Reclamación por denegación de información sobre número de clientes de Comercializadora y Suministradora Eléctrica de Cádiz S.A. con estimación parcial

RESOLUCIÓN 38/2023, de 30 de enero Artículos: 24 LTPA; 24 LTAIBG. Asunto: Reclamación interpuesta por XXX (en adelante, la persona reclamante), representada por XXX, contra COMERCIALIZADORA ELÉCTRICA DE CÁDIZ S.A. (en adelante, la entidad reclamada) por denegación de información pública. Reclamación: 593/2022 Normativa y abreviaturas: Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) ANTECEDENTES Primero. Presentación de la reclamación. Mediante escrito presentado el 12 de noviembre de 2022, la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y el Artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Segundo. Antecedentes a la reclamación. 1. La persona reclamante presentó el 13 de octubre de 2022, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a: “Al amparo de lo dispuesto en la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía y en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, solicito como ciudadano la siguiente información pública: Número total de clientes de Eléctricas de Cádiz (Comercializadora y Distribuidora) durante los siguientes ejercicios: 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, y hasta el tercer trimestre de 2022.” 2. En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta de la entidad reclamada. El escrito presentado el día 12 de noviembre de 2022 dio origen a dos reclamaciones: la 593/2022, frente a la Comercializadora Eléctrica de Cádiz S.A.; y la 594/2022, frente a la Suministradora Eléctrica de Cádiz S.A. (antes Distribuidora). Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. Tercero. Tramitación de la reclamación. 1. El 16 de noviembre de 2022 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico de igual fecha a la Unidad de Transparencia respectiva. 2. El 24 de noviembre la entidad reclamada presenta escrito de respuesta a este Consejo. Entre la documentación remitida, se incluye la respuesta ofrecida a la persona solicitante el día 17 de noviembre de 2022, que incluía la información solicitada. 3. El Consejo requiere el 24 de noviembre de 2022 a la entidad reclamada la acreditación de la notificación de la respuesta ofrecida. La entidad responde el día 7 de diciembre de 2022 remitiendo copia del correo electrónico en el que se enviaba la respuesta. 4. El 3 de enero de 2023, ante el requerimiento de información de este Consejo, remite correo electrónico confirmando la recepción de la información el día 17 de noviembre de 2022. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación. 1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1. i) LTPA, al ser la entidad reclamada una sociedad mercantil vinculada a una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo. 2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA. 3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación. 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y artículo 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. 2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 13 de octubre de 2022, y la reclamación fue presentada el 12 de noviembre de 2022, esto es, antes del mes del que disponía la entidad reclamada para responder la solicitud de información. Hasta la fecha, este Consejo había venido considerando estas reclamaciones como prematuras, al haberse interpuesto la reclamación antes de la finalización del plazo máximo de resolución (por todas, la Sin embargo, una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, la aplicación de los criterios seguidos por la jurisprudencia en supuestos similares así como de los principios de transparencia y libre acceso a la información recogidos en el artículo 6 LTPA, deben hacernos cambiar nuestra posición seguida hasta ahora. En supuestos como este, en los que agotado el plazo máximo de resolución la entidad reclamada seguía sin dar respuesta a la petición de información o bien se dicta posteriormente una respuesta denegatoria, la inadmisión de la reclamación únicamente suponía un retraso en el derecho de la persona solicitante de presentar la correspondiente nueva reclamación, con las consiguientes consecuencias negativas en la eficacia administrativa y economía procesal. De este modo, la entidad que no había cumplido con los plazos establecidos para dar respuesta a la petición, se beneficiaría de su propia falta de diligencia, solución que sería contraria a un correcto entendimiento del ordenamiento jurídico, y más concretamente, del derecho de acceso a la información pública. Esta interpretación proporcionada es la que