Reclamación de acceso a delegaciones de voto de la Entidad Urbanística Pinar de la Juliana con estimación parcial

RESOLUCIÓN 801/2024 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA Reclamación 454/2024 Persona reclamante XXX Entidad reclamada Entidad Urbanística Colaboradora de Conservación “Pinar de la Juliana”. Artículos 15 y 19.3 LTAIBG Normativa y abreviaturas Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG); Reglamento General de Protección de Datos (RGPD). ANTECEDENTES Primero. Presentación de la reclamación. Mediante escrito presentado el 14 de mayo de 2024 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y del artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Segundo. Antecedentes a la reclamación. 1. La persona reclamante presentó el 10 de septiembre de 2023 en el registro electrónico de la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos: “- Acceso a la documentación acreditativa de las delegaciones de voto que fueron aportadas por los distintos delegados para las votaciones de los acuerdos adoptados en la Asamblea Extraordinaria de 16 de agosto de 2023. “- La obtención de copia de los documentos anteriores o, en su caso, certificación de la secretaría de la Entidad sobre el contenido de los mismos, una vez advertidas posibles incidencias en su cotejo”. 2. En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que ha obtenido respuesta de la entidad reclamada, mediante la remisión de un informe de 3 de mayo de 2024, en el que la entidad reclamada informa de la tramitación del expediente de información al Ayuntamiento del que depende. Tercero. Sobre la reclamación presentada En términos generales se puede afirmar que en la reclamación presentada la persona reclamante manifiesta su disconformidad con la respuesta obtenida por la entidad de derecho público. Cuarto. Tramitación de la reclamación. 1. Mediante oficio de 16 de mayo de 2024, el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. Mediante oficio del mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico. 2. El 31 de mayo de 2024 se presenta escrito de respuesta a este Consejo, en el que se incluye cierta documentación relacionada con la petición de información. Entre la documentación obrante en el expediente figura escrito del Presidente de la entidad de derecho público de 3 de mayo de 2024 en el que se aborda el tema en cuestión. FUNDAMENTOS DE DERECHO Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación. 1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1. g) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad de derecho público vinculada a una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo. 2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA. 3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación. 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y artículo 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. 2. En el presente supuesto la solicitud fue respondida mediante escrito fechado el 2 de mayo de 2024, y la reclamación fue presentada el 14 de mayo de 2024, por lo que la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC. Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública 1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. 2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto). 3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto. Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación: 1. El objeto de la solicitud de información fue el siguiente: “- Acceso a la documentación acreditativa de las delegaciones de voto que fueron aportadas por los distintos delegados para las votaciones de los acuerdos adoptados en la Asamblea Extraordinaria de 16 de agosto de 2023. “- La obtención de copia de los documentos anteriores o, en su caso, certificación de la secretaría de la Entidad sobre el contenido de los mismos, una vez advertidas posibles incidencias en su cotejo”. Como es sabido, mediante el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, la ciudadanía puede solicitar toda suerte de “contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. De conformidad con esta definición, uno de los requisitos que deben cumplirse es que la administración o entidad a la que se solicita información esté incluida dentro del ámbito subjetivo recogido en el artículo 3 de la LTPA. En este caso, el sujeto ante el que se presentó la solicitud de información es una Entidad Urbanística de Conservación. El artículo 98.5 de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía define las entidades urbanísticas de conservación como entes de Derecho Público y personalidad jurídica propia para el cumplimiento de sus fines urbanísticos. Asimismo, tienen la consideración de entidad urbanística colaboradora y están sujetas a la tutela del Ayuntamiento, pudiendo solicitar y