Acceso a documentos justificativos de situaciones de servicios especiales por misión en organismos internacionales y resultado estimatorio

RESOLUCIÓN 497/2024 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA Reclamación 150/2024 Persona reclamante XXX Entidad reclamada Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública Artículos 13 LTAIBG Normativa y abreviaturas Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG); Reglamento Gene- ral de Protección de Datos (RGPD). ANTECEDENTES Primero. Presentación de la reclamación. Mediante escrito presentado el 7 de febrero de 2024 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Re- clamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pú- blica y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y el artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Segundo. Antecedentes a la reclamación. 1. La persona reclamante presentó el 6 de diciembre de 2023, ante la entidad reclamada, solici- tud de acceso a información en los siguientes términos: “1) Documentos que justifican la declaración de situación administrativa de servicios especiales por misión en organismo internacional para aquellos funcionarios a los que se les concedió este tipo de situación en 2013,2014,2016,2017,2018 y 2019. Con objeto de limitar la cantidad de información: -Solicito la información para aquellos funcionarios a los que se les ha concedido la situación de servicios especiales para trabajar en la Comisión Europea. -Solicito acceso a los documentos que justifiquen la misión concreta y las gestiones realizadas por la Junta de Andalucía con la Comisión Europea para la contratación de sus funcionarios. El objeto de esta solicitud es conocer los criterios y documentos considerados por lo que cualquier dato personal que se considere oportuno puede ser disociado para que no sea obstáculo al acceso de la información. 2) Número de funcionarios de la Junta de Andalucía a los que se les ha declarado en situación administrativa de servicios especiales por misión en organismo internacional, gobiernos o entidades públicas extranjeras cada año, entre el 1 de septiembre de 2013 y la fecha de envío de la información. MOTIVACIÓN Conocimiento de los datos tomados en consideración por la Administración de la Junta de Andalucía para la calificación de la situación administrativa de servicios especiales por misión en organismo internacional.” 2. La entidad reclamada contestó la petición el 23 de enero de 2024 con el siguiente contenido, en lo que ahora interesa: “Conceder el acceso a la solicitud de información pública presentada por [nombre y apellidos], de acuerdo con los razonamientos y fundamentos jurídicos que a continuación se exponen. El concepto de información pública a efectos de la legislación en materia de transparencia, se contemplan tanto la en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, como en el artículo 2 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de transparencia pública de Andalucía, que la define del siguiente modo: “Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. La persona interesada pretende obtener información pública, por un lado, en relación según in- dica textualmente a “Documentos considerados para la declaración en Servicios especiales-Mi- sión en Organismos Internacionales” y en particular en la Comisión Europea y por otro sobre el número de funcionarios de la Junta de Andalucía a los que se les ha declarado en situación admi- nistrativa de servicios especiales por misión en organismo internacional, gobiernos o entidades públicas extranjeras cada año, entre el 1 de septiembre de 2013 y la fecha de solicitud. El Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público establece en el artículo 87.1.b) que “Los fun- cionarios de carrera serán declarados en situación de servicios especiales: b) Cuando sean auto- rizados para realizar una misión por periodo determinado superior a seis meses en organismos internacionales, gobiernos o entidades públicas extranjeras o en programas de cooperación in- ternacional”. La documentación requerida al personal empleado público que solicita la declaración de la situa- ción administrativa de servicios especiales para realizar una misión por periodo determinado su- perior a seis meses en organismo internacional, de acuerdo con lo previsto en el artículo citado, es la siguiente: ✔ Solicitud presentada por la persona interesada, mediante formulario publicado en la web del empleado publico, cuyo enlace se facilita. https://ws045.juntadeandalucia.es/empleadopublico/emp-detail-.html?p=/Categorias_Principales/&s=/ Categorias_Principales/Tramites_Laborales/Derechos_y_Deberes/Solicitudes/&c=23255 ✔ Propuesta de autorización de la Consejería de la Administración de la Junta de Andalucía en el que preste servicios la persona interesada, y en la que se haga constar el interés de la Adminis- tración en los términos previstos en el artículo 4.a) del RD 365/1995, de 10 de marzo. “Los funcionarios públicos serán declarados en la situación de servicios especiales: a) Cuando sean autorizados para realizar una misión por período determinado superior a seis meses en Or- ganismos internacionales, Gobiernos o Entidades públicas extranjeras o en programas de coope- ración internacional”.donde preste servicios la persona interesada. ✔ Contrato de trabajo de la Comisión Europea, original y, en su caso, traducido. ✔ Certificación de la Comisión Europea en la que se haga constar la denominación del puesto que va a desempeñar, fechas de