Reclamación por denegación de acceso a información sobre dotaciones y gastos de grupos políticos en el Ayuntamiento de Bormujos

RESOLUCIÓN 552/2022, de 28 de julio Artículos: 24 LTPA; 12 LTAIBG. Asunto: Reclamación interpuesta por XXX (en adelante, la persona reclamante), contra el Ayuntamiento de Bormujos (en adelante, la entidad reclamada) por denegación de información pública. Reclamación: 188/2022 Normativa y abreviaturas: Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) ANTECEDENTES Primero. Presentación de la reclamación. Mediante escrito presentado el 19 de abril de 2022, la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y el Artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Segundo. Antecedentes a la reclamación. 1. La persona reclamante presentó el 12 de marzo de 2022, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a: “-- Cantidad por año percibida por cada grupo político en el Ayuntamiento de Bormujos desde la fecha donde se aprueba subvencionar a los grupos políticos en esta legislatura hasta la fecha actual. -- Desglose del gasto por año y justificación con facturas incluidas del destino del dinero público percibido por cada uno de esos grupos políticos en el mismo idéntico intervalo de tiempo. --Y Justificante de cada portavoz del grupo, conforme ha recibido la cantidad anual asignada” 2. En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta de la entidad reclamada. Tercero. Tramitación de la reclamación. 1. El 26 de abril de 2022 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico de fecha 27 de abril de 2022 a la Unidad de Transparencia respectiva. 2. El 24 de abril de 2022 la entidad reclamada presenta escrito de respuesta. Entre la documentación remitida, se encuentra un informe de la Intervención con el siguiente contenido, en lo que ahora interesa: “Segundo» En lo referente a la justificación de las asignaciones económicas por los grupos municipales, el Pleno del Ayuntamiento de Bormujos en sesión celebrada el día 10 de enero de 2017 aprobó el siguiente acuerdo: "Las grupos políticos del Ayuntamiento de Bormujos deberá, tal y como dispone el articula 73 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, poner a disposición del Pleno la contabilidad especifica e independiente de las asignaciones económicas percibidas can carga a los estados de gasto municipales siguiente el siguiente procedimiento: 1.- Los grupos deberán facilitar a la intervención Municipal como órgano de control interno en los términos establecidos en el artículo 213 y siguientes del Real Decreto Legislativa 2/2004, de 5 de marzo, con la periodicidad que se expondrá a continuación la documentación justificativa de las correcta aplicación de las asignaciones percibidas con cargo a las presupuestos municipales a fin de que sea fiscalizada. 2.› Cada grupo municipal presentará en los meses de julio y enero de cada año cuenta justificativa suscrita por el portavoz del grupo en modelo facilitado por la intervención municipal comprensiva de los gastos realizadas con cargo a las aportaciones recibidas en el semestre anterior. Con la cuenta justificativa se facilitará copia compulsada de los documentos justificativos de cada gasto, así como estrato bancario de la cuenta corriente designada al efecto para el ingreso de las asignaciones y pago de gastas a justificar. 3.- La cuenta justificativa será informada por la Intervención en los mismos términos que cualquier otra subvención tramitado y concedida por el Ayuntamiento, remitiéndonos a la normativa en materia de subvenciones en lo referente a los términos de su justificación y en su caso reintegro. 4.› Si a la fecha de justificación no se hubieran dispuesto de todos las asignaciones percibidas, se especificará expresamente en la cuenta justificativa quedando como saldo pendiente de justificar hasta su debida aplicación. En todo caso al concluir la legislatura todos los fondos deberán haber sida dispuestos y convenientemente justificado, en caso contrario serán reintegrados a la Tesorería Municipal 5.- Una vez fiscalizada la correspondiente cuenta se emitirá resolución de alcaldía al efecto y se dará cuenta al Plena del Ayuntamiento. 6.