obtener de este la aplicación del procedimiento de apremio para la exigencia de las cuotas de conservación que corresponda satisfacer a las personas propietarias. Se trata de supuestos excepcionales en los que la conservación de las obras de urbanización corresponde a las personas propietarias de solares, agrupadas legalmente en entidad urbanística de conservación, y en los que, teniendo en cuenta la naturaleza pública de la competencia municipal de conservación, existe una tutela del Ayuntamiento en el ejercicio de tal competencia. En el mismo sentido se pronuncia el artículo 201 del Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, aprobado por Decreto 550/2022, de 29 de noviembre. Según el artículo 131 del citado Reglamento, estas Entidades Colaboradoras se rigen por lo dispuesto con carácter general en la Ley, en el Reglamento y, en particular, en los propios estatutos de la entidad, que deberán atenerse a las normas de Derecho público en cuanto a organización, formación de la voluntad de sus órganos de gobierno y relaciones con la Administración urbanística actuante. Por tanto, dado que estas entidades tienen naturaleza pública y dependen de un órgano municipal, no hay duda de que les resulta de aplicación la LTPA, dado que el artículo 3.1. h) incluye en su ámbito subjetivo de aplicación a cualesquiera otras entidades de derecho público con personalidad jurídica vinculadas a las administraciones públicas andaluzas o dependientes de ellas. Por lo que respecta a la naturaleza de la información solicitada, la documentación que recoge las delegaciones de voto en relación con los acuerdos adoptados por la Asamblea General de la entidad reclamada, constituye información generada por la Entidad Urbanística en el ejercicio de sus funciones públicas dado que se trata de una entidad pública, sometida a derecho administrativo y dependiente de una administración municipal y/o autonómica, que realiza funciones de conservación de espacios de dominio y uso público. Por lo que no cabe albergar la menor duda de que la información solicitada constituye inequívocamente “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia pues el conocimiento de lo solicitado constituye la garantía de que el órgano reclamado trató determinadas materias y tomó las decisiones que al efecto se adoptaron de conformidad con la normativa de aplicación y conforme a los cuórums de asistencia y votación exigidos por sus normas de organización, en función de las cuotas de participación correspondientes a los propietarios incluidos en las mismas, toda vez que los Estatutos de la entidad reclamada establecen que cada miembro de la Asamblea General tiene un número de votos igual al que le corresponda al coeficiente de participación asignado a su terreno. La entidad reclamada manifestó sus consideraciones mediante escrito fechado el 3 de mayo de 2024. Conviene por lo tanto analizar el mismo a los efectos de conocer si la información en él contenida puede ser considerada suficiente para entender satisfecho el derecho de acceso de la persona ahora recurrente. 2. Según manifiesta la entidad reclamada en su escrito fechado el 3 de mayo: “Segunda.- En lo concerniente al acceso a la documentación acreditativa de las delegaciones de voto, no puede accederse a lo solicitado por [se identifica a la persona reclamante] por cuanto que dichos documentos contienen datos personales y se vulneraría la normativa que regula dicha materia. “En efecto, en las delegaciones de voto figura los datos personales del delegante y del delegado, incluyendo la firma que también es considerada como dato de carácter personal. “Si la información se facilitase a través de copias de tales delegaciones, la anomización de las mismas (incluidas las firmas) que requiere la normativa en materia de protección de datos, daría como resultado una copia del documento que verdaderamente no ofrecería información de clase alguna, salvo el dato de la Asamblea General para la que fue otorgada la delegación. “La Entidad debe seguir estrictamente lo que sobre esta particular le ha indicado el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía en su resolución n.º 670/2024, dictada en el expediente de la reclamación n.