Solicitud de información sobre la red de medición de calidad del aire en Granada y resolución por entrega de la documentación

RESOLUCIÓN 721/2024 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA Reclamación 2024/0321 Persona reclamante XXXXX Entidad reclamada Consejería de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul Artículos 2, 3, 10, 11 Y 13 LAIMA; 24 LTAIBG. Normativa y abreviaturas Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG); Reglamento Gene- ral de Protección de Datos (RGPD). ANTECEDENTES Primero. Presentación de la reclamación. 1. Con fecha de 1 de abril de 2024 tiene entrada en este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) un oficio del Defensor del Pueblo Andaluz en el que remite la queja Q24/1724, presentada por la persona reclamante ante dicha institución el 5 de marzo de 2024. 2. A la vista del contenido de la queja, relativa a la falta de respuesta de la entidad reclamada a una solicitud de información, este Consejo informa al Defensor del Pueblo Andaluz que, en aras de la efica- cia administrativa, este Área considerará la recepción de la queja como la presentación de una recla- mación de las previstas en el artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, y procederá a su tramitación ordinaria. Segundo. Antecedentes a la reclamación. 1. La persona reclamante presentó el 5 de diciembre de 2023, ante el órgano directivo periférico de la Consejería de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul en Granada, solicitud de ac- ceso a información en los siguientes términos: “(…) Se requiere copia en formato pdf de la documentación que detalla los procedimientos empleados para la selección de los emplazamientos de la aglomeración Granada y Área Metropolitana, así como de la información que justifica el diseño de la red y la elección de la ubicación de todos los puntos de medición de la aglomeración Granada y Área Metropolitana. También se solicita copia en formato pdf de la documentación de todas las actualizaciones de los criterios de selección, del diseño del a red y de la ubicación de los puntos de muestreo de la Aglomeración Granada y Área Metropolitana.” 2. En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta de la entidad re- clamada. Tercero. Sobre la reclamación presentada En la reclamación presentada se indica, en lo que ahora interesa: “(…) El motivo es no haber dado respuesta en los plazos establecidos en el artículo 10 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (…) a mi escrito de fecha 05-12-2023 (…) para solicitar, entre otras cosas, copia en formato pdf de la documentación que detalla los procedimientos empleados para la selección de los emplazamientos de las estaciones de control de la contaminación atmosférica de la Aglomeración de Granada y Área Metropolitana, así como de la información que justifica el diseño de la Red y la elección de la ubicación de todos los puntos de medición de la Aglomeración de Granada y Área Metropolitana.” Cuarto. Tramitación de la reclamación. 1. El 12 de abril de 2024 el Consejo pone a disposición de la persona reclamante comunicación de ini- cio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad recla- mada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. 2. Con fecha 26 de abril de 2024, la Delegación Territorial informó a este Consejo que la solicitud de información pública fue remitida a la Dirección General de Sostenibilidad Ambiental y Economía Circu- lar, ya que la información y competencias sobre el tema planteado excedían su ámbito de actuación, circunstancia de la que se informó a la persona solicitante el 19 de diciembre de 2023. 3. Mediante oficio de 6 de mayo de 2024, se solicitó a la Dirección General de Sostenibilidad Ambien- tal y Economía Circular copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alega- ciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. 4. El 8 de mayo de 2024 el órgano directivo central presenta escrito de respuesta a este Consejo, en el que se incluye cierta documentación relacionada con la petición de información. Entre la documenta- ción presentada figura informe de la Directora General de Sostenibilidad Ambiental y Economía Circu- lar, en el que se aclara que en el año 2023, ya se dio respuesta a tres solicitudes de información públi- ca formuladas por la misma persona solicitante, en las que se contenía cuestiones relacionadas con la que es objeto de esta reclamación. Asimismo, figura la siguiente documentación: • Oficio de 1 de abril de 2024, donde se responde a cuatro de las solicitudes formuladas por la persona ahora reclamante a la solicitud de información pública formulada el 5 de diciembre de 2023. Consta el acuse de recibo de la misma el 10 de abril de 2024. • Solicitud de información pública fechada el 14 de diciembre de 2022, relativas a diversas esta- ciones de control de la contaminación sitas en el municipio de Granada. Informe de 18 de enero de 2023, dando respuesta a lo solicitado. Figura acuse de recibo de fecha 26 de enero de 2023. • Solicitud de información pública fechada el 6 de febrero de 2023, relativa al funcionamiento y clausura de diversas estaciones de contaminación localizadas en la ciudad de Granada, así como los motivos de la no reubicación de una de las estaciones. Se remite a este órgano de con- trol informe de 7 de marzo de 2023, dando respuesta a lo solicitado. Consta acuse de recibo de la notificación el 14 de marzo de 2023 • Escrito de 21 de junio de 2021 donde se plantean diversas cuestiones realizadas con la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, así como escrito de 22 de mayo de 2023, donde plantea diversas cuestiones sobre la crisis sanitaria. 5. El 10 de mayo de 2024, la persona reclamante remite correo electrónico a este Consejo en el cual informa “...tengo que indicarles que ya he recibido la información requerida a la Delegación de Sostenibilidad; Medio Ambiente y Economía Azul de Granada. En este caso la información me la ha remitido el Servicio de Calidad del Aire”. 