Reclamación por denegación de información sobre gastos de grupos políticos del Ayuntamiento de Carboneras

RESOLUCIÓN 849/2022, de 22 de diciembre Artículos: 7 c) LTPA; 12 LTAIBG Asunto: Reclamación interpuesta por XXX (en adelante, la persona reclamante), contra el Ayuntamiento de Carboneras (en adelante, la entidad reclamada) por denegación de información pública. Reclamación: 500/2022 Normativa y abreviaturas: Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) ANTECEDENTES Primero. Presentación de la reclamación. Mediante escrito presentado el 6 de octubre de 2022, la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y el Artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Segundo. Antecedentes a la reclamación. 1. La persona reclamante presentó el 1 de septiembre de 2022, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a: “Desglose del gasto por años del dinero obtenido por los grupos políticos de la corporación municipal de Carboneras, en concepto de asignación fija y variable durante los años de 2011 a 2021, así como justificación con facturas incluidas del destino del dinero público percibido” 2. En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta de la entidad reclamada. Tercero. Tramitación de la reclamación. 1. El 7 de octubre de 2022 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico de fecha 10 de octubre a la Unidad de Transparencia respectiva. Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. 2. A la fecha de firma de este Resolución, no consta que la entidad reclamada haya contestado a la solicitud de expediente y alegaciones. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación. 1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.d) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo. 2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA. 3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación. 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y artículo 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. 2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 1 de septiembre de 2022, y la reclamación fue presentada el 6 de octubre de 2022. Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC. Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. Tercero. Sobre la falta de respuesta de la entidad reclamada a la solicitud de información. Antes de abordar el examen de la reclamación, hemos de señalar que la ausencia de respuesta a una solicitud de información pública puede constituir un incumplimiento de la exigencia prevista en el artículo 32 LTPA, que dispone que las solicitudes “deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible”, que en lo que hace al órgano concernido sería de un mes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 20.1 Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG). A este respecto, debemos recordar que todos los órganos y entidades incluidos en el ámbito de aplicación de la LTPA están obligados a resolver expresamente en plazo las solicitudes de acceso a información pública que les sean planteadas, y que el incumplimiento de la obligación de resolver en plazo puede ser constitutiva de infracción, según dispone el régimen sancionador de la LTPA. Otra consecuencia directa de la ausencia de respuesta en plazo es la producción de un acto presunto de denegación de la solicitud planteada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 20.4 LTAIBG, y contra dicho acto se interpone la reclamación que ahora hemos de analizar. Cuarto. Sobre la falta de respuesta de la entidad reclamada al requerimiento del Consejo. La entidad reclamada no ha contestado al requerimiento de informe y expediente desde que le fue solicitado por este Consejo. A este respecto, resulta oportuno recordar que la falta de colaboración en la tramitación de la reclamación puede igualmente resultar constitutiva de infracción, según prevé el citado régimen sancionador. De conformidad con lo establecido en el artículo 28 LTPA, “el procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso se regirá por lo establecido en la legislación básica en materia de transparencia y por lo previsto en esta Ley”. Por otra parte, conforme al artículo 24.3 LTAIBG la tramitación de la reclamación se ajustará a lo dispuesto en materia de recursos a la norma reguladora del procedimiento administrativo común. Con base en ese marco normativo, este Consejo, una vez que tiene entrada la reclamación, procede a solicitar al órgano reclamado de la información el expediente derivado de la solicitud de información, que esencialmente se refiere a la propia solicitud de información y cuantas actuaciones se deriven de la misma; es decir, fecha en la que tuvo entrada su solicitud en el órgano, trámites de alegaciones concedidos ex 19.3 LTAIBG a personas que puedan resultar afectadas, contestación de los interesados, emisión de informes al respecto, acuerdos de ampliación de plazo, resolución acordada y fecha de notificación y cuantos otros trámites