sigue la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 209/2013, de 16 de diciembre, 38/1998, de 17 de febrero y 17/2011, de 28 de febrero, entre otras) cuando, respecto al principio "pro actione" en lo que concierne al cómputo de los plazos, prohíbe “aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican” “...aunque puedan reputarse razonables y sin perjuicio de su posible corrección desde una perspectiva teórica". En consonancia con esta doctrina, el Tribunal Constitucional ha declarado que el cómputo de los plazos sustantivos y procesales “adquiere relevancia constitucional no sólo cuando la decisión judicial de inadmisión Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. sea fruto de un error patente en el cómputo del plazo o de una interpretación arbitraria o manifiestamente irrazonable de la legalidad, sino también cuando sea consecuencia de la utilización de un criterio interpretativo rigorista, excesivamente formalista o desproporcionado en relación con los fines que trata de proteger y los intereses que sacrifica…” (STC 209/2013, de 16 de diciembre, FJ 3). También el Tribunal Supremo se ha pronunciado reiteradamente sobre la admisibilidad de los recursos contencioso administrativos presentados prematuramente, doctrina que parece aplicable al supuesto de los recursos administrativos. Así, en la Sentencia de 13 de diciembre de 2007 (recurso de casación 1196/2004) se afirma: "Todo ello de conformidad, como decimos, con la doctrina establecida en la STS de 22 de diciembre de 2005, y las que en la misma se citan: En el supuesto de autos cabe afirmar esa clara desproporción y, por tanto, la improcedencia de la declaración de inadmisibilidad a que llegó la Sala de instancia, en una situación como la descrita, en la que la Administración ha adoptado su postura definitiva, pues en el momento de confirmarse en súplica el auto de fecha 24 de marzo de 2003 (por el que se acordaba la inadmisibilidad del recurso Contencioso-Administrativo) ya había transcurrido el plazo de los tres meses para que operara el silencio y podía entenderse abierta la vía jurisdiccional, y por ello podía entablarse y discurrir sin merma alguna el debate procesal; así que ha de entenderse satisfecho el fin que la causa de inadmisibilidad en cuestión pretende preservar y, por tanto, carente de toda proporción sacrificar el contenido propio o normal del derecho a la obtención de tutela judicial, (cual es la resolución sobre el fondo de las pretensiones deducidas en el proceso), a lo que no es ya más que un mero rigor formal, constituido por la exigencia de que aquella postura definitiva fuera previa a la interposición del recurso jurisdiccional. Y así en Sentencia de 14 de noviembre de 2003 ( RJ 2003, 8158) decíamos «la doctrina de esta Sala es favorable a considerar que la interposición prematura de un recurso Contencioso- Administrativo interpuesto contra la desestimación presunta de un recurso administrativo es un defecto subsanable si en el curso del proceso se produce la desestimación expresa de aquél o transcurre el plazo establecido para que pueda considerarse desestimado por silencio presunto. En casos como el presente de interposición anticipada, esta Sala ya ha dicho (Sentencias de 19 de mayo de 2001 [ RJ 2001, 3912] , 1 de julio de 1998 [ RJ 1998, 5445] y 21 de noviembre de 1989 [ RJ 1989, 8349] , y las que se citan en esta última) que el principio de interpretación conforme a la Constitución ( RCL 1978, 2836) de todo el ordenamiento jurídico, reiteradamente proclamado tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional, y que ha sido expresamente recogido en el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ( RCL 1985, 1578 y 2635), impone que las normas relativas al ejercicio de los derechos fundamentales hayan de ser interpretadas en el sentido mas favorable a la efectividad de tales derechos. Armonizada y complementada tan interpretación con el principio básico de economía procesal, la decisión que se impone es la de rechazar la inadmisibilidad que se pronuncia en la resolución recurrida»". Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. Como declara la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón núm. 153/2010, de 17 de marzo, en relación a un recurso de reposición que se interpuso anticipadamente, “es reiterada la doctrina jurisprudencial -referida al recurso contencioso-administrativo, pero que es aplicable, mutatis mutandis, al recurso de reposición- que sostiene que la interposición anticipada de un recurso es un defecto subsanable si transcurre el plazo establecido, y ello atendido el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico, reiteradamente proclamado tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional, el cual impone que las normas relativas al ejercicio de los derechos fundamentales hayan de ser interpretadas en el sentido mas favorable a la efectividad de tales derechos. Por ello, aplicado la referida doctrina al caso enjuiciado resulta preciso rechazar la inadmisibilidad...". Igualmente la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid núm. 905/2007, de 6 de julio, declara que es posible hacer extensivo al supuesto aquí planteado el criterio jurisprudencial que admite la interposición anticipada del recurso jurisdiccional en base al carácter eminentemente subsanable de la extemporaneidad por antelación, ya que el mero transcurso del tiempo durante la sustanciación del proceso produce el cumplimiento del requisito soslayado por el recurrente. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid núm. 282/2021 de 25 febrero, en relación con la interposición anticipada de un recurso de alzada, se cuestiona si dicha presentación anticipada justifica per se la inadmisión del recurso, indicando que “(...) se trataría de un defecto fácilmente subsanable por el mero transcurso del tiempo, sin que sea necesario que el administrado efectúe ninguna gestión adicional por razones de racionalidad y economía procesal, pues la subsanación se producirá de facto con el paso del tiempo” (…). “A lo anterior, hay que añadir que no se contempla en el artículo 116 LPAC, la presentación anticipada de un recurso como una causa de inadmisión, sino únicamente el transcurso del plazo para la interposición del recurso. Lo que evidentemente no resulta baladí y tiene su lógica, pues sólo el transcurso del plazo derivaría en la firmeza y dicha firmeza supone como principal efecto la imposibilidad de revisión de su legalidad por vía del recurso, impidiendo precisamente por ello entrar a examinar el fondo del asunto. (…) Sobre el carácter antiformalista de los recursos administrativos, se ha llegado a afirmar por parte del Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 20 de julio de 1984 (RJ 1984, 4248) que: El sistema de recurso administrativo no se ha establecido para proteger a la Administración, sino como una garantía de los ciudadanos. Este carácter debe primar sobre cualquier otro, so pena de olvidar - reiteramos- la configuración de los recursos administrativos como instrumento esencial y primario de garantía . En consecuencia, aunque es cierto que el recurso de alzada se interpone anticipadamente, debe añadirse a todo lo expuesto con anterioridad que es retirada la doctrina jurisprudencial -referida al recurso contencioso administrativo, pero que es aplicable, mutatis mutandis, al recurso de alzada - que sostiene que la interposición anticipada de un recurso es un defecto subsanable si transcurre el plazo establecido, y ello atendido el principio de interpretación conforme a la Constitución, reiteradamente proclamado tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional, los cuales imponen que Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. las normas relativas al ejercicio de los derechos fundamentales han de ser interpretadas en el sentido más favorable a la efectividad de tales derechos.” A esta doctrina, debemos añadir el carácter antiformalista del procedimiento de acceso a la información, manifestado en el Preámbulo de la LTAIBG: “El capítulo III configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos(...) Con objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta (...)” Así como en nuestra doctrina, como en la Resolución 102/2016: “Conviene recordar, además, que el principio antiformalista que rige la normativa en materia de transparencia pública se traduce, en cuanto a los interesados, en la imposición de unos requisitos mínimos para las actuaciones de los interesados. Así, la LTAIBG establece en su artículo 17.2 que “[l]a solicitud podrá presentarse por cualquier medio que permita tener constancia de: a) La identidad del solicitante. b) La información que se solicita, c) Una dirección de contacto, preferentemente electrónica, a efectos de comunicaciones, y d ) En su caso, la modalidad que se prefiera para acceder a la información solicitada.” Por su parte, el apartado 3 del mismo artículo 17 dice que “[e]l solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información. Sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte la resolución. No obstante, la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud.” Esta misma posición ha sido la adoptada por varios órganos jurisdiccionales, como el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo n.