5. El 20 de junio de 2024 el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía dicta Acuerdo por el que se amplía el plazo máximo de resolución del procedimiento de esta reclama- ción en 3 meses a contar desde el día siguiente a la fecha máxima de resolución. En la misma fecha dicho acuerdo es remitido a la entidad reclamada y a la persona reclamante. FUNDAMENTOS DE DERECHO Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación. 1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.a) LTPA, al ser la entidad reclamada un órgano de la Junta de Andalucía, el conoci- miento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo. 2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA. 3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiem- bre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de An- dalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad” , con las conse- cuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Sobre la competencia para conocer una reclamación en materia medioambien- tal. 1. La solicitud de información que justifica esta reclamación requiere información ambiental según la definición contenida en el artículo 2 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los dere- chos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (LAIMA). Este Consejo había venido inadmitiendo a trámite aquellas reclamaciones presentadas frente a resolu- ciones expresas o por silencio administrativo cuando las solicitudes de información se fundamentaban expresa y únicamente en la LAIMA, de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional cuarta, apartado 3 de la LTPA. Sin embargo, a partir de la Resolución 791/2022, y como resultado de diversos pronunciamientos judi- ciales (especialmente la Sentencia núm. 312/2022, de 10 de marzo, dictada por la sala de lo Conten - cioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Supremo), este Consejo admite a trámite estas re- clamaciones. Tal y como indicábamos en la citada Resolución: “Pues bien, a la vista de los pronunciamientos judiciales indicados, este Consejo debe entender que la previsión del artículo 20 LAIMA habilita a este organismo a conocer de las reclamaciones presentadas frente a denegaciones del acceso a la información medioambiental. Y es que el ré- gimen general de recursos de la normativa reguladora del procedimiento administrativo común (actualmente el Título V de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, LPAC), al que se remite el citado artículo, incluye una previsión sobre la sustitución, vía ley, de los recursos de alzada y reposición por otros procedi- mientos de impugnación reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegia- dos o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los princi- pios, garantías y plazos que la ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedi- miento administrativo (artículo 117.2 LPAC). La reclamación regulada en el artículo 24 LTAIBG y 33 LTPA responde a las exigencias del citado artículo 117.1 LPAC, por lo que puede considerarse sustitutiva de los recursos de alzada o repo- sición frente a actos que puedan impedir el acceso a la información medioambiental. Y por ello, este Consejo tendrá competencias para conocerlas. Esta interpretación se ve confirmada por otros pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre la naturaleza del derecho de acceso a la información pública y sobre el carácter y finalidad de los mecanismos de impugnación. En la Sentencia 1422/2022, de 5 de abril, el Tribunal afirma: “En efecto, partiendo como premisa del carácter básico de la normativa reguladora del procedi- miento de reclamación que cabe instar ante el Consejo Estatal de Transparencia y Buen Go- bierno o ante los Organismos de control que se creen en las Comunidades Autónomas, que constituye un cauce procedimental potestativo previo a emprender la vía jurisdiccional conten- cioso-administrativa, que persigue reforzar las garantías del derecho de acceso a la información pública, y que se ampara en el título competencial que ostenta el Estado para regular las bases de régimen jurídico de las Administraciones Públicas con el fin de garantizar a los administrados un tratamiento común ante estas, tal como se infiere de la sentencia del Tribunal Constitucional 104/2018, de 4 de octubre, ello nos lleva a entender, que no cabe que los ciudadanos de una determinada Comunidad Autónoma carezcan de la facultad de formular reclamaciones contra aquellas resoluciones de los Entes locales pertenecientes al ámbito territorial de la Comunidad Autónoma adoptadas en materia de acceso a la información pública, ya que asumir dicha asime- tría procedimental supondría una flagrante vulneración de los artículos 149.1.1 y 149.1.18 de la Constitución. En este sentido, cabe significar que el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, expuesto en la mencionada sentencia 104/2018, permite deducir con claridad que tanto el al- cance subjetivo y objetivo sobre el que se proyecta el derecho de acceso a la información públi- ca de la ley estatal, que evidencia un extenso desarrollo del principio constitucional de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos garantizado en el articulo 105 b) de la Constitución, como del propio procedimiento impugnatorio articulado ante el Consejo de transparencia estatal o ante el correspondiente Consejo Autonómico, tienen el carácter de nor- mas básicas, al corresponder al Estado la competencia exclusiva para regular las bases del régi- men jurídico de las Administraciones públicas así como el procedimiento administrativo común. Siendo el objeto de esta regulación reforzar la transparencia de la actividad administrativa y am- pliar los instrumentos de control puestos a disposición de los ciudadanos para hacer efectivo la tutela de este derecho, no