Reclamación por denegación de información sobre actuaciones ambientales en una vivienda del Espacio Natural Doñana con estimación parcial

RESOLUCIÓN 450/2023, de 30 de junio Artículos: 6 h) LTPA; 22.3 LTAIBG Asunto: Reclamación interpuesta por XXX (en adelante, la persona reclamante), contra la Consejería de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul (en adelante, la entidad reclamada) por denegación de información pública. Reclamación: 185/2023 Normativa y abreviaturas: Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG); Reglamento General de Protección de Datos (RGPD); Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (LPAC). ANTECEDENTES Primero. Presentación de la reclamación. Mediante escrito presentado el 8 de marzo de 2023 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y el artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Segundo. Antecedentes a la reclamación. 1. La persona reclamante presentó el 25 de enero de 2023, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos: “En relación a la casa de campo construida en el ámbito próximo al Palacio del Rey (Hinojos), dentro del espacio Natural Doñana, seg[ú]n información facilitada por la Dirección General de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Agenda Urbana (EXP-[nnnnn]-PID@), indique qué actuaciones se han realizado por esta Consejería para la preservación del entorno natural, el respeto al medio ambiente y la restauración del espacio afectado” 2. La entidad reclamada contestó la petición mediante resolución de 6 de marzo de 2023 con el siguiente contenido, en lo que ahora interesa: “Se informa que este Espacio Protegido actúa en materia urbanística, en la preservación del entorno natural, el respeto al medio ambiente y la restauración. conforme al marco de sus competencias aplicando la normativa incluida en el Decreto 142/2016, de 2 de agosto, por el que se amplía el ámbito territorial del Parque Natural de Doñana, se declara la ZEC Doñana Norte y Oeste y se aprueban el PORN y el PRUG del Espacio Natural Doñana (Boja nº 185, de 26 de septiembre: [figura enlace electrónico 1] “Como es preceptivo cuando el Ayuntamiento en cuestión recibe una solicitud de licencia de obras en el ámbito del Espacio Protegido, solicita informe a estas dependencias en relación a la misma, informándose positiva o negativamente según las estipulaciones del PORN y PRUG. La casa a la que se hace alusión es una antigua casa de guardería rehabilitada en 2009, y todas las intervenciones posteriores se han realizado conforme a la normativa. “En cuanto a intervenciones sobre preservación del entorno natural, el respeto al medio ambiente y la restauración en el Espacio Natural de Doñana puede consultar las memorias: 2010-2020 en el siguiente enlace: “[figura enlace electrónico 2] (...)” Tercero. Sobre la reclamación presentada En la reclamación presentada se indica, en lo que ahora interesa: “La Consejería destinataria, pese a la prórroga del plazo acordada, NO responde a la solicitud presentada al omitir la concreción de las actuaciones realizadas para la preservación del entorno natural en relación a la casa de campo ubicada frente al Palacio del Rey (Hinojos) dentro del Espacio Natural de Doñana. Asimismo, la Administración ha obviado el derecho del solicitante a recibir electrónicamente la resolución adoptada como expresamente indicó dificultando el acceso a la información a través de link.” Cuarto. Tramitación de la reclamación. 1. El 20 de marzo de 2023 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. En idéntica fecha la solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico a la Unidad de Transparencia respectiva. 2. El 3 de abril de 2023 la entidad reclamada remite escrito de respuesta a este Consejo, en el que se incluye cierta documentación relacionada con la petición de información, entre ella la Resolución de la Dirección General de Espacios Naturales Protegidos, de 6 de marzo de 2023, e informe del mismo centro directivo, de 31 de marzo de 2023. FUNDAMENTOS DE DERECHO Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación. 1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.a) LTPA, al ser la entidad reclamada la Administración de la Junta de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo. 2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA. 3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación. 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de veinte días hábiles desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y artículo 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. 2. En el presente supuesto la solicitud fue respondida mediante resolución de 6 de marzo, y la reclamación fue presentada el 8 de marzo, por lo que la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC. Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública 1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. 2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto). 3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto. Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación: 1. El objeto de la solicitud de información fue el siguiente: “En relación a la casa de campo construida en el ámbito próximo al Palacio del Rey (Hinojos), dentro del espacio Natural Doñana, [...], indique qué actuaciones se han realizado por esta Consejería para la preservación del entorno natural, el respeto al medio ambiente y la restauración del espacio afectado.” Entrando en el fondo del asunto la controversia estriba en aclarar si la información facilitada por la entidad reclamada es suficiente para entender satisfecho el derecho de acceso a la información pública de la persona reclamante, dado que ésta en la reclamación formulada alega que “La Consejería destinataria, pese a la prórroga del plazo acordado, NO responde a la solicitud presentada al omitir la concreción de las actuaciones realizadas...”. Pues bien, según consta en la Resolución de 6 de marzo de 2023 y en relación al inmueble sobre el que versa la solicitud de información pública, la Dirección General de Espacios Naturales Protegidos informa que: “Como es preceptivo cuando el Ayuntamiento en cuestión recibe una solicitud de licencia de obras en el ámbito del Espacio Protegido, solicita informe a estas dependencias en relación a la misma, informándose positiva o negativamente según las estipulaciones del PORN y PRUG. La casa a la que se hace alusión es una antigua casa de guardería rehabilitada en 2009, y todas las intervenciones posteriores se han realizado conforme a la normativa.” En el párrafo anterior la entidad reclamada aclara que la casa a la que alude la persona reclamante es una antigua casa de guardería rehabilitada en 2009 y que las intervenciones posteriores se han realizado conforme a la normativa, pero no informa de si realizó o no alguna actuación como consecuencia de dicha rehabilitación, pese a lo apuntado de que en estos casos “...cuando el Ayuntamiento en cuestión recibe una solicitud de licencia de obras en el ámbito del Espacio Protegido, solicita informe a estas dependencias en relación a la misma, informándose positiva o negativamente…”. Dado que lo solicitado es “información Pública” de conformidad con el artículo 2.a) LTPA y que en la resolución impugnada no se concretó expresamente si existía o no alguna información al respecto, este Consejo debería estimar la presente reclamación en virtud de la regla general de acceso a la información que referíamos en el fundamento jurídico anterior. Sin embargo, entre la documentación existente en el expediente remitido a este Consejo, se ha constatado que con posterioridad a la resolución reclamada la persona reclamante formuló una nueva solicitud de información que generó el expediente [nnnnn]-PID@ y que el mismo fue resuelto por Resolución de la Dirección General de Espacios Naturales Protegidos, de fecha 14 de marzo de 2023, dando acceso a una copia del informe emitido por el Espacio Natural de Doñana en relación a la licencia urbanística tramitada por el Ayuntamiento de Hinojos para las intervenciones realizadas en la antigua casa de guardería rehabilitada en 2009 y situada frente al Palacio del Rey. Parecería pues que consta a la entidad reclamada la realización de al menos alguna actuación, pero de la información trasladada a la persona reclamante no es posible determinar si es la única actuación de la que tiene conocimiento la entidad reclamada. Y es que tal y como indicábamos en la Resolución 16/2022: “Este Consejo considera que el Ayuntamiento trató de satisfacer la petición de información realizada, si bien no respondió expresamente e informó únicamente sobre la titularidad de los bienes y sin pronunciarse sobre la existencia o de decreto de autorización. Si bien de esta respuesta podría deducirse la inexistencia de los referidos decreto, sería necesario que el solicitante tuviera ciertos conocimientos jurídicos y de otro orden que no pueden presuponerse. El principio de facilidad y comprensión, reconocido en el artículo 6 LTPA, exige a los sujetos obligados que la información que la información solicitada se ponga a disposición de la forma que resulte más simple e inteligible atendiendo a la naturaleza de la misma. Así, aunque no podemos considerar que el Ayuntamiento obrara de mala fe, este Consejo estima que la respuesta ofrecida debió informar con claridad sobre la existencia o inexistencia de los decretos de autorización, sin perjuicio de que la respuesta pueda exponer los motivos que fundamentan la falta de tenencia de dicha documentación, carencia que no compete valorar a este Consejo. Por ello, el Ayuntamiento deberá dar respuesta a las peticiones sobre “copia del Decreto de autorizando para la instalación de estos contenedores (...)”, y en el caso de que tal información no exista, se informe expresamente sobre esta circunstancia”. Por tanto, la entidad reclamada deberá informar si la única actuación de la que tiene constancia es sobre la que se informó en el expediente [nnnnn]-PID@, o por el contrario existen otras; y en su caso, indicar cuales. 