Reclamación por denegación de acceso a un informe del servicio de consumo y su solicitud, resuelta con estimación parcial

RESOLUCIÓN 435/2022, de 21 de junio Artículos: 24 LTPA; 12 y 18.1b) LTAIBG Asunto: Reclamación interpuesta por XXX (en adelante, la persona reclamante), contra la Delegación Territorial de Salud y Familias en Sevilla de la Junta de Andalucía (en adelante, la entidad reclamada) por denegación de información pública. Reclamación: 652/2021 Normativa y abreviaturas: Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) ANTECEDENTES Primero. Presentación de la reclamación. Mediante escrito presentado el 10 de noviembre de 2021, la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y el Artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Segundo. Antecedentes a la reclamación. 1. La persona reclamante presentó el 4 de octubre de 2021, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a: “En calidad de ciudadano y al amparo de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía. Solicito la siguiente información pública: Referente al escrito de contestación Ref.: XXX, de la D.T.S.F, de Sevilla, firmado en fecha 10/09/2021, al Libro de reclamaciones y sugerencias de la Junta de Andalucía , con registro de entrada [nnnnn], [nnnnn], de 27 de julio de 2021 "-Copia del informe del servicio de consumo a que hace referencia en dicho escrito, página 1/1, literal, dice .....Consultado el informe del servicio de consumo, debemos indicarle que... "-Copia de la solicitud de dicho informe por la D.T.S.F, de Sevilla. "-De ser posible, en formato electrónico, y con disociación de los datos que puedan afectar al derecho de protección de datos personales". 2. La entidad reclamada contestó la petición el 14 de octubre de 2021 con el siguiente contenido, en lo que ahora interesa: “CUARTO.- La petición cursada por el interesado solicita que se le remita el informe en el que se ha basado la respuesta a la hoja de sugerencias y reclamaciones. Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. "QUINTO.- El art. 18.1 b) indica que se inadmitirán a trámite las solicitudes que se refieran a b) Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas "Así pues, una vez analizada la solicitud y realizadas las comprobaciones necesarias para establecer si le es aplicable la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y lo establecido en la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía y, vista la normativa anteriormente citada y los demás preceptos de general aplicación, esta Delegación Territorial en virtud de las facultades delegadas que tiene conferidas, "RESUELVE "ÚNICO.- Inadmitir la solicitud de acceso a la información pública solicitada por D. [nombre y apellidos de la persona reclamante] (número [nnnnn]) en base a las razones y fundamentos jurídicos expuestos". Tercero. Contenido de la reclamación. En la reclamación presentada se manifiesta, en lo que ahora interesa: “En la resolución objeto de esta reclamación, en su fundamento de derecho, apartado cuarto dice, literal «La petición cursada por el interesado solicita que se le remita el informe en el que se ha basado la respuesta a la hoja de sugerencias y reclamaciones». "Es decir, la D.T.S.F entiende correctamente el objeto de la reclamación y ello entronca con lo que es el fundamento de la Ley de transparencia, tal como indica el Consejo de Transparencia, y Buen Gobierno en su CI/6/2015 «--- Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos.---» "Ningún motivo manifiesta la D.T.S.F. que haga prevalecer la opacidad ante la transparencia, ni manifiesta ningún perjuicio que pudiera producir la entrega de lo solicitado. "El criterio interpretativo CI/006/2015, del Consejo de transparencia y Buen Gobierno, deja muy claro los limites de lo que son informes internos de aquellos informes que son información pública. «Los informes a que se refiere el art. 18.1.b son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados» «Por consiguiente, si se pretende conocer la motivación seguida por las Administraciones Públicas en su toma de decisiones habrán de ser conocidos los informes por ella evacuados que resulten ser relevantes, hayan sido o no de apoyo a la decisión final, y no esperar al resultado de esta última» "Ciertamente el informe solicitado no trata sobre aspectos internos si no que afectan al ciudadano e interesa su contenido. "En la resolución objeto de esta reclamación, a pesar de ser inadmisión a trámite sobre toda las informaciones solicitadas, viene a responder a la petición de copia de la solicitud de informe, manifestando Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. en antecedentes de hecho, apartado segundo, literal «...Por ello no existe solicitud de informe por parte de la Delegación Territorial de Salud y Familias.» por lo que parecería que se da respuesta sobre parte de lo reclamado, que es la copia de esa solicitud de informe. "No obstante entiendo, que si el Consejo tiene a bien estimar mi pretensión de que se de trámite a mi solicitud, la DTSF puede volver a exponerlo, y esa vez, espero, con mayor precisión explicando el porque estando ante un proceso administrativo en el que todo, por pura lógica ha de ser documentado, se emite un informe no solicitado". Cuarto. Tramitación de la reclamación. 