inicio y fin de la contratación. En segundo lugar, solicita número de funcionarios de la Junta de Andalucía a los que se les ha declarado en situación administrativa de servicios especiales por misión en organismo interna- cional, gobiernos o entidades públicas extranjeras cada año, entre el 1 de septiembre de 2013 y la fecha de envío de la información. De conformidad con los informes extraídos del Sistema de Información de Recursos Humanos, SIRhUS, los datos a la fecha son los siguientes. A este res- pecto ha de advertirse que, debido a la propia configuración del sistema, los datos obtenidos son la respuesta automática que el mismo genera con los parámetros ajustados a los criterios descritos por la persona interesada, por lo tanto se trata de una información que puede requerir de una depuración posterior y que, además puede arrojar datos variables, no solo en función de dichos parámetros sino también por el carácter dinámico de la información que contien [se incluye tabla]” Tercero. Sobre la reclamación presentada En la reclamación presentada se indica, en lo que ahora interesa: “No se da respuesta a lo solicitado en el punto 1. Se proporciona un listado de documentos pero no se proporciona acceso a los documentos en concreto. Con el listado proporcionado no se tiene acceso a los criterios aplicados por la Junta de Andalucía en los años incluidos en mi solicitud. Para conocer los criterios que aplica la Administración de la Junta de Andalucía para reconocer la situación de servicios especiales por misión en organismo internacional, es necesario acceder a los documentos en concreto. Estos documentos pueden proporcionar información para conocer el funcionamiento de Administración, en aspectos tales como el interés de la Administración en los términos previstos en el artículo 4.a) del Real Decreto 365/1995, de 10 de marzo, la misión concreta realizada por los funcionarios en organismos internacionales, así como en su caso las posibles gestiones que haya podido realizar la Administración para la contratación de sus funcionarios. En concreto, en mi solicitud se solicitan los documentos para los años 2013,2014,2016,2017,2018 y 2019. Según el listado proporcionado para dar respuesta al punto 2 de mi solicitud, en estos años se concedió la situación de servicios especiales por misión en organismo internacional una vez en 2013, una vez en 2014 y una vez en 2016. El acceso a estos documentos es la única forma de conocer los criterios que ha aplicado en dicho período la Junta de Andalucía para reconocer el interés de sus funcionarios en misiones en organismos internacionales según el artículo 4.a) del Real Decreto 365/1995. En definitiva, estos documentos contribuyen al conocimiento del funcionamiento de la Junta de Andalucía y de la asignación de recursos públicos. Según lo anterior, reitero mi solicitud de acceso a los documentos concretos que justifican dichas situaciones administrativas por misión en organismo internacional y o no a un listado de documentos tal como se me proporcionado. El objeto de esta solicitud es conocer el funcionamiento de la Administración, cualquier dato personal que se considere protegido puede ser disociado para que no sea obstáculo al acceso de la información.” Cuarto. Tramitación de la reclamación. 1. El 19 de febrero de 2024 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del pro- cedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conve- niente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico de fecha 20 de febrero de 2024 a la Unidad de Transparencia respectiva. 2. El 21 de febrero de 2024 la entidad reclamada presenta escrito de respuesta a este Consejo, en el que se incluye cierta documentación relacionada con la petición de información. Entre la misma, se in- cluye informe con el siguiente contenido, en lo que ahora interesa: “Respecto a lo expuesto en la Reclamación presentada y visto el contenido de la misma, se vuelve a indicar, tal y como se dejó constancia en la propia Resolución que lo solicitado por la persona interesada son los criterios que aplica la Administración de la Junta de Andalucía para reconocer la situación de servicios especiales por misión en Organismo Internacional. Dicho esto, no puede modificarse en este momento por la persona reclamante el petitum de la solici - tud, ya que parece sostener que sería ahora la documentación obrante en los expedientes de re- conocimientos de servicios previos tramitados durante los periodos expresados de 2013 a 2019 y cuyo número se facilitó, (ya que fue también objeto de la solicitud inicial), lo que desearía ob- tener de esta administración. Sobre esto dos cuestiones: Primero. No se puede en vía de reclamación reformular o ampliar la solicitud inicialmente pre- sentada. El órgano reclamado “sólo queda vinculado a los términos del petitum tal y como que- dan fijados en el escrito de solicitud de la información sin que pueda admitirse un cambio en di- cho petitum a lo largo del procedimiento y menos aún, si cabe, en un momento en el que la peti- ción se formula cuando el órgano ya ha resuelto sobre su solicitud inicial” (Resoluciones 138/2018, de 24 de abril, FJ 4º y 110/2016, de 30 de noviembre, FJ 2º). Para el reconocimiento de los servicios previos tal y como la propia normativa establece no son criterios lo que se re- quiere a la persona interesada, sino tal y como textualmente expresa la norma : “Los funcionarios de carrera serán declarados en situación de servicios especiales (…) Cuando sean autorizados para realizar