º 4, que en su Sentencia 93/2017, de 17 de julio, afirma que: “6 . De conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la L 19/2013, la solicitud no tiene que presentarse en el Portal de Transparencia . Como se recoge en la contestación a la demanda " resulta indiferente a los efectos de la LTAIBG, la vía de presentación de las peticiones de información.” Por lo tanto, y a la vista del razonamiento antes indicado y de los pronunciamientos judiciales reproducidos, aunque se reconociera que la presentación de la reclamación formulada fue anticipada, el criterio más favorable para la persona interesada y que evita una interpretación demasiado rigorista y formalista que deje vacío de contenido el derecho a reclamar, permite considerar que tal reclamación es subsanable por el mero transcurso del tiempo, lo que unido al principio básico de economía procesal, determina que deba admitirse la reclamación formulada. Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública 1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. 2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto). 3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto. Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación. Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. 1. Entre la documentación aportada por la entidad reclamada a este Consejo consta la acreditación de la notificación practicada a la persona reclamante de la puesta a disposición de la información solicitada, una vez presentada la reclamación, sin que esta haya puesto en nuestro conocimiento ninguna disconformidad respecto de la respuesta proporcionada. Este Consejo ha analizado el contenido de la respuesta ofrecida, estimando que el propósito de la petición ha sido satisfecho y que se ha visto cumplida la finalidad de la transparencia prevista en la LTPA. Procede por tanto declarar la terminación del procedimiento de la reclamación por desaparición sobrevenida de su objeto. 2. Sin embargo, y a la vista de la documentación obrante en la reclamación 594/2022, queda acreditado que la entidad reclamada no remitió la solicitud de información a la entidad Suministradora Eléctrica de Cádiz S.A., aunque de su contenido podía desprenderse fácilmente que la información se solicitaba también de esta (“Número total de clientes de Eléctricas de Cádiz (Comercializadora y Distribuidora)…). Y es que la Suministradora ha alegado en el marco de la reclamación 594/2022 que no ha recibido la solicitud de información, ya que la persona reclamante presentó una única solicitud a través de la plataforma de la Comercializadora. Por más que hubiera resultado más efectiva la presentación de dos solicitudes a través de las dos plataformas de las entidades, lo cierto es que el artículo 19.1 LTAIBG indica que “Si la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante”. La entidad reclamada no aplicó esta previsión, que obliga a trasladar la solicitud al órgano en el que obre la información solicitada y que sin duda conocía a la vista del contenido de la solicitud. Procede pues retrotraer el procedimiento de resolución de la solicitud al momento en el que la entidad reclamada debió remitir esta pretensión de la solicitud a la Suministradora, así como comunicar al solicitante estas circunstancias, en aplicación del artículo 19.1 LTBG. La entidad Comercializadora Eléctrica de Cádiz S.A. deberá ordenar la retroacción del procedimiento en el plazo máximo de cinco días desde la notificación de esta Resolución. Y la Suministradora Eléctrica de Cádiz S.A. deberá resolver el procedimiento en el plazo máximo previsto en el artículo 31 LTPA, contado a partir de la fecha de recepción de dicha solicitud. Y, obviamente, contra la resolución expresa o presunta de la petición del interesado podrá presentar la correspondiente reclamación ante este Consejo, si así lo estimara pertinente. De conformidad con lo expuesto, procede estimar parcialmente la reclamación En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar parcialmente la Reclamación. Documento apto para ser publicado en el Portal del Consejo. La entidad reclamada deberá retrotraer el procedimiento en los términos del Fundamento Jurídico Cuarto, apartado segundo , todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución. Segundo. Declarar la terminación del procedimiento, al haberse puesto a disposición la información solicitada durante la tramitación del procedimiento, en lo que corresponde a la petición contenida en el Fundamento Jurídico Cuarto, apartado primero. Tercero. Instar a la entidad reclamada a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, incluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.