1. El 15 de noviembre de 2021 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico de fecha 15 de noviembre de 2021 a la Unidad de Transparencia respectiva. 2. El 29 de noviembre de 2021 la entidad reclamada presenta escrito de respuesta a este Consejo, en el que se incluye cierta documentación relacionada con la petición de información, y se informa, en lo que ahora interesa, que: "En consecuencia nos reafirmamos en el hecho de que el informe emitido por esta jefatura de servicio de consumo no es más que la documentación de apoyo de la contestación realizada a una de las Hojas de Sugerencia y Reclamaciones presentadas por D. [nombre y apellidos de la persona reclamante] en los últimos meses por lo que la decisión de inadmitir la solicitud de información estaba motivada y fue correcta puesto que la obligación de la Delegación Territorial era responder al ciudadano en relación con su hoja de sugerencias y reclamaciones. Por ello se solicita de ese Consejo de Transparencia de Andalucía la confirmación de la Resolución". FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación. 1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1a) LTPA, al ser la entidad reclamada Administración de la Junta de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo. 2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA. 3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación. Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día si - guiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de 20 días desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, el artículo 32 LTPA estable que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. 2. En el presente supuesto la solicitud fue respondida el 14 de octubre de 2021, y la reclamación fue presentada el 10 de noviembre de 2021, por lo que la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC. Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública 1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. 2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto). 3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto. 4. Por último, en cuanto a las consideraciones generales a tener en cuenta en la Resolución de la Reclamación, establece el apartado primero de la Disposición Adicional Cuarta LTPA “ la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo”, redacción idéntica a la contenida, como precepto básico, en la Disposición adicional primera, apartado 1, LTAIBG. Igualmente, el apartado segundo de las citadas disposiciones adicionales establece que “Se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”. Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación: 1. Como se ha indicado en los antecedentes de hecho, por la persona reclamante se presentó solicitud de información en los siguientes términos: “Copia del informe del servicio de consumo a que hace referencia en dicho escrito, página 1/1, literal, dice .....Consultado el informe del servicio de consumo, debemos indicarle que... "-Copia de la solicitud de dicho informe por la D.T.S.F, de Sevilla". La solicitud incluía por tanto dos peticiones. Por una parte, la copia de un informe del Servicio de Consumo. Y por otra, la solicitud de dicho informe. En relación con la solicitud del informe en cuestión, la entidad reclamada en su Resolución de 14 de octubre de 2021 informa a la persona solicitante de información que "no existe solicitud de informe por parte de la Delegación Territorial de Salud y Familias". A ello manifiesta la persona reclamante que "no obstante entiendo, que si el Consejo tiene a bien estimar mi pretensión de que se de trámite a mi solicitud, la DTSF puede volver a exponerlo, y esa vez, espero, con mayor precisión explicando el porque estando ante un proceso administrativo en el que todo, por pura lógica ha de ser documentado, se emite un informe no solicitado". A este respecto, se ha de manifestar que a este Consejo no le corresponde revisar si una determinada información debería o no existir, ni enjuiciar la corrección jurídica de la eventual carencia de la misma . Como se precisaría en el FJ 4º de la Resolución 149/2017: “[…] las presuntas irregularidades o deficiencias que –a juicio de los reclamantes- presente la información proporcionada por la Administración deberán, en su caso, alegarse y hacerse valer en la correspondiente vía administrativa y/o jurisdiccional que resulte competente en función de la naturaleza y alcance de las anomalías denunciadas. De lo contrario, este Consejo pasaría a operar como una suerte de órgano de revisión universal frente a cualquier irregularidad o defecto en la información que pudiera esgrimir la persona a la que se ha dado acceso a la misma, lo que manifiestamente escapa a la finalidad del marco normativo regulador de la transparencia.” Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. 2. Entramos a conocer ahora el otro motivo alegado por la entidad reclamada para no facilitar la copia del informe del Servicio de Consumo al que se hace referencia en la contestación a la hoja de sugerencias, presentada con carácter previo a la solicitud de información por la persona reclamante. La Resolución de 14 de octubre de 2021 de la Delegación Territorial de Salud y Familias en Sevilla inadmite la petición de la información solicitada, en virtud de lo previsto en el artículo 18.1.b) LTAIBG. Y en el trámite de alegaciones concedido a esa Delegación Territorial por este Consejo insiste en no ofrecer el informe solicitado basándose en el mencionado art. 18.1.b LTAIBG, y fundamentando su decisión en que “ nos reafirmamos en el hecho de que el informe emitido por esta jefatura de servicio de consumo no es más que la documentación de apoyo de la contestación realizada a una de las Hojas de Sugerencia y Reclamaciones presentadas (...)". Pues bien, en la delimitación del alcance de este motivo de inadmisión, hemos recurrido con alguna frecuencia como apoyo hermenéutico al Criterio Interpretativo del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno 6/2015, de 12 de noviembre, en el que, como es sabido, se asume una lectura antiformalista del artículo 18.1.b) LTAIBG, de tal modo que lo sustantivo no es la denominación del documento (notas, borradores, opiniones, resúmenes e informes...), sino si el contenido de esa información puede considerarse materialmente como auxiliar o de apoyo (así, ya en la Resolución 48/2016, FJ 3º). Como se sostiene en el recién citado Criterio Interpretativo 6/2015, todo examen sobre la pertinencia de aplicar dicho precepto ha de estar presidido por la idea de que la finalidad de la LTAIBG es “evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación”. De conformidad con esta pauta interpretativa, desde la Resolución 117/2016 venimos vinculando expresamente la aplicabilidad de esta causa de inadmisión con la relevancia que juega la información pretendida en el proceso de toma de decisiones de la Administración interpelada. En este sentido, en el FJ 2º de dicha Resolución, en la que se debatía el acceso a informes relativos a unos contratos efectivamente celebrados por la Administración reclamada, afirmamos al respecto: “[…] en lo referente a los aludidos informes, nos hallamos claramente ante documentos que no pueden ser considerados como información auxiliar o de apoyo, en la medida en que forman parte del procedimiento, constituyen la ratio decidenci del órgano de contratación para adoptar la tramitación por urgencia y contribuyen, en fin, a la intelección de la decisión adoptada”. Y, en aplicación de esta línea doctrinal, venimos desestimando la aplicabilidad de este motivo de inadmisión en relación con la documentación que contribuye a la adopción material de una decisión (en esta línea, Resoluciones 228/2018, FJ 3º y 10/2020, FJ 3º); mientras que, por el contrario, consideramos pertinente su aplicación cuando la información objeto de la solicitud no produce efecto alguno (Resolución 241/2018, FJ 3º). La aplicación de estas pautas doctrinales al presente caso supone declarar la improcedencia de aplicar la causa de inadmisión sobre la que la Delegación Territorial fundamentó su decisión denegatoria. En efecto, no cabe entender que el contenido del informe del Servicio de Consumo en el que se basa la contestación a la Hoja de sugerencia con nº de registro de entrada [nnnnn], presentada el 27 de julio de 2021 por la persona solicitante de la información, pueda catalogarse como información auxiliar o de apoyo, ya que no sólo contribuye a la comprensión de la decisión finalmente adoptada, sino que incluso cabe considerar que forma parte de la ratio decidenci. No procede pues estimar la aplicación de esta causa de inadmisión. En resumen, considerando que el informe solicitado se incardina claramente en el concepto de información pública y, habida cuenta de que la entidad reclamada