una misión por periodo determinado superior a seis meses en or- ganismos internacionales, gobiernos o entidades públicas extranjeras o en programas de coope- ración internacional”, es el interés de la administración lo que debe quedar justificado a través de la autorización. El Real Decreto 365/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Situaciones Administrativas de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, establece en su artículo 6 que el pase a la situación de servicios especiales se declarará de oficio o a instancia del interesado, una vez verificado el supuesto que la ocasione, con efectos desde el momento en que se produjo. En el supuesto concreto previsto en el artículo 4 a) de este Reglamento, la autorización para realizar la misión de carácter internacional requerirá que conste el interés de la Administración. Por tanto, es la autorización previa y la constancia del interés de la Consejería correspondiente donde preste servicios lo que debe existir, para que se declare a la persona interesada en la si - tuación administrativa de servicios especiales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.j) del Decreto 164/2022, de 9 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de al Con- sejería de Justicia, Administración Local y Función Pública. Segundo. En el listado de documentos relacionados facilitados en la Resolución emitida, que son los que deben formar parte del expediente para que se pueda reconocer dicha situación, y que fue el objeto de la solicitud de información pública, aparecen en segundo y tercer lugar la pro- puesta y resolución de la Consejería de la Administración de la Junta de Andalucía donde preste servicios la persona interesada, en el cual deberá quedar justificado el interés de ésta en enviar- lo a la correspondiente misión. Es decir si faltara alguno de ellos el procedimiento de la declara- ción de servicios especiales no podría prosperar. Por todo lo expuesto, desde este Centro Directivo se considera que tras la Resolución emitida en su día fue facilitada a la persona interesada la información pública solicitada y que cualquier nuevo elemento de precisión sobre lo solicitado inicialmente no debería ser objeto de revisión en vía de reclamación.” FUNDAMENTOS DE DERECHO Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación. 1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 31. a) LTPA, al ser la entidad reclamada un órgano de la Administración de la Junta de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Conse- jo. 2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA. 3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiem- bre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de An- dalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad” , con las conse- cuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación. 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se inter- pondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impug- nado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimien- to Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán re- solverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de veinte días hábiles desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máxi- mo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la soli - citud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y artículo 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. 2. En el presente supuesto la solicitud fue respondida el 23 de enero de 2024, y la reclamación fue presentada el 7 de febrero de 2024, por lo que la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC. Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública 1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para pro- teger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. 2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limita- ciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las cau - sas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y des- proporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limi- tar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Ad- ministración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto). 3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto. Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación: 1. El objeto de la solicitud de información fue el siguiente: “1) Documentos que justifican la declaración de situación administrativa de servicios especiales por misión en organismo internacional para aquellos funcionarios a los que se les concedió este tipo de situación en 2013,2014,2016,2017,2018 y 2019. Con objeto de limitar la cantidad de información: -Solicito la información para aquellos funcionarios a los que se les ha concedido la situación de servicios especiales para trabajar en la Comisión Europea. -Solicito acceso a los documentos que justifiquen la misión concreta y las gestiones realizadas por la Junta de Andalucía con la Comisión Europea para la contratación de sus funcionarios. El objeto de esta solicitud es conocer los criterios y documentos considerados por lo que cualquier dato personal que se considere oportuno puede ser disociado para que no sea obstáculo al acceso de la información. 