º 741/2023 promovida por el (apellido), de la que interesa destacar el siguiente extracto: [se da por reproducido]. “Por consiguiente, con la intención de solventar esta situación la Entidad se ofrece para depositar en las dependencias municipales los documentos originales de las delegaciones de voto que se otorgaron para la Asamblea General Extraordinaria en cuestión, con la finalidad de que por el Ayuntamiento, como Administración actuante que tutela y fiscaliza el funcionamiento de la Entidad, se compruebe la veracidad de las mimas e informe al (apellido) del resultado de la verificación.” Conforme a lo anterior, debe entenderse que la entidad reclamada ha esgrimido el límite recogido en el artículo 15 LTAIBG — protección de datos personales— para denegar el acceso a la información pública solicitada. Como es sabido, las relaciones entre el derecho de acceso a la información y el derecho fundamental a la protección de datos se regulan en el artículo 15 LTAIBG. El referido artículo configura un régimen más o menos estricto de acceso a la información en función del mayor o menor nivel de protección del que disfruta el específico dato cuya divulgación se pretende. El máximo nivel de tutela se proporciona a las categorías especiales de datos mencionadas en el primer párrafo del artículo 15.1 LTAIBG -ideología, afiliación sindical, religión y creencias-, toda vez que “el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso”. Inmediatamente después en lo relativo a la intensidad de la garantía se encuentran los datos especialmente protegidos a los que se refiere el segundo párrafo del artículo 15.1 LTAIBG (origen racial, salud, vida sexual, datos genéticos o biométricos, o relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor), ya que “el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquél estuviera amparado por una norma con rango de Ley”. En un segundo nivel de protección, el artículo 15.2 LTAIBG incluye los datos personales meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano interpelado, para lo que establece una regla general de accesibilidad, salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación. Para el resto de datos personales (artículo 15.3 LTAIBG), la Ley establece una regla general de ponderación de los intereses en juego, a la que añade cuatro criterios de interpretación para aplicar a esa ponderación. a) El menor perjuicio a los afectados derivado del transcurso de los plazos establecidos en el artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. b) La justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho o el hecho de que tengan la condición de investigadores y motiven el acceso en fines históricos, científicos o estadísticos. c) El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aquéllos. d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad. El artículo 15.4 LTAIBG establece, no obstante, que no será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas, si bien en el presente caso la entidad reclamada no considera viable la aplicación de este apartado por cuanto el resultado de la disociación resultaría una información que carece de sentido. Pues bien, a juicio de este órgano de control el acceso a la información solicitada —delegaciones de votos de la Asamblea Extraordinaria de 16 de agosto de 2023— estaría comprendido en el supuesto contemplado en el referido artículo 15.3 LTAIBG y requiere realizar una previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal. Y a los efectos de realizar tal ponderación debemos recordar el criterio mantenido por este Consejo respecto a los integrantes de órganos colegiados en el sentido de que, salvo que las sesiones sean públicas, debe mantenerse cierta reserva y confidencialidad respecto al contenido literal de las opiniones, intervenciones y manifestaciones de cada uno de los integrantes, como garantía del correcto funcionamiento del órgano y de la libertad de sus miembros en su actuación interna. Hay que tener en cuenta que el Tribunal Supremo, en su sentencia de fecha 17/1/2020 (Recurso de Casación nº 7487/2018) ha establecido que a los efectos de la Ley de Transparencia no tiene la consideración de información pública el conocimiento del voto individualizado de cada uno de sus miembros, pues por sí mismo carece de trascendencia puesto que lo relevante es la voluntad única de la mayoría de sus miembros. Esta reserva no quedaría garantizada si la persona reclamante -que podría haber asistido a la reunión y en todo caso parece tener acceso al acta- accediera a la identidad de las personas que delegaron el voto en otras personas asistente a la reunión. Es por ello que en este caso consideramos la mayor garantía de los derechos de los afectados debe prevalecer sobre el derecho de acceso a la información pública, pues obtener copia de las delegaciones de votos concedidas podría dar información no sólo sobre la identidad del asociado representado y de su representante, sino también sobre el sentido del voto a los distintos asuntos a debatir en el orden del día de la Asamblea General. No obstante, en aras de satisfacer en la mayor medida posible el derecho de acceso a la información solicitada, la información podría darse conforme al artículo 15.4 LTAIBG, esto es, previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas físicas afectadas, pero permitiendo a la persona reclamante conocer: • Cuántas personas