2. En cuanto a otras actuaciones realizadas por la Consejería reclamada para la preservación del entorno natural, el respeto al medio ambiente y la restauración del espacio afectado, la entidad reclamada aporta un “link” [enlace electrónico 1] en el que se puede encontrar el Decreto 142/2016, de 2 de agosto, por el que se amplía el ámbito territorial del Parque Natural de Doñana, se declara la Zona Especial de Conservación Doñana Norte y Oeste (ES6150009) y se aprueban el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y el Plan Rector de Uso y Gestión del Espacio Natural Doñana. Entre la documentación existente en dicho enlace electrónico se puede encontrar: • El texto articulado del Decreto. • Anexo I: Descripción literal ampliación de los límites del Parque Natural de Doñana. • Anexo II: Descripción literal de los límites del arque Natural de Doñana. • Anexo III: Representación Gráfica de los límites del Parque Natural de Doñana. • Anexo IV: Representación Gráfica de los límites de la zona especial de conservación Doñana Norte y Oeste ( ES6150009) • Anexo V: Plan de Ordenación de los recursos naturales del Espacio Natural Doñana. Entre la información suministrada se encuentra —sin ánimos de ser exhaustivos—el Planeamiento urbanístico y territorial, y otros planes y proyectos con incidencia en el espacio natural; la identificación de las prioridades de conservación; los objetivos generales para el ámbito del plan y para las prioridades de conservación… Debe destacarse el epígrafe 8.4. denominado “Régimen general de actividades y actuaciones en suelo no urbanizable”, el cual dedica el punto 8.4.9 a la “Construcción, conservación, rehabilitación y reforma de edificaciones” donde se establecen las actuaciones sujetas a autorización o autorización previa, así como las actuaciones prohibidas. • Anexo VI: Plan rector de uso y gestión del Espacio Natural Doñana. Entre la información suministrada, se puede encontrar las medidas y mecanismos para el uso y gestión del parque natural; los criterios para el uso y gestión; la zonificación; las líneas de actuación… Asimismo, en la misma dirección electrónica facilitada se puede encontrar dos avisos en los que se aclara la nulidad de diversos epígrafes del Plan de Ordenación de los recursos naturales en cumplimiento de sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Por otro lado, la entidad reclamada proporciona otro “link” [enlace electrónico 2] donde se pueden localizar las intervenciones sobre preservación del entorno natural, el respeto al medio ambiente y la restauración en el Espacio Natural de Doñana a través de las memorias 2010-2021. Analizado el citado enlace se constata que el mismo conduce a las memorias de actividades y resultados del Espacio Natural de Doñana desde 2010 a 2021, las cuales recogen las medidas e intervenciones realizadas en cumplimiento de los objetivos previstos en los documentos de planificación del área protegida. Accediendo a los documentos de las memorias indicadas y con una búsqueda básica, este Consejo ha podido constatar que en las mismas se recogen diversas actuaciones en el denominado “Coto del Rey” para la preservación del entorno natural, el respeto al medio ambiente y la restauración del espacio afectado. La entidad reclamada, por tanto, concede el acceso a esta parte de la información solicitada utilizando la posibilidad prevista en el artículo 22.3 de la LTAIBG el cual establece que, si la información ya ha sido publicada, la resolución que resuelva la solicitud de acceso podrá limitarse a indicar cómo puede accederse a ella. Según la línea doctrinal seguida constantemente por este Consejo, dicha indicación debe reunir determinados requisitos: “… en ningún caso será suficiente únicamente la remisión genérica a portal o a la sede o página web correspondiente. Es necesario que se concrete la respuesta. Esta podrá redireccionarle a la información de publicidad activa siempre que, tal información satisfaga totalmente la información solicitada pero deberá señalar expresamente el link que accede a la información y, dentro de este, los epígrafes, capítulos, datos e informaciones exactas que se refieran a lo solicitado, siendo requisito que la remisión sea precisa y concreta y leve, de forma inequívoca, rápida y directa a la información sin necesidad de requisitos previos, ni de sucesivas búsqueda» (entre otras muchas, Resoluciones 33/2016, FJ 4º; 123/2016, FJ 3º; 100/2017, FJ 5º)”. Pues bien, conforme a las consideraciones realizadas en los párrafos precedentes, y a juicio de este Consejo, la entidad reclamada ha remitido la información necesaria para entender satisfecho el derecho de acceso a la información pública del ahora recurrente en lo que se refiere a este apartado de la petición. 