resulta coherente, desde la perspectiva constitucional y desde el pris- ma de la lógica de la acción administrativa de control, que dicho sistema pueda originar disfun- ciones en orden a la protección del derecho, que se revelen contrarias a la exigencia de garanti- zar un tratamiento común de los administrados frente a la totalidad de las Administraciones pú- blicas que ejercen su actividad en un determinado territorio” En conclusión, este Consejo se con- sidera entonces competente para conocer de las reclamaciones presentadas frente a resolucio- nes de solicitudes de acceso a la información ambiental, según la definición contenida en el ar- tículo 2 LAIMA. En estos supuestos, y siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, resultará de aplicación preferente la regulación específica que regula el acceso. Esto es, la LAIMA y su normativa de desarrollo. Y supletoriamente, resultará de aplicación la normativa reguladora de la transparencia, LTAIBG y LTPA” Las Resoluciones 821/2022, 43/2023 y 74/2023 han confirmado esta doctrina, que afirma, no solo la admisión a trámite de la reclamación, sino también la aplicación preferente del régimen de acceso a la información contenido en la LAIMA y su normativa de desarrollo, siendo de aplicación supletoria la de transparencia. Esta interpretación se ha visto confirmada por la Sentencia del Tribunal Supremo 116/2023, de 9 de enero, en la que, a propósito del análisis del sentido del silencio administrativo en la LAIMA, reconoce implícitamente la competencia de los organismos de control para conocer de las reclamaciones en materia de información ambiental. En conclusión, este Consejo se considera entonces competente para conocer de las reclamaciones presentadas frente a resoluciones de solicitudes de acceso a la información ambiental, según la defini- ción contenida en el artículo 2 LAIMA. En estos supuestos, y siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, resultará de aplicación preferente la regulación específica que regula el acceso. Esto es, la LAIMA y su normativa de desarrollo. Y supletoriamente, resultará de aplicación la normativa regulado- ra de la transparencia, LTAIBG y LTPA. Tercero. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación. 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se inter- pondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impug- nado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimien- to Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán re- solverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de veinte días hábiles desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máxi- mo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la soli - citud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y artículo 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. 2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 5 de diciembre de 2023, y la reclamación fue presentada el 5 de marzo de 2024. Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC. Cuarto. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública 1. Constituye “información ambiental” a los efectos de la legislación reguladora del acceso a la infor - mación ambiental, según el contenido del artículo 2.3 LAIMA: “3. Información ambiental: toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones: a) El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y coste - ras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genética- mente; y la interacción entre estos elementos. b) Los factores, tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los resi- duos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a). c) Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, progra- mas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a) y b), así como las actividades o las medidas desti- nadas a proteger estos elementos. d) Los informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental. e) Los análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en la toma de decisiones relativas a las medidas y actividades citadas en la letra c), y f) El estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, bienes del patrimonio histórico, cultural y ar- tístico y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elemen- tos del medio ambiente citados en la letra a) o, a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b) y c)”. Según establece el artículo 3.1.a) LAIMA: “todos podrán ejercer los siguientes derechos en sus relaciones con las autoridades públicas, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y con lo establecido en el artículo 7 del Código Civil: 1) En relación con el acceso a la información: a) A acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos en su nombre, sin que para ello estén obligados a declarar un interés determi- nado, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o sede.“ 2. Las excepciones a la obligación de facilitar la información ambiental se recogen en el artículo 13 LAIMA, que según su apartado cuarto, “deberán interpretarse de manera restrictiva” y “Para ello, se ponderará en cada caso concreto el interés público atendido con la divulgación de una información con el interés atendido con su denegación”. 