sean acordados durante el procedimiento de resolución. Igualmente se solicita al órgano un informe y cuantos antecedentes, información o alegaciones consideren oportuno para la resolución de la reclamación. Esta solicitud se realiza no sólo por estar regulado expresamente para la resolución de las reclamaciones, sino porque se considera preciso para que este Consejo disponga de los elementos de juicio necesarios y conozca la posición del órgano ante las alegaciones vertidas en la reclamación. Por tal razón, no resulta casual que el artículo 52.2.c) LTPA disponga como infracción grave en la que pueden incurrir las autoridades, directivos y personal de los órganos reclamados “[l]a falta de colaboración en la tramitación de las reclamaciones que se presenten ante el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía”. Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. En el caso que nos ocupa, y como se refleja en los antecedentes, fue solicitada a la entidad reclamante la citada documentación e informe y, hasta la fecha, no consta que haya tenido entrada en este Consejo. Comoquiera que sea, conforme a lo previsto en el artículo 80.3, puesto en relación con el artículo 22.1.d), ambos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se prosiguen las actuaciones en orden a resolver la reclamación interpuesta. Quinto. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública 1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. 2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto). Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. 3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto. Sexto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación: 1. La persona reclamante solicitó acceso a: “Desglose del gasto por años del dinero obtenido por los grupos políticos de la corporación municipal de Carboneras, en concepto de asignación fija y variable durante los años de 2011 a 2021, así como justificación con facturas incluidas del destino del dinero público percibido” No cabe albergar la menor duda de que la información solicitada constituye inequívocamente “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, según la definición transcrita anteriormente. Nos encontramos, ante una pretensión de información que incide de plano en el modo en que se gestionan los recursos públicos, cuyo conocimiento resulta de la máxima relevancia para la ciudadanía. En este sentido, procede recordar la argumentación del preámbulo de la LTAIBG: “Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”. Pues bien, considerando que la información solicitada se incardina claramente en el concepto de información pública, que no consta que la persona reclamante haya recibido la información solicitada y que no ha sido alegada por la entidad reclamada ninguna causa de inadmisión ni ningún límite que permita restringir el acceso a la misma, este Consejo debe estimar la presente reclamación en virtud de la regla general de acceso a la información que referíamos en el fundamento jurídico anterior. 2. Sin perjuicio de lo indicado anteriormente, debemos precisar que este Consejo se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre peticiones similares, en la que ha analizado aspectos controvertidos. Así en la Resolución 326/2022 reiterábamos nuestra doctrina sobre el hecho de que la entidad reclamada disponga o no de las facturas justificativas del gasto: “3. La entidad reclamada, respecto al desglose de gastos y facturas de cada grupo político, no se ha pronunciado sobre si dispone o no de la información solicitada, o si la haya solicitado a los distintos grupos políticos. Debemos aclarar que, en este caso, la labor de búsqueda y localización de la información solicitada incluye la petición por parte del Pleno a los grupos políticos de la contabilidad específica de la dotación, conforme a lo previsto en el artículo 73.3 LBRL, además de las facturas que justifiquen estos gastos. Sobre todo una vez admitido que tales grupos políticos carecen de personalidad jurídica y no son destinatarios de las solicitudes de información de la ciudadanía, sino que éstas deben Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. dirigirse al ente local que puede disponer (a su petición) de los datos que figuren en dicha contabilidad específica. De hecho, esta pretensión ha sido objeto de varias resoluciones de este Consejo, como la citada Resolución 21/2019, y otras como la Resolución 22/2019 y 379/2020. Y de pronunciamientos judiciales que han refrendado la actuación de este organismo de control (Sentencia 56/2020, de 7 de mayo, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 8 de Sevilla, confirmada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía por Sentencia 97/2021, de 27 de enero). En ambas sentencias se ratifica la Resolución 21/2019 que ordenaba a la entidad reclamada a solicitar de los grupos políticos la contabilidad y justificación de las asignaciones presupuestarias. La STSJA indica expresamente: “A continuación, la Diputación Provincial de Sevilla alega la infracción de los artículos 2 y 7 de la LTAP, básicamente porque no se encuentra en posesión de los documentos solicitados, que recordemos se trata de una información consistente en «desglose del gasto por año y justificación con facturas incluidas, del destino del dinero público percibido por cada uno de los grupos políticos de esta entidad durante la actual legislatura desde el año 2015, 2016 y 2017». “El Consejo de Transparencia había considerado que en la medida en que el grupo político es elemento organizativo de la correspondiente entidad local, es la Diputación la que tiene que atender a la petición de información objeto de la reclamación, recabando de los grupos políticos la información y ponerla a disposición del interesado previa anonimización de los datos de carácter personal de terceras personas físicas que, eventualmente, pueda haber en la citada documentación. La sentencia de instancia consideró ajustado a derecho dicho criterio entendiendo que la información solicitada tiene carácter de información pública. “Pues bien, el artículo 2.1.a) de la Ley 19/2013 incluye a las entidades que integran la Administración local en el ámbito subjetivo de aplicación de esta Ley, permitiendo en su artículo 12 al ciudadano ejercer su derecho de acceso a la información pública que no se publica de manera activa, como es el caso, quedando exceptuados supuestos que afecten a la seguridad nacional, averiguación de delitos o intimidad de las personas (art. 105 CE). Dicho esto, la STS de 27 de noviembre de 1985 expresó respecto de los grupos políticos que «los grupos no están dotados de personalidad jurídica independiente de las personas que los componen, siendo únicamente uniones de parlamentarios a efectos de mejor funcionamiento de las actividades propias de las Cámaras». Ciertamente el artículo 73.3 LBRL determina que «El Pleno de la Corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica...», asignación dirigida a su funcionamiento y actividad corporativa a la que el ciudadano tiene derecho de acceso al tratarse de dinero público, y las dotaciones deberían de estar contabilizadas conforme a lo dispuesto en el art. 73.3 párrafo 5 LBRL según el cual «Los grupos políticos deberán llevar con una contabilidad específica de la dotación a que se refiere el párrafo segundo de este apartado 3, que pondrán a disposición del Pleno de la Corporación, siempre que éste lo pida»; lo que permite concluir que las solicitudes de información del ciudadano no pueden Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. dirigirse a los grupos políticos, que carecen de personalidad jurídica, sino al ente local que tiene a su disposición los datos relativos a la dotación económica de los grupos políticos”. A la vista de lo indicado anteriormente, este Consejo considera que la persona reclamante tiene derecho a acceder a la información solicitada, que la entidad reclamada deberá poner a su disposición tan pronto como la vaya recibiendo de los distintos grupos político.” Y en la misma Resolución nos pronunciábamos sobre la circunstancia de la información correspondiente a grupos políticos de anteriores legislaturas: “4. También debemos aclarar un aspecto relacionado con la petición de información de los grupos políticos de la anterior legislatura. Es cierto que los grupos políticos se crean y disuelven en atención a la elección y pérdida del mandato de los miembros de la Corporación. Sin embargo, esto no debe impedir el acceso a la información de anteriores legislaturas por el mero hecho de que el Pleno no las haya solicitado en su momento o que aún en su día solicitada, los grupos políticos no la hubiera remitido, privando a la ciudadanía del acceso a una información de notable importancia para conocer el destino de fondos públicos. Y es que tal y como la sentencia antes transcrita indicaba, la ciudadanía no puede solicitar la información directamente a los grupos políticos, sino a través de la Corporación, que será la obligada a requerirla a través de los medios de contacto de los que disponga. Entendemos que esta interpretación es la más acorde al principio de transparencia y de libre acceso a la información pública reconocidos en el artículo 6 LTPA, así como con la declarada obligación de la Corporación de procurar el acceso a la información solicitada. Si bien los grupos políticos de la anterior legislatura no existen, tampoco podemos obviar que los grupos políticos actualmente representados en la Diputación son similares a los existentes en la anterior legislatura, y que por otra parte la entidad local dispondrá de alguna dirección en la que notificar la petición de la información que debe obrar en poder de alguna persona. La entidad reclamada deberá al menos requerir esta información, sin perjuicio de la respuesta que los destinatarios de las comunicaciones puedan ofrecer y de las consecuencias jurídicas que la falta de atención tuviera. Y en el caso de que finalmente no se obtenga respuesta o bien no contenga la información solicitada, se deberá informar a la persona reclamante de este circunstancias. Procedería por tanto estimar esta parte de la reclamación.“ 3. En resumen, la entidad reclamada deberá: a) Poner a disposición de la persona reclamante la información que obre en su poder (que en todo caso incluirá las cantidades abonadas, ya sea como asignación fija o variable). b) Requerir a los grupos políticos la información solicitada que no obre en su poder, y ponerla a disposición de la persona reclamante tan pronto como la vaya recibiendo de los distintos grupo Séptimo. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso. Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. La entidad reclamada ha de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, previa disociación de los datos personales que pudiera contener (art. 15.4 LTAIBG). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como: “toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona”. Igualmente, el Considerando 26 afirma, respecto a la disociación: “Los principios de la protección de datos deben aplicarse a toda la información relativa a una persona física identificada o identificable. Los datos personales seudonimizados, que cabría atribuir a una persona física mediante la utilización de información adicional, deben considerarse información sobre una persona física identificable. Para determinar si una persona física es identificable, deben tenerse en cuenta todos los medios, como la singularización, que razonablemente pueda utilizar el responsable del tratamiento o cualquier otra persona para identificar directa o indirectamente a la persona física. Para determinar si existe una probabilidad razonable de que se utilicen medios para identificar a una persona física, deben tenerse en cuenta todos los factores objetivos, como los costes y el tiempo necesarios para la identificación, teniendo en cuenta tanto la tecnología disponible en el momento del tratamiento como los avances tecnológicos. Por lo tanto, los principios de protección de datos no deben aplicarse a la información anónima, es decir información que no guarda relación con una persona física identificada o identificable, ni a los datos convertidos en anónimos de forma que el interesado no sea identificable, o deje de serlo. En consecuencia, el presente Reglamento no afecta al tratamiento de dicha información anónima, inclusive con fines estadísticos o de investigación.” En el caso de que en algunos de los documentos solicitados ni siquiera la supresión u ocultación de información llegara a impedir la identificación de la persona, la entidad reclamada no pondrá a disposición de la persona reclamante aquellos documentos afectados por dicha circunstancia. Es preciso reseñar que la firma manual también se considera un dato personal y está sujeta a lo expresado anteriormente. Por otra parte, el código seguro de verificación (CSV) de los documentos firmados electrónicamente deberá ser ocultado en caso de que se haya suprimido algún dato del documento en cuestión cuya copia se facilite como respuesta a la solicitud de acceso a la información, o bien cuando el acceso a la correspondiente verificación pueda permitir la consulta de algún dato personal, no revelado en el documento, de la persona firmante, como puede ser, por ejemplo, el DNI. Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. Y en la hipótesis de que no exista alguna de la información solicitada, la entidad reclamada deberá transmitir expresamente esta circunstancia a la persona reclamante. La información obtenida podrá usarse sin necesidad de autorización previa, con las únicas limitaciones de las que se deriven de la LTPA y otras leyes, según lo previsto en el artículo 7 d) LTPA. Asimismo, según el artículo 8 a) LTPA, las personas que accedan a información pública en aplicación de la normativa de transparencia deberán ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e interdicción del abuso del derecho. En el caso de que la información a la que se concede el acceso contuviera datos personales, el artículo 15.5 LTAIBG establece que la normativa de protección de datos será de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar la Reclamación en cuanto a la solicitud de: “Desglose del gasto por años del dinero obtenido por los grupos políticos de la corporación municipal de Carboneras, en concepto de asignación fija y variable durante los años de 2011 a 2021, así como justificación con facturas incluidas del destino del dinero público percibido” La entidad reclamada deberá facilitar a la persona reclamante la información solicitada teniendo en cuenta lo indicado en los Fundamento Jurídico Sexto y Séptimo, todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución. Segundo. Instar a la entidad reclamada a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, incluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.