Reclamación de acceso a las nóminas de un cargo de la Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar y resolución sobre la protección de datos personales

RESOLUCIÓN 863/2024 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA Reclamación 380/2024 Persona reclamante XXX Entidad reclamada Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar Artículos 15 LTAIB Normativa y abreviaturas Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG); Reglamento Gene- ral de Protección de Datos (RGPD). ANTECEDENTES Primero. Presentación de la reclamación. Mediante escrito presentado el 14 de abril de 2024 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Re- clamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pú- blica y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y el artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Segundo. Antecedentes a la reclamación. 1. La persona reclamante presentó el 4 de marzo de 2024, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos: “Teniendo constancia a través del anuncio Nº 128.646 publicado por la MANCOMUNIDAD DE MUNICIPIOS DEL CAMPO DE GIBRALTAR en el BOP de Cádiz Nº190, de fecha 4 de octubre de 2023 de la retribución asignada a [nombre y apellidos] , y teniendo constancia de su alta en la Seguridad Social por parte de esta misma Mancomunidad desde el día 1 de octubre del año 2023. Solicita La copia íntegra de las nóminas de [nombre y apellidos] correspondientes a los meses de octubre, noviembre y diciembre del año 2023, así como las nóminas de los meses de enero y febrero del año 2024.” 2. En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta de la entidad re- clamada. Tercero. Tramitación de la reclamación. 1. El 26 de abril de 2024 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedi- miento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo elec- trónico de fecha 29 de abril de 2024 a la Unidad de Transparencia respectiva. 2. El 3 de julio de 2024 el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía dicta Acuerdo por el que se amplía el plazo máximo de resolución del procedimiento de esta reclama- ción en 3 meses a contar desde el día siguiente a la fecha máxima de resolución. Dicho acuerdo es notificado a la entidad reclamada y a la persona reclamante el 3 de julio de 2024. 3. A la fecha de firma de este Resolución, no consta que la entidad reclamada haya contestado a la solicitud de expediente y alegaciones FUNDAMENTOS DE DERECHO Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación. 1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1. d) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo. 2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA. 3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiem- bre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de An- dalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad” , con las conse- cuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación. 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se inter- pondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impug- nado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimien- to Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán re- solverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máxi- mo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la soli - citud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y artículo 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. 2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 4 de marzo de 2024, y la reclamación fue presentada el 14 de abril de 2024). Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC. Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública 1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para pro- teger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. 2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limita- ciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las cau - sas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y des- proporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limi- tar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Ad- ministración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto). 3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto. Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación: 1. El objeto de la solicitud de información fue el siguiente: “La copia íntegra de las nóminas de [nombre y apellidos] correspondientes a los meses de octubre, noviembre y diciembre del año 2023, así como las nóminas de los meses de enero y febrero del año 2024.” Lo solicitado es “información Pública”, al tratarse de documentos, o contenido, que obran en poder de la entidad reclamada, y han sido elaborados o adquiridos por ella en el ejercicio de sus funciones, todo ello de conformidad con el artículo 2.a) LTPA. La presente reclamación tiene su origen en una solicitud con la que se pretendía acceder a diversa información sobre gastos de personal de la entidad reclamada. Asunto sobre el que este Consejo ha tenido oportunidad de pronunciarse en reiteradas ocasiones, como hicimos en el FJ 5º de la “En línea de principio, el gasto de personal es un concepto que incide en un ámbito cuya relevancia en el marco de la legislación reguladora de la transparencia ya fue destacada por este Consejo en la citada Resolución 32/2016, haciéndonos así eco de la posición predominante en la órbita jurídica a la que pertenecemos: “Como ya afirmara el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sentencia de 20 de mayo de 2003, Österreichischer Rundfunk y otros), “no se puede negar que para controlar la buena utilización de los fondos públicos” es necesario “conocer el importe de los gastos afectados a los recursos humanos en las distintas entidades públicas” (§ 85). Y proseguiría acto seguido en el mismo parágrafo: “A ello se suma, en una sociedad democrática, el derecho de los contribuyentes y de la opinión pública en general a ser informados de la utilización de los ingresos públicos, especialmente en materia de gastos de personal” Y en nuestro supuesto, consultada la página web de la entidad, resulta que la persona de la que se so- licita la información ocupa un puesto en el equipo de gobierno de la Mancomunidad, derivado de su nombramiento como concejal del Ayuntamiento de San Roque. Debemos por tanto recordar la obliga- ción de publicidad activa prevista en el artículo 11 LTPA y que obliga a publicar “Las retribuciones de cualquier naturaleza percibidas anualmente por los altos cargos y por las personas que ejerzan la má- xima responsabilidad en las entidades incluidas en el ámbito de la aplicación de esta ley”. 2. Pues bien, considerando que la información solicitada se incardina claramente en el concepto de in- formación pública, que no consta que la persona reclamante haya recibido la información solicitada y que no ha sido alegada por la entidad reclamada ninguna causa de inadmisión ni ningún límite que permita restringir el acceso a la misma, este Consejo debería estimar la presente reclamación en vir- tud de la regla general de acceso a la información que referíamos en el fundamento jurídico anterior. Sin embargo, a la vista de los antecedentes de la reclamación, no consta que la entidad reclamada haya dado trámite de alegaciones a las terceras personas cuyos derechos o intereses puedan verse afectados por el acceso a la información solicitada, tal y como establece el artículo 19.3 LTAIBG. Por ello, debe cumplirse lo previsto en el citado artículo, y conceder a las terceras personas afectadas, “un plazo de quince días para que pueda(n) realizar las alegaciones que estime(n) oportunas.” Además, la persona reclamante “deberá ser informado de esta circunstancia, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución hasta que se hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para su presentación”. La resolución que ponga fin a dicho procedimiento, o la ausencia de respuesta transcurrido el plazo máximo de resolución una vez concedido el trámite de alegaciones, podrá ser reclamada potestativa- mente ante este Consejo, circunstancia que deberá ponerse de manifiesto en su notificación en aplica- ción de lo previsto en el 40.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo co- mún de las Administraciones públicas. 3. Sin perjuicio de lo indicado anteriormente, también debemos recordar que este Consejo se ha pro- nunciado respecto al acceso al documento de nómina (en este caso de empleados públicos), como en la Resolución 184/2024. Si bien el supuesto de hecho tiene algunas diferencias (se solicitaban todas las nóminas complementarias, mientras que en este caso se solicitan solo las de ciertos meses), lo cierto es que la doctrina incluida en la Resolución podría ser de aplicación a la resolución del supuesto. Y es que el acceso al documento de nómina puede conllevar el acceso a datos personales que podrían afectar al principio de minimización previsto en el Reglamento General de Protección de Datos. Los documentos de nóminas incluyen información sobre bajas laborales, discapacidad, sindicación, etc. que se incluyen por otra parte en datos especialmente protegidos. A su vez, el acceso a las cantidades distribuidas por meses podrían permitir el acceso a datos personales sobre bajas laborales u otras cir- cunstancias si hubiera diferencias importantes entre las cantidades percibidas. Se considera, tal y como se transcribe, que el acceso a las cantidades acumuladas permite ponderar todos los intereses en juego. En la citada Resolución, afirmábamos que: “Sobre esta solicitud, la entidad reclamada, manifiesta en la concesión del acceso que “(d)e acuerdo con el Criterio Interpretativo CI/001/2015, del Consejo de Transparencia y Buen Go- bierno y de la Agencia Española de Protección de Datos, en lo que respecta al punto i), los datos se aportan en cantidades totales en cada periodo. Igualmente se ha ponderado el menor perjui- cio y la mayor garantía de los derechos del afectado…”. Sobre ello debe decirse que este Consejo ha venido habitualmente resolviendo las reclamacio - nes correspondientes a las retribuciones de empleados públicos a la luz del Criterio Interpretati- vo conjunto 1/2015, de 24 de junio, formalizado entre el Consejo de Transparencia y Buen Go- bierno y la Agencia Española de Protección de Datos, relativo al “Alcance de las obligaciones de los órganos, organismos y entidades del sector público estatal en materia de acceso a la infor - mación pública sobre sus Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT), catálogos, plantillas orgáni- cas, etc. y las retribuciones de sus empleados o funcionarios” (véanse, por ejemplo, las Resolu- ciones 70/2018, 352/2018 y 88/2019). Aun cuando no sean jurídicamente vinculantes para este Consejo, los criterios interpretativos emanados del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno constituyen, ciertamente, un notable auxilio hermenéutico para abordar la resolución de los casos concretos, y de hecho a ellos he- mos recurrido en algunas de nuestras Resoluciones con el objeto de reforzar nuestras argumen- taciones. Del mismo modo podemos invocar los Criterios Interpretativos conjuntamente acorda- dos entre dicho Consejo y la Agencia Española de Protección de Datos tendentes a encauzar có- mo opera el derecho a la protección de datos personales como límite de la transparencia. Como señala el propio Criterio Interpretativo 1/2015 en sus Antecedentes, “los criterios interpretativos fijados por los dos organismos mencionados han de entenderse de forma suficientemente flexi- ble y genérica en su aplicación a los distintos supuestos concretos que pudieran plantearse, ya que el análisis de las circunstancias concurrentes en el caso es decisivo para la aplicación de los criterios”. El citado Criterio especifica que: “...la información sobre retribuciones se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desgloses de conceptos retributivos. La razón es que el conocimiento de estos datos puede permitir el acceso a datos de carácter perso- nal especialmente protegidos en los términos del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD), esto es, datos reveladores de la ideología, la afiliación sindical, la religión y las creencias y datos referentes al origen racial, a la salud y a la vida sexual. Si la solicitud de información requiere expresamente el desglose de las retribuciones o su importe líquido habrán de aplicarse las normas del mencionado precepto de la LOPD”. De acuerdo con todo lo anterior, aplicando los criterios expresados a la solicitud de información pública que nos ocupa, el derecho de acceso quedaría atendido si se facilita el importe bruto