3. En relación con la ordenación del derecho de acceso a la información ambiental, la Exposición de Motivos de la LAIMA reconoce que esta ley se limita a establecer, al amparo de la competencia que el artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española atribuye al Estado, aquellas garantías y principios que deben ser observados por todas las autoridades públicas ante las que pretenda ejercerse el derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente, “sin entrar a regular el procedimiento para su ejercicio”. A su vez, la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental (LGICA), dedica el Capítulo I del Título II a la Información ambiental, disponiendo su artículo 6.2 que reglamentariamente se establecerán las medidas necesarias para facilitar y hacer efectivo el derecho de acceso a la infor - mación ambiental, determinando los responsables de la información, los lugares en donde se encuen- tra, la forma de acceder y la metodología para la creación y mantenimiento de medios de consulta de la información que se solicite. Del mismo modo, el artículo 19.4 de la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, establece que reglamentariamente se establecerán los cauces de acceso a la información sobre el medio hídrico, dada su consideración legal de información ambiental. El desarrollo reglamentario previsto por las anteriores normas legales ha tenido lugar en la Comunidad Autónoma de Andalucía a través del Decreto 347/2011, de 22 de noviembre, por el que se regula la estructura y funcionamiento de la Red de Información Ambiental de Andalucía y el acceso a la infor- mación ambiental, el cual dedica los artículos 23 y siguientes a la regulación del acceso a la informa- ción ambiental previa solicitud. 4. El artículo 4 del Decreto 347/2021, de 22 de noviembre, define la “Información Ambiental”, confor- me a la definición establecida en el artículo 5 LGICA, como toda información en cualquier soporte que se encuentre disponible y que verse sobre las cuestiones relacionadas en el artículo 2.3 LAIMA. El ar- tículo 23 extiende su ámbito de aplicación a la información ambiental en poder tanto de las autorida - des públicas definidas en el artículo 4.a) (entidades, órganos e instituciones de la Comunidad Autóno- ma contemplados en el artículo 2.4 LAIMA), como en poder de otras personas en nombre de las ante- riores, con independencia de que la información forme parte o no de un expediente administrativo y, en su caso, del estado de tramitación del procedimiento, así como con independencia de que la infor- mación obre o no en un archivo o registro administrativo y, en su caso, de la clase de archivo o regis- tro de que se trate. Todo ello se entiende sin perjuicio de la aplicación que proceda de las excepciones al acceso a la información establecidas en la LAIMA. Quinto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación: 1. Según el tenor literal de la reclamación, el objeto de la misma se circunscribe a: “(…) Se requiere copia en formato pdf de la documentación que detalla los procedimientos empleados para la selección de los emplazamientos de la aglomeración Granada y Área Metropolitana, así como de la información que justifica el diseño de la red y la elección de la ubicación de todos los puntos de medición de la aglomeración Granada y Área Metropolitana. También se solicita copia en formato pdf de la documentación de todas las actualizaciones de los criterios de selección, del diseño del a red y de la ubicación de los puntos de muestreo de la Aglomeración Granada y Área Metropolitana.” Respecto a la naturaleza de la información solicitada debe tenerse en cuenta que la LAIMA ofrece en su artículo 2.3 una noción amplia y descriptiva de información ambiental, con un extenso con- tenido y alcance, lo suficientemente amplio como para comprender cualquier información ambien- tal con independencia de su soporte o tipo. Las seis categorías en las que se descompone el obje- to de la información engloban cualquier información (toda información) relativa al estado de los distintos elementos del medio ambiente que allí se mencionan, así como a las actividades o medi- das que puedan afectar o proteger el estado de dichos elementos, incluyendo las medidas admi- nistrativas de toda índole. En este caso debemos considerar que la información solicitada es “información ambiental” confor- me a la definición establecida en el artículo 2.3 de la LAIMA, toda vez que se refiere a una activi - dad que afecta o puede afectar a los elementos del medio ambiente. Conviene por lo tanto analizar la información facilitada por el órgano central de la Junta de Andalu- cía, a los efectos de conocer si la misma puede ser considerada como suficiente para entender sa- tisfecho el derecho de acceso a la información pública de la persona reclamante. 2. Según se aclara en el oficio de 1 de abril de 2024 en relación al objeto de la presente reclamación: “A este respecto se le indica que ya respondieron algunos aspectos sobre este tema mediante dos escritos de fechas 18 de enero de 2023 y 7 de marzo de 2023. Además de lo anterior, durante los años 2011 y 2016 se analizó la distribución espacial de la concentración e óxidos y nitrógeno y de ozono, cuyos resultados gráficos se muestran a conti - nuación. [figuran tres gráficos] Por último es importante tener en cuenta que la definición final de la ubicación de las estaciones de calidad del aire depende de parámetros tales como el urbanismo, la movilidad, la alteración del paisaje urbano y el suministro eléctrico, cuestiones que se abordan de modo coordinado con las autoridades locales.” Entre la documentación aportada por la entidad reclamada a este Consejo consta la acreditación de la notificación practicada a la persona reclamante de la puesta a disposición de la información solicitada, una vez presentada la reclamación, habiendo comunicado la persona reclamante a este Consejo, el 10 de mayo de 2024, que ya había recibido la información requerida, que se la había remitido el Servicio de Calidad del Aire. Conforme a lo anterior y analizado el contenido de la respuesta ofrecida, este Consejo estima que el propósito de la petición ha sido satisfecho y que se ha visto cumplida la finalidad de la transparencia prevista en la normativa. Procede por tanto declarar la terminación del procedimiento de la reclamación por desaparición sobrevenida de su objeto. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Único. Declarar la terminación del procedimiento, al haberse puesto a disposición la información soli- citada durante la tramitación del procedimiento.