3. Por último, la persona reclamante expone que “...la Administración ha obviado el derecho del solicitante a recibir electrónicamente la resolución adoptada como expresamente indicó dificultando el acceso a la información a través de link”. En relación con esta alegación consideramos necesario realizar una serie de consideraciones sobre las notificaciones administrativas, haciendo mención de la Sentencia de la sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Supremo núm. 448/2021, de 25 de marzo, en la que, a su vez, se citan numerosas sentencias _ a las que nos remitimos para no alargar excesivamente el contenido de esta resolución y que recogen la reiterada jurisprudencia de dicha sala y del Tribunal Constitucional respecto a la eficacia de las notificaciones. Es doctrina del Tribunal Constitucional que, en materia de notificaciones, únicamente lesiona el art. 24 de la CE la llamada indefensión material y no la formal, impidiendo "el cumplimiento de su finalidad, tendente a comunicar la resolución en términos que permitan mantener las alegaciones o formular los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico frente a dicha resolución" con el "consiguiente perjuicio real y efectivo para los interesados afectados". Lo anterior implica, básicamente, que si, pese a los vicios de cualquier gravedad en la notificación, puede afirmarse que el interesado llegó a conocer el acto o resolución por cualquier medio -y, por lo tanto, pudo defenderse frente al mismo-, no cabe alegar lesión alguna de las garantías constitucionales, dado el principio antiformalista y el principio general de buena fe que rigen en esta materia. Así mismo el Tribunal Supremo ha aclarado que «”el rigor procedimental en materia de notificaciones " no tiene su razón de ser en un exagerado formulismo, sino en constituir una pieza clave para la proscripción de la indefensión y la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva que consagran el Art. 24 de la Constitución» y ha dejado claro que «lo relevante, pues, no es tanto que se cumplan las previsiones legales sobre cómo se llevan a efecto las notificaciones, sino el hecho de que los administrados lleguen a tener conocimiento de ellas ", de manera que " cuando se discute acerca del cumplimiento de las formalidades legales, sobre el cómo han de hacerse las notificaciones, lo decisivo no es que se cumplan esas previsiones legales, sino que efectivamente el sujeto pasivo tenga o haya podido tener conocimiento efectivo del acto notificado». Este principio antiformalista a que se refiere la jurisprudencia en materia de notificaciones se ha consagrado en una regla legal , en concreto, en el artículo 41.1 de la LPAC que, en su tercer párrafo, dispone lo siguiente: "Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente". Es cierto que la normativa de transparencia, según se desprende de los artículos 17.2.c) de la LTAIBG y 29.1 de la LTPA, se inclina por una tramitación preferentemente electrónica del procedimiento administrativo para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, dejando a elección de la persona solicitante la modalidad en que prefiere acceder a la información solicitada (letra d) del artículo 17.2 LTAIBG). Y también es cierto que en este caso la persona reclamante marcó en su solicitud de información que tanto la comunicación de la resolución como la modalidad de acceso a la información fuesen realizadas “por correo electrónico”. Sin embargo, por razones que este órgano desconoce, en este caso la entidad reclamada optó por practicar la notificación por correo postal, lo cual a juicio de este Consejo no sólo no constituye ninguna irregularidad invalidante, ni ha producido ninguna indefensión o perjuicio a la persona reclamante, siendo que manifiesta una especial diligencia en la comunicación de los actos administrativos, puesto que desde el punto de vista de la seguridad jurídica se estima un medio más garantista que la comunicación por correo electrónico, permitiendo tener constancia de la puesta a disposición de la información concedida, que es requisito exigido por este Consejo para considerar que se ha satisfecho el derecho de acceso a la información de las personas reclamantes. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar parcialmente la Reclamación en cuanto a la solicitud de: “En relación a la casa de campo construida en el ámbito próximo al Palacio del Rey (Hinojos), dentro del espacio Natural Doñana, seg[ú]n información facilitada por la Dirección General de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Agenda Urbana (EXP-[nnnnn]-PID@), indique qué actuaciones se han realizado por esta Consejería para la preservación del entorno natural, el respeto al medio ambiente y la restauración del espacio afectado”” La entidad reclamada deberá informar si la única actuación de la que tiene constancia es sobre la que se informó en el expediente [nnnnn]-PID@, o por el contrario existen otras; y en su caso, indicar cuales. Todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución. facilitar a la persona reclamante la información solicitada teniendo en cuenta lo indicado en los Fundamento Jurídicos Cuarto y Quinto, Segundo. Instar a la entidad reclamada a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, incluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.