2) Número de funcionarios de la Junta de Andalucía a los que se les ha declarado en situación administrativa de servicios especiales por misión en organismo internacional, gobiernos o entidades públicas extranjeras cada año, entre el 1 de septiembre de 2013 y la fecha de envío de la información.” La entidad reclamada respondió la petición ofreciendo un listado de los documentos exigidos para la concesión de la declaración de un empleado en situación de servicios especiales, así como los datos estadísticos solicitados. La persona reclamante expresa su disconformidad con lo remitido, pues consi- dera que “Se proporciona un listado de documentos pero no se proporciona acceso a los documen- tos en concreto. Con el listado proporcionado no se tiene acceso a los criterios aplicados por la Junta de Andalucía en los años incluidos en mi solicitud. Para conocer los criterios que aplica la Ad- ministración de la Junta de Andalucía para reconocer la situación de servicios especiales por mi- sión en organismo internacional, es necesario acceder a los documentos en concreto (...)”. Nada se indica respecto a la segunda petición, por lo que consideramos como objeto de la reclamación la respuesta ofrecida a la primera. La cuestión a dilucidar es pues si la entidad respondió al objeto de la solicitud de información. La enti- dad lo entendió como los documentos, en términos generales, que se requieren para tramitar y conce- der una solicitud de declaración de situación de servicios especiales por servicios en organismos inter- nacionales. Y la persona reclamante considera que solicitó el acceso a los concretos documentos que justificaron en cada caso tramitado la concesión. Este Consejo considera que la entidad debió entender la solicitud en el sentido descrito en la reclama- ción. Si bien es cierto que la literalidad de lo solicitado (“Documentos que justifican la declaración de situación administrativa de servicios especiales por misión en organismo internacional para aque- llos funcionarios a los que se les concedió este tipo de situación…”) permite interpretarla en los dos sentidos, lo cierto es que la solicitud contiene algunos indicios que hubieran permitido decan- tarse por esta versión. Así, el hecho de que la petición se concretara para unos años en concreto, o la motivación incluida en la solicitud (“Conocimiento de los datos tomados en consideración por la Administración de la Junta de Andalucía para la calificación de la situación administrativa de ser- vicios especiales por misión en organismo internacional”), parecen revelar que la persona recla- mante quería acceder a los concretos documentos de cada expediente. En el mismo sentido, algu- nas de las precisiones realizadas (“Solicito la información para aquellos funcionarios a los que se les ha concedido la situación de servicios especiales”) podrían haber sido consideradas también como indicio. Y es que en todo caso, si la entidad tuviera dudas sobre el objeto de la petición, podría haber re- querido su subsanación o mejora, para mayor seguridad. Procede por tanto estimar la reclamación. Quinto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso. La entidad reclamada ha de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, previa disociación de los datos personales que pudiera contener (art. 15.4 LTAIBG). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4.1 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como: “toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona”. En el caso de que en algunos de los documentos solicitados ni siquiera la supresión u ocultación de información llegara a impedir la identificación de la persona, la entidad reclamada no pondrá a disposición de la persona reclamante aquellos documentos afectados por dicha circunstancia. A los efectos de la adecuada disociación u ocultación de los datos que puedan aparecer en los documentos, es preciso reseñar que la firma manual también se considera un dato personal y está sujeta a lo expresado anteriormente. Por otra parte, el código seguro de verificación (CSV) de los documentos firmados electrónicamente deberá ser ocultado en caso de que se haya suprimido algún dato del documento en cuestión cuya copia se facilite como respuesta a la solicitud de acceso a la información, o bien cuando el acceso a la correspondiente verificación pueda permitir la consulta de algún dato personal, no revelado en el documento, de la persona firmante, como puede ser, por ejemplo, el DNI. Y en la hipótesis de que no exista alguna de la información solicitada, la entidad reclamada deberá transmitir expresamente esta circunstancia a la persona reclamante. La información obtenida podrá usarse sin necesidad de autorización previa, con las únicas limitaciones de las que se deriven de la LTPA y otras leyes, según lo previsto en el artículo 7 d) LTPA. Asimismo, según el artículo 8 a) LTPA, las personas que accedan a información pública en aplicación de la normativa de transparencia deberán ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e interdicción del abuso del derecho. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar la Reclamación en cuanto a la solicitud de: “1) Documentos que justifican la declaración de situación administrativa de servicios especiales por misión en organismo internacional para aquellos funcionarios a los que se les concedió este tipo de situación en 2013,2014,2016,2017,2018 y 2019. La entidad reclamada deberá facilitar a la persona reclamante la información solicitada teniendo en cuenta lo indicado en los Fundamento Jurídicos Cuarto y Quinto, todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución. Segundo. Instar a la entidad reclamada a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, in- cluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.