Reclamación sobre el acceso a la normativa de competencias de LIMASAM S.A. en limpieza de fachadas y farolas, resuelta con desestimación

RESOLUCIÓN 21/2024 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA Reclamación 678/2023 Persona reclamante XXX Entidad reclamada Ayuntamiento de Málaga Artículos 2.a), 7 c) LTPA; 12 LTAIBG. Normativa y abreviaturas Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG); Reglamento Gene- ral de Protección de Datos (RGPD). ANTECEDENTES Primero. Presentación de la reclamación. Mediante escrito presentado el 18 de septiembre de 2023 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y del artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Segundo. Antecedentes a la reclamación. 1. La persona reclamante presentó el 21 de agosto de 2023, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos: “Al Director General del Área Servicios Operativos, Régimen Interior, Playas y Fiestas, sobre la solicitud de acceso a información pública: --> Información concretamente solicitada: la norma(s), documento(s), de carácter público en la que a LIMASAM S.A. se le atribuye la limpieza de las fachadas privadas o de las farolas por la cartelería pegada y donde se recoge esta competencia". 2. La entidad reclamada contestó la petición el 15 de septiembre de 2023 con el siguiente contenido, en lo que ahora interesa: "PRIMERO.- Se otorga al solicitante, el acceso a la información referida en la solicitud deducida a tal efecto por D. [nombre y apellidos de la persona reclamante], en atención a la normativa anteriormente indicada. "SEGUNDO.- Que de conformidad con la normativa legal aplicable, las referencias competenciales recogidas en la ORDENANZA PARA LA LIMPIEZA DE ESPACIOS PÚBLICOS Y GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS, se regulan en la norma municipal, que recoge literalmente: «Artículo 4.- Forma de gestión de los Servicios Municipales de Limpieza Pública y Recogida y Tratamiento de Residuos. "1. El Ayuntamiento de Málaga prestará directamente los servicios de limpieza pública, recogida, transporte, tratamiento y eliminación de residuos sólidos urbanos mediante el modo de gestión que estime más convenientes para los intereses de la Ciudad. "2. Cuando la presente Ordenanza hace referencia a los Servicios Municipales de Limpieza y Recogida de Residuos, ha de entenderse referida a la gestión efectuada por la sociedad municipal gestora del servicio, dependiente del Área Municipal competente en la materia. "3.- Para el ejercicio de las citadas funciones, se estará a lo dispuesto en el artículo 84 de la presente ordenanza. "4.- La sociedad municipal gestora del servicio atenderá las distintas reclamaciones, quejas denuncias y sugerencias que pueda efectuar la ciudadanía, desarrollando las actuaciones que correspondan en cada caso.» Añadiendo el artículo 84 relativo al Servicio de inspección, que: «1. Corresponde al Ayuntamiento, a través de los servicios y áreas municipales competentes, la vigilancia, inspección, denuncia y sanción, en su caso, del cumplimiento e infracciones, respectivamente, de lo dispuesto en esta Ordenanza y demás normativa en vigor, sin perjuicio de dar cuenta a las Autoridades judiciales y Administrativas de las conductas e infracciones cuya inspección y sanción tengan atribuidas legal o reglamentariamente. "2. La inspección a que se refiere el párrafo anterior se podrá llevar a cabo tanto por los miembros integrantes de la Policía Local como por los Técnicos del servicio municipal designados al efecto, considerándose todos ellos en el ejercicio de estas funciones como Agentes de la Autoridad, con las facultades y prerrogativas inherentes a esta condición, señaladamente la de acceder, previa identificación, a las instalaciones o lugares donde se realicen actividades relacionadas con esta Ordenanza. "3. El servicio de inspección de la sociedad municipal gestora así como aquel personal de la misma expresamente autorizado, colaborará en estas labores de inspección mediante acciones informativas, visitas a instalaciones, elaboración de informes técnicos y, en su caso, instando la actuación de los agentes de la autoridad citados en el apartado anterior. "4. Los ciudadanos están obligados a prestar toda la colaboración a las Inspecciones a que se refiere este artículo, a fin de permitir la realización de cualesquiera exámenes, controles, encuestas, toma de muestras y recogida de la información necesaria para el cumplimiento de su misión». "Por tanto, a tenor de lo recogido en la Ordenanza que regula la materia, por Servicios Municipales competentes se entiende, en todo caso, referido a la sociedad municipal gestora del servicio, que en la actualidad desempeña la Sociedad Mercantil Local Limpieza de Málaga Sociedad Anónima “LIMASAM S.A.”