- En ningún caso los fondos podrán destinarse al pago de gastos de personal al servicio de la corporación ó a la financiación de activos patrimoniales de carácter fijo. Sin embargo, este acuerdo plenario de 10 de enero de 2017 se ha visto modificado tras la aprobación y entrada en vigor del Reglamento Orgánico Municipal, aprobado inicialmente en acuerdo plenario de 13 de enero de 2020, y en cuyo articulo 18 recoge que "El Pleno de la Corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de lo misma, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos, dentro de los limites que, en su caso, se establezcan con carácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y sin que puedan designarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación a a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial. Los grupos políticos deberán llevar una contabilidad especifica de la dotación que pondrá a disposición del Pleno de la Corporación, siempre que este lo pida. Los grupos políticos deberán justificar anualmente mediante escrito de declaración responsable de su portavoz que las asignaciones recibidas se han gastado acorde a lo que se recoge en el artículo 73.3 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local". Ante esto, la Intervención Municipal posee justificantes de los gastos de los Grupos Políticos hasta la modificación de la norma por el Reglamento Orgánico Municipal, momento en el cual ya no es necesaria la presentación de facturas o documentos justificativos de los gastos. Ante esto, y vista la solicitud de información realizada, Ayuntamiento Pleno deberá activar el procedimiento que recoge este artículo 18, donde establece que el Pleno solicitará a los grupos la Contabilidad. Ante lo cual se deberá llevar dicha petición al Pleno Ordinario del mes de Mayo que se celebrará el último jueves hábil del mes. En cuanto a los justificantes de gasto que se poseen en esta intervención se anexan al presente informe con la intención de completar la información solicitada, y una vez que los grupos presenten la contabilidad como recoge el articulo 18 se enviará dicha documentación por terminar de cumplimentar la solicitud de información.” FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación. 1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1. d) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo. 2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA. 3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación. 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, el artículo 32 LTPA estable que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. 2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 12 de marzo de 2022, y la reclamación fue presentada el 19 de abril de 2022. Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC. Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública 1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. 2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto). 3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto. 4. Por último, en cuanto a las consideraciones generales a tener en cuenta en la Resolución de la Reclamación, establece el apartado primero de la Disposición Adicional Cuarta LTPA “la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo”, redacción idéntica a la contenida, como precepto básico, en la Disposición adicional primera, apartado 1, LTAIBG. Igualmente, el apartado segundo de las citadas disposiciones adicionales establece que “Se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”. Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación: 1. En el asunto que nos ocupa, la entidad reclamada comunica a este Consejo que remite diversa información relativa a la solicitud planteada. Sucede, sin embargo, que es a la propia persona solicitante a quien se debe ofrecer la información, pues, como hemos tenido ya ocasión de señalar en anteriores decisiones, son los poderes públicos a los que se pide la información los “obligados a remitirla directamente a la persona que por vía del ejercicio de derecho de acceso haya manifestado su interés en conocerla”, toda vez que no es finalidad de este Consejo, “ciertamente, convertirse en receptor o transmisor de esta información pública, sino velar por el cumplimiento del ejercicio de este derecho de acceso a la misma en los términos previstos en la LTPA y que la información llegue al ciudadano solicitante por parte del órgano reclamado” (por todas, las Resoluciones 59/2016, de 20 de julio, FJ 5º; 106/2016, de 16 de noviembre, FJ 4º; 111/2016, de 30 de noviembre, FJ 3º; 122/2016, de 14 de diciembre, FJ 5º; 55/2017, de 12 de abril, FJ 3º). Por consiguiente, en esta ocasión, al igual que hacíamos en todas las resoluciones citadas, debemos concluir que es la entidad reclamada, y no a este órgano de control, quien debe poner directamente a disposición de la persona interesada la información que atañe a la solicitud en cuestión. De ahí que la ausencia de respuesta alguna por parte del órgano o entidad reclamada a la persona interesada determine, a efectos formales, la estimación de la reclamación. 