asociadas delegaron su voto para las votaciones de los acuerdos adoptados en la Asamblea Extraordinaria de 16 de agosto de 2023. • Cuántas personas asistieron en representación de los asociados delegantes. • Número de votos que representan y coeficiente de participación asignado a cada persona asociada que delegó su voto. En el caso de que el suministro individual de esta información permitiera identificar a las personas físicas afectadas, se dará el número de votos y coeficiente de participación asignado de forma acumulada para todos los asociados que los delegaron. Debemos advertir que en el suministro de la información a la que se refiere el apartado anterior deberán especificarse los distintos tipos de asistentes que según el artículo 21 de los Estatutos de la EUCC, pueden asistir a las Asambleas: los representantes de las distintas Comunidades de Propietarios que puedan existir en el ámbito territorial de la Entidad Urbanística (que representan un número de votos igual a la suma de votos que corresponda al coeficiente de participación asignado a los terrenos de todos los miembros de cada Comunidad), las personas físicas, por sí o debidamente representadas, y los representantes de personas jurídicas que expresamente no otorgaran su representación a la Comunidad de Propietarios. 3. En cuanto a la solicitud subsidiaria relativa a “certificación de la secretaría de la Entidad sobre el contenido de los mismos, una vez advertidas posibles incidencias en su cotejo” debemos aclarar que el acceso se concederá a la información existente. Esto es, la entidad reclamada deberá poner a disposición de la persona reclamante la información solicitada que existiera, pero no le es exigible elaborar un documento no existente ni certificar información que ya obre en su poder. En este último caso, lo solicitado no tendría la consideración de información pública que, según establece el artículo 2 a) LTPA, se circunscribe a “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. Quinto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso. La entidad reclamada ha de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, previa disociación de los datos personales que pudiera contener (art. 15.4 LTAIBG). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4.1 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como: “toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona”. En el caso de que en algunos de los documentos solicitados ni siquiera la supresión u ocultación de información llegara a impedir la identificación de la persona, la entidad reclamada no pondrá a disposición de la persona reclamante aquellos documentos afectados por dicha circunstancia. A los efectos de la adecuada disociación u ocultación de los datos que puedan aparecer en los documentos, es preciso reseñar que la firma manual también se considera un dato personal y está sujeta a lo expresado anteriormente. Por otra parte, el código seguro de verificación (CSV) de los documentos firmados electrónicamente deberá ser ocultado en caso de que se haya suprimido algún dato del documento en cuestión cuya copia se facilite como respuesta a la solicitud de acceso a la información, o bien cuando el acceso a la correspondiente verificación pueda permitir la consulta de algún dato personal, no revelado en el documento, de la persona firmante, como puede ser, por ejemplo, el DNI. Y en la hipótesis de que no exista alguna de la información solicitada, la entidad reclamada deberá transmitir expresamente esta circunstancia a la persona reclamante. La información obtenida podrá usarse sin necesidad de autorización previa, con las únicas limitaciones de las que se deriven de la LTPA y otras leyes, según lo previsto en el artículo 7 d) LTPA. Asimismo, según el artículo 8 a) LTPA, las personas que accedan a información pública en aplicación de la normativa de transparencia deberán ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e interdicción del abuso del derecho. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar parcialmente la Reclamación en cuanto a la solicitud de: "Acceso a la documentación acreditativa de las delegaciones de voto que fueron aportadas por los distintos delegados para las votaciones de los acuerdos adoptados en la Asamblea Extraordinaria de 16 de agosto de 2023. “ La entidad reclamada deberá facilitar a la persona reclamante la información solicitada teniendo en cuenta lo indicado en los Fundamentos Jurídicos Cuarto y Quinto, todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución. Segundo. Desestimar la Reclamación en lo referente a la petición contenida en el Fundamento Jurídico Cuarto, apartado 3. Tercero.Instar a la entidad reclamada a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, incluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.