por centro educativo mientras la que es objeto de este informe las agrupa solicitando, también, que se le envíe la información por centro educativo”. Estas solicitudes fueron inadmitidas por diversas resoluciones que fundamentaban acertadamente la necesidad de realizar una acción previa de reelaboración. Procede pues desestimar la reclamación al entender que la entidad reclamada aplicó correctamente la causa de inadmisión invocada. 3. Sin perjuicio de lo indicado anteriormente, debemos resaltar que la entidad reclamada ha incorporado como alegaciones cierta afirmación de la que podría deducirse la inexistencia de la información solicitada: “[...] No existe constancia fehaciente de ningún documento, cualquiera que sea su formato o soporte, facilitado a los alumnos para el proceso de matriculación del curso escolar 2019/20, de todos y cada uno de los centros docentes, sostenidos con fondos públicos, de Andalucía en donde se impartió segundo de Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. Bachillerato en su modalidad de Ciencias durante el curso escolar 2019/2020, en el que cada centro docente en el ámbito de su autonomía y de acuerdo con la normativa vigente plasma su particular oferta de asignaturas optativas (troncales de opción, específicas y de libre configuración autonómica) y traslada a los alumnos y sus familias (junto con el resto de la documentación administrativa) para que éstos realicen su elección de asignaturas optativas. […]” Si bien la entidad posteriormente aclara que la inexistencia de la documentación puede deberse también a la falta de registro en ningún sistema de información, lo que impediría su extracción automatizada (“En conclusión, no solo la elaboración de los documentos solicitados no es una obligación para los centros docentes sino que, además, en aquellos casos en que existan estos no han sido registrados en ningún sistema de información de la Consejería de Educación y Deporte, de los que extraerlos mediante un uso informático corriente. (…)”. 4. Este Consejo debe aclarar que el objeto de la reclamación resuelta por la Resolución 600/2021 tuvo como objeto una petición distinta a la que fundamente la inadmisión en este caso (“Oferta de optativas de Segundo de Bachillerato de Ciencias, facilitada a los alumnos para su matrícula para el curso 2019/20, de todos los IES de la provincia de [todas las provincias de Andalucía] sostenidos con fondos públicos”). Por ello, si bien estaba relacionada con la petición posterior, no fue el término de comparación que la entidad reclamada usó para la inadmisión, sino 553 solicitudes con otro objeto que no fueron objeto de análisis en la citada Resolución. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Único. Desestimar la reclamación.