2. Por otra parte, y respecto a la información correspondiente a los justificantes de pago que no obran en poder del Ayuntamiento, este Consejo debe indicar ya se ha pronunciado con anterioridad en supuestos similares al planteado. En estos casos, venimos reconociendo el derecho de la persona reclamante a obtener la información solicitada a través del Ayuntamiento, por lo que este debe requerir la información a los Grupos Políticos. Así, en la Resolución 326/2022 indicábamos expresamente: “La entidad reclamada, respecto al desglose de gastos y facturas de cada grupo político, no se ha pronunciado sobre si dispone o no de la información solicitada, o si la haya solicitado a los distintos grupos políticos. Debemos aclarar que, en este caso, la labor de búsqueda y localización de la información solicitada incluye la petición por parte del Pleno a los grupos políticos de la contabilidad específica de la dotación, conforme a lo previsto en el artículo 73.3 LBRL, además de las facturas que justifiquen estos gastos. Sobre todo una vez admitido que tales grupos políticos carecen de personalidad jurídica y no son destinatarios de las solicitudes de información de la ciudadanía, sino que éstas deben dirigirse al ente local que puede disponer (a su petición) de los datos que figuren en dicha contabilidad específica. De hecho, esta pretensión ha sido objeto de varias resoluciones de este Consejo, como la citada Resolución 21/2019, y otras como la Resolución 22/2019 y 379/2020. Y de pronunciamientos judiciales que han refrendado la actuación de este organismo de control (Sentencia 56/2020, de 7 de mayo, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 8 de Sevilla, confirmada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía por Sentencia 97/2021, de 27 de enero). En ambas sentencias se ratifica la Resolución 21/2019 que ordenaba a la entidad reclamada a solicitar de los grupos políticos la contabilidad y justificación de las asignaciones presupuestarias. La STSJA indica expresamente: “A continuación, la Diputación Provincial de Sevilla alega la infracción de los artículos 2 y 7 de la LTAP, básicamente porque no se encuentra en posesión de los documentos solicitados, que recordemos se trata de una información consistente en «desglose del gasto por año y justificación con facturas incluidas, del destino del dinero público percibido por cada uno de los grupos políticos de esta entidad durante la actual legislatura desde el año 2015, 2016 y 2017». “El Consejo de Transparencia había considerado que en la medida en que el grupo político es elemento organizativo de la correspondiente entidad local, es la Diputación la que tiene que atender a la petición de información objeto de la reclamación, recabando de los grupos políticos la información y ponerla a disposición del interesado previa anonimización de los datos de carácter personal de terceras personas físicas que, eventualmente, pueda haber en la citada documentación. La sentencia de instancia consideró ajustado a derecho dicho criterio entendiendo que la información solicitada tiene carácter de información pública. “Pues bien, el artículo 2.1.a) de la Ley 19/2013 incluye a las entidades que integran la Administración local en el ámbito subjetivo de aplicación de esta Ley, permitiendo en su artículo 12 al ciudadano ejercer su derecho de acceso a la información pública que no se publica de manera activa, como es el caso, quedando exceptuados supuestos que afecten a la seguridad nacional, averiguación de delitos o intimidad de las personas (art. 105 CE). Dicho esto, la STS de 27 de noviembre de 1985 expresó respecto de los grupos políticos que «los grupos no están dotados de personalidad jurídica independiente de las personas que los componen, siendo únicamente uniones de parlamentarios a efectos de mejor funcionamiento de las actividades propias de las Cámaras». Ciertamente el artículo 73.3 LBRL determina que «El Pleno de la Corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica... », asignación dirigida a su funcionamiento y actividad corporativa a la que el ciudadano tiene derecho de acceso al tratarse de dinero público, y las dotaciones deberían de estar contabilizadas conforme a lo dispuesto en el art. 73.3 párrafo 5 LBRL según el cual «Los grupos políticos deberán llevar con una contabilidad específica de la dotación a que se refiere el párrafo segundo de este apartado 3, que pondrán a disposición del Pleno de la Corporación, siempre que éste lo pida »; lo que permite concluir que las solicitudes de información del ciudadano no pueden dirigirse a los grupos políticos, que carecen de personalidad jurídica, sino al ente local que tiene a su disposición los datos relativos a la dotación económica de los grupos políticos”. A la vista de lo indicado anteriormente, este Consejo considera que la persona reclamante tiene derecho a acceder a la información solicitada, por lo que deberá solicitarla en ejecución de la previsión del artículo 73 LBRL. Una vez que la vaya recibiendo de los distintos grupos políticos, deberá ponerla a disposición de la persona solicitante. 4. En relación con la última de las peticiones, “Justificante de cada portavoz del grupo, conforme ha recibido la cantidad anual asignada”, este Consejo no ha podido comprobar la inclusión de la documentación en el envío realizado. Teniendo lo solicitado Lo solicitado es “información Pública”, al tratarse de documentos, o contenido, que obran en poder de la entidad reclamada, y han sido elaborados o adquiridos por ella en el ejercicio de sus funciones, todo ello de conformidad con el artículo 2.a) LTPA. Pues bien, considerando que la información solicitada se incardina claramente en el concepto de información pública, que no consta que la persona reclamante haya recibido la información solicitada y que no ha sido alegada por la entidad reclamada ninguna causa de inadmisión ni ningún límite que permita restringir el acceso a la misma; este Consejo debe estimar la presente reclamación en virtud de la regla general de acceso a la información que referíamos en el fundamento jurídico anterior. Quinto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso. La entidad reclamada ha de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, previa disociación de los datos personales que pudiera contener (art. 15.4 LTAIBG). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como: “toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona”. Igualmente, el Considerando 26 afirma, respecto a la disociación: “Los principios de la protección de datos deben aplicarse a toda la información relativa a una persona física identificada o identificable. Los datos personales seudonimizados, que cabría atribuir a una persona física mediante la utilización de información adicional, deben considerarse información sobre una persona física identificable. Para determinar si una persona física es identificable, deben tenerse en cuenta todos los medios, como la singularización, que razonablemente pueda utilizar el responsable del tratamiento o cualquier otra persona para identificar directa o indirectamente a la persona física. Para determinar si existe una probabilidad razonable de que se utilicen medios para identificar a una persona física, deben tenerse en cuenta todos los factores objetivos, como los costes y el tiempo necesarios para la identificación, teniendo en cuenta tanto la tecnología disponible en el momento del tratamiento como los avances tecnológicos. Por lo tanto, los principios de protección de datos no deben aplicarse a la información anónima, es decir información que no guarda relación con una persona física identificada o identificable, ni a los datos convertidos en anónimos de forma que el interesado no sea identificable, o deje de serlo. En consecuencia, el presente Reglamento no afecta al tratamiento de dicha información anónima, inclusive con fines estadísticos o de investigación.” En el caso de que la supresión de parte de la información en alguno de los documentos no impidiera la identificación de la persona, la entidad reclamada no los pondrá a disposición del solicitante. Es preciso reseñar que la firma manual también se considera un dato personal y está sujeta a lo expresado anteriormente. Por otra parte, el código seguro de verificación (CSV) de los documentos firmados electrónicamente deberá ser ocultado en caso de que se haya suprimido algún dato del documento en cuestión cuya copia se facilite como respuesta a la solicitud de acceso a la información, o bien cuando el acceso a la correspondiente verificación pueda permitir la consulta de algún dato personal, no revelado en el documento, de la persona firmante, como puede ser, por ejemplo, el DNI. Y en la hipótesis de que no exista alguna de la información solicitada, la entidad reclamada deberá transmitir expresamente esta circunstancia a la persona reclamante. La información obtenida podrá usarse sin necesidad de autorización previa, con las únicas limitaciones de las que se deriven de la LTPA y otras leyes, según lo previsto en el artículo 7 d) LTPA. En el caso de que la información a la que se concede el acceso contuviera datos personales, el artículo 15.5 LTAIBG establece que la normativa de protección de datos será de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar la Reclamación en cuanto a la solicitud de: “-- Cantidad por año percibida por cada grupo político en el Ayuntamiento de Bormujos desde la fecha donde se aprueba subvencionar a los grupos políticos en esta legislatura hasta la fecha actual. -- Desglose del gasto por año y justificación con facturas incluidas del destino del dinero público percibido por cada uno de esos grupos políticos en el mismo idéntico intervalo de tiempo. --Y Justificante de cada portavoz del grupo, conforme ha recibido la cantidad anual asignada” La entidad reclamada, en el plazo de 10 días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, deberá poner a disposición del reclamante la información pública solicitada, en los términos previstos en los Fundamento Jurídicos Cuarto y Quinto. Segundo. Instar a la entidad reclamada a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, incluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.