no ha justificado adecuadamente la causa de inadmisión invocada, este Consejo no puede sino estimar parcialmente la presente reclamación, al no apreciar la concurrencia de causas de inadmisión o límites al acceso de la información. La entidad reclamada deberá pues poner a disposición de la Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. persona reclamante, copia del informe del Servicio de Consumo a que hace referencia en la contestación de la Delegación Territorial de Salud y Familias en Sevilla de 10 de septiembre de 2021 a la Hoja de sugerencias presentada por la persona reclamante el 27 de julio de 2021. Quinto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso. La entidad reclamada ha de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, ocultando los datos personales que eventualmente pudieran aparecer en la misma y que no fueran relevantes en relación con el contenido del contrato, como pudieran ser datos sobre domicilios o teléfonos particulares, números de identificación, estado civil, etc.; todo ello en aplicación del principio de minimización establecido en el artículo 5.1c) RGPD (datos adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que, contenida en los documentos de avisos, quejas o sugerencias o sus respuestas, permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como: “toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona”. Igualmente, el Considerando 26 afirma, respecto a la disociación: “Los principios de la protección de datos deben aplicarse a toda la información relativa a una persona física identificada o identificable. Los datos personales seudonimizados, que cabría atribuir a una persona física mediante la utilización de información adicional, deben considerarse información sobre una persona física identificable. Para determinar si una persona física es identificable, deben tenerse en cuenta todos los medios, como la singularización, que razonablemente pueda utilizar el responsable del tratamiento o cualquier otra persona para identificar directa o indirectamente a la persona física. Para determinar si existe una probabilidad razonable de que se utilicen medios para identificar a una persona física, deben tenerse en cuenta todos los factores objetivos, como los costes y el tiempo necesarios para la identificación, teniendo en cuenta tanto la tecnología disponible en el momento del tratamiento como los avances tecnológicos. Por lo tanto, los principios de protección de datos no deben aplicarse a la información anónima, es decir información que no guarda relación con una persona física identificada o identificable, ni a los datos convertidos en anónimos de forma que el interesado no sea identificable, o deje de serlo. En consecuencia, el presente Reglamento no afecta al tratamiento de dicha información anónima, inclusive con fines estadísticos o de investigación.” En el caso de que la supresión de parte de la información en alguno de los documentos no impidiera la identificación de la persona, la entidad reclamada no los pondrá a disposición del solicitante. Es preciso reseñar que la firma manual también se considera un dato personal y está sujeta a lo expresado anteriormente. Por otra parte, el código seguro de verificación (CSV) de los documentos firmados electrónicamente deberá ser ocultado en caso de que se haya suprimido algún dato del documento en cuestión cuya copia se facilite como respuesta a la solicitud de acceso a la información, o bien cuando el acceso a la correspondiente verificación pueda permitir la consulta de algún dato personal, no revelado en el documento, de la persona firmante, como puede ser, por ejemplo, el DNI. Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. Y en la hipótesis de que no exista alguna de la información solicitada, la entidad reclamada deberá transmitir expresamente esta circunstancia a la persona reclamante. La información obtenida podrá usarse sin necesidad de autorización previa, con las únicas limitaciones de las que se deriven de la LTPA y otras leyes, según lo previsto en el artículo 7 d) LTPA. En el caso de que la información a la que se concede el acceso contuviera datos personales, el artículo 15.5 LTAIBG establece que la normativa de protección de datos será de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar parcialmente la Reclamación. La entidad reclamada deberá facilitar a la persona reclamante la información solicitada teniendo en cuenta lo indicado en los Fundamentos Jurídicos Cuarto y Quinto, todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución Segundo. Instar a la entidad reclamada a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, incluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.