. "Añadiendo, que esas facultades de inspección respecto del incumplimiento de lo preceptuado en la presente ordenanza, dará lugar a la comisión de la correspondiente infracción y su consecuencia sancionadora, en relación con la tipificación recogida en los artículos 89, 90 y 91 del Título VI de la misma. "TERCERO.- Que en relación a la solicitud de información para el mantenimiento de la limpieza de bienes inmuebles privados, la ejecución subsidiaria de la limpieza de bienes inmuebles privados, sobre carteles adhesivos y pancartas, y el reparto publicitario en la vía pública, la ORDENANZA PARA LA LIMPIEZA DE ESPACIOS PÚBLICOS Y GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS, recoge literalmente: «Artículo 26.- Mantenimiento de la limpieza de los bienes inmuebles privados. "1. Los propietarios de inmuebles, viviendas y establecimientos están obligados a mantener en constante estado de limpieza las diferentes partes de los inmuebles que sean visibles desde la vía pública, de tal manera que se consiga un adecuado aspecto estético, acorde con su entorno urbano. "2. Cuando un inmueble haya sido objeto de pintadas o pegado de carteles, el propietario o persona responsable del mismo deberá adoptar las medidas para restituirlo a su estado original». «Artículo 27.- Ejecución subsidiaria de la limpieza de bienes inmuebles privados. "En caso de incumplimiento, y cuando así lo exija el interés general, el Ayuntamiento podrá efectuar de forma subsidiaria las operaciones de conservación y limpieza a que se refiere el artículo anterior, imputándole el coste a los propietarios, sin perjuicio de las sanciones a que hubiera lugar». «Artículo 31.- Carteles, adhesivos y pancartas. "(…) 5. Los servicios municipales pondrán optar, en aras de la más correcta satisfacción del interés público, entre requerir al responsable para que proceda a la limpieza de la parte del espacio urbano afectado, con posterior ejecución subsidiaria en caso de incumplimiento, o proceder a la limpieza inmediata de la zona afectada, imputando a los responsables el coste correspondiente a los servicios prestados sin perjuicio de la imposición de las sanciones que correspondan». «Artículo 32.- Reparto publicitario en la vía pública. "1. A fin de poder atender posibles responsabilidades, relacionadas con la limpieza de la vía pública, el reparto de publicidad comercial impresa deberá ser comunicado con carácter previo a los servicios municipales de limpieza. "2. Todo el material publicitario que se distribuya, sea cuales fueran sus características, ha de llevar en lugar visible la identificación de la empresa distribuidora, que contendrá como mínimo el nombre de la empresa, el número de identificación fiscal, la dirección, y el teléfono. Esta obligación se extiende a las empresas anunciantes en el caso de que sean ellas mismas las distribuidoras. Igualmente, tendrán que incluir un mensaje dirigido al receptor en el que se le advierte de la prohibición de arrojarlos a la vía pública. "3. Queda prohibido esparcir o tirar en la vía pública toda clase de octavillas o materiales publicitarios similares. "4. Se prohíbe de forma expresa la colocación de octavillas publicitarias y similares en los vehículos estacionados en la vía pública. "5. Del ensuciamiento de la vía pública como consecuencia de la actividad de reparto de octavillas y materiales similares serán responsables solidarios, tanto la entidad anunciante como la encargada de su reparto y distribución». "Por tanto, la ordenanza determina que serán los propietarios de los inmuebles, viviendas y establecimientos los obligados a mantener en estado de limpieza las diferentes partes de los inmuebles que sean visibles desde la vía pública, para añadir que en caso de incumplimiento, cuando exista un interés general, el Ayuntamiento podrá actuar de forma subsidiaria e imputando el coste que corresponda al propietario, debiendo considerarse como interés general, las funciones que se encomiendan a los poderes públicos y que concierne a valores y objetivos que trascienden los intereses concretos de ciudadanos o grupos concretos. No encontrándose entre los supuestos tipificados como infracciones en la Ordenanza de Limpieza Viaria, la colocación de carteles de forma genérica. "A lo que debemos de añadir, que la Delegada del Área de Servicios Operativos, Régimen Interior, Playas y Fiestas, en lo que respecta al el ejercicio de la potestad sancionadora respecto de la Ordenanza para la Limpieza de Espacios Públicos y Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos, sólo resulta competente, cuando antes de adoptar el acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador se adopten medidas provisionales distintas a la mera incautación de productos o elementos que aseguren la resolución que pueda recaer, circunstancia que no concurre en este caso, tal y como determina el artículo 18.3.a).i) del Acuerdo de Delegaciones aprobado en fecha 17 de junio de 2023, por acuerdo de la Ilma. Junta de Gobierno Local. Materia que sí se recoge en la Ordenanza de Convivencia Ciudadana (BOPMA Número 103, de fecha viernes, 31 de mayo de 2019), artículos 10 y 11 que indican: «Artículo 10. Normas de conducta "La colocación de carteles, vallas, rótulos, pancartas, adhesivos, papeles pegados o cualquier otra forma de publicidad, anuncio o propaganda deberá efectuarse únicamente en los lugares expresamente habilitados al efecto por la autoridad municipal, quedando prohibida su colocación en farolas, semáforos y demás elementos del mobiliario urbano, así como en otros lugares de la vía pública y en fachadas que den a ésta, sin perjuicio de lo dispuesto en las ordenanzas municipales reguladoras de la limpieza de los espacios públicos y de las actividades publicitarias. Asimismo queda prohibido arrancar, rasgar y tirar al espacio público los elementos colocados. "Artículo 11. Régimen de sanciones "1. Los hechos descritos en el artículo anterior serán constitutivos de infracción leve y sancionados con multa de hasta 750,00 euros.» "CUARTO.- De acuerdo con la competencia que como Director General del Área de Servicios Operativos, Régimen Interior, Playas y Fiestas me atribuye el Decreto de Alcaldía de fecha 7 de julio de 2023, por el que se delega la competencia prevista en la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, para resolver las solicitudes de acceso a la información pública, en los titulares de los Órganos Directivos y Concejalías, en cuyo poder obre la información solicitada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 124.5 de la LRBRL, cabe dictar la siguiente, "RESOLUCIÓN: "UNO.- Conceder el acceso a la información contenida en el Área de Servicios Operativos, Régimen Interior, Playas y Fiestas del Excmo. Ayuntamiento de Málaga, en relación con el expediente mencionado. "DOS: Notificar la presente resolución al interesado, así como a los terceros afectados que así lo han solicitado". Tercero. Sobre la reclamación presentada En la reclamación presentada se indica, en lo que ahora interesa: “No se me ha respondido a la Solicitud de Información ¿Al Director General del Área Servicios Operativos, Régimen Interior, Playas y Fiestas, sobre la solicitud de acceso a información pública: --> Información concretamente solicitada: la norma(s), documento(s), de carácter público en la que a LIMASAM S.A. se le atribuye la limpieza de las fachadas privadas o de las farolas por la cartelería pegada y donde se recoge esta competencia.¿ "Hace una mención a LIMASAM, pero sin referenciar documentación, norma o estatutos respecto de LIMASAM donde se contemple que "la limpieza de las fachadas privadas o de las farolas", de hecho sólo señala esta posible función respecto a la Ordenanza de Limpieza, pues cuando habla específicamente de carteles sobre fachadas privadas, farolas, lo refiere a otra Ordenanza, la de Convivencia pero ya no señala como posible ejecutora de la Limpieza a LIMASAM. "La Ordenanza de Limpieza es de 2019, la Constitución de LIMASAM es posterior y por tanto con modificación de los Estatutos donde deben aparecer esas posibles competencias o no". Cuarto. Tramitación de la reclamación. 1. El 27 de septiembre de 2023 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El 28 de septiembre de 2023 se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico de fecha 28 de septiembre de 2023 a la Unidad de Transparencia respectiva. 2. El 3 de octubre de 2023 la entidad reclamada presenta escrito de respuesta a este Consejo, en el que se incluye cierta documentación relacionada con la petición de información. En concreto, se remiten alegaciones en las que se indica, en lo que ahora interesa, que: "Tercera.- Que en la Resolución referida, la cual fue notificada con fecha 15 de septiembre de 2023 al reclamante, se pone en su conocimiento que la normativa que regula las funciones y competencias de la Sociedad Mercantil Local LIMASAM (Limpieza de Málaga SAM) es la ORDENANZA PARA LA LIMPIEZA DE ESPACIOS PÚBLICOS Y GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS (BOP de Málaga de fecha 27 de abril de 2020), especificando y transcribiendo literalmente en la Resolución remitida, los artículos que regulan la materia cuyo conocimiento reclama el interesado. "Añadiendo a la respuesta, que es en la Ordenanza de Convivencia Ciudadana (BOPMA Número 103, de fecha viernes, 31 de mayo de 2019), artículos 10 y 11 donde se regula el régimen sancionador respecto de «la colocación de carteles, vallas, rótulos, pancartas, adhesivos, papeles pegados o cualquier otra forma de publicidad, anuncio o propaganda (…).» 3. El 30 de noviembre de 2023 el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía dicta Acuerdo por el que se amplía el plazo máximo de resolución del procedimiento de esta reclamación en 3 meses a contar desde el día siguiente a la fecha máxima de resolución. Dicho acuerdo es remitido a la entidad reclamada y a la persona reclamante el 4 de diciembre de 2023. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación. 1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.d) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo. 2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA. 3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación. 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y artículo 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. 2. En el presente supuesto la solicitud fue respondida el 15 de septiembre de 2023, y la reclamación fue presentada el 18 de septiembre de 2023, por lo que la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC. Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública 1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. 2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto). 3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto. Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación: 1. El objeto de la solicitud de información fue el siguiente: “Al Director General del Área Servicios Operativos, Régimen Interior, Playas y Fiestas, sobre la solicitud de acceso a información pública: --> Información concretamente solicitada: la norma(s), documento(s), de carácter público en la que a LIMASAM S.A. se le atribuye la limpieza de las fachadas privadas o de las farolas por la cartelería pegada y donde se recoge esta competencia". Lo solicitado es “información Pública”, al tratarse de documentos, o contenido, que obran en poder de la entidad reclamada, y han sido elaborados o adquiridos por ella en el ejercicio de sus funciones, todo ello de conformidad con el artículo 2.a) LTPA. Y así lo entendió la entidad reclamada, que contestó a dicha solicitud de información mediante Resolución de 15 de septiembre de 2023, en la que concede el acceso a la información. Sin embargo, la persona reclamante entiende que tal acceso no responde de manera correcta a lo solicitado, pues no se referencia "documentación, norma o estatutos respecto de LIMASAM donde se contemple que "la limpieza de las fachadas privadas o de las farolas", de hecho sólo señala esta posible función respecto a la Ordenanza de Limpieza, pues cuando habla específicamente de carteles sobre fachadas privadas, farolas, lo refiere a otra Ordenanza, la de Convivencia pero ya no señala como posible ejecutora de la Limpieza a LIMASAM". Este Consejo considera que la respuesta de la entidad reclamada fue conforme a la normativa de transparencia, ya que en la contestación facilitada se incluye el articulado concreto de la Ordenanza para la Limpieza de Espacios Públicos y Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos (artículos 4.2 y 26) y de la Ordenanza de Convivencia Ciudadana (artículo10), en el que quedan contestadas las cuestiones requeridas. En el referido artículo 4.2 de la primera de las Ordenanzas indicadas se precisa que "cuando la presente Ordenanza hace referencia a los Servicios Municipales de Limpieza y Recogida de Residuos, ha de entenderse referida a la gestión efectuada por la sociedad municipal gestora del servicio". Por otro lado, la persona reclamante conoce, pues así lo manifiesta tanto en su solicitud de información como en la reclamación, que la sociedad municipal gestora del servicio es Limpieza de Málaga Sociedad Anónima Municipal, Sociedad Anónima, cuyo objeto social, según se indica en el artículo 2 de sus Estatutos, es la realización del servicio público de limpieza pública, recogida, transporte, tratamiento y eliminación de residuos sólidos urbanos en el término municipal de Málaga. Procede pues desestimar la reclamación. 2. Por otro lado y en relación con la alegación de la persona reclamante referida a que "la Ordenanza de Limpieza es de 2019, la Constitución de LIMASAM es posterior y por tanto con modificación de los Estatutos donde deben aparecer esas posibles competencias o no", se ha de indicar que a este Consejo no le corresponde revisar si una determinada información debería o no existir, ni enjuiciar la corrección jurídica de la eventual carencia de la misma. Como se precisaría en el FJ 4º de la Resolución 149/2017: “[…] las presuntas irregularidades o deficiencias que –a juicio de los reclamantes- presente la información proporcionada por la Administración deberán, en su caso, alegarse y hacerse valer en la correspondiente vía administrativa y/o jurisdiccional que resulte competente en función de la naturaleza y alcance de las anomalías denunciadas. De lo contrario, este Consejo pasaría a operar como una suerte de órgano de revisión universal frente a cualquier irregularidad o defecto en la información que pudiera esgrimir la persona a la que se ha dado acceso a la misma, lo que manifiestamente escapa a la finalidad del marco normativo regulador de la transparencia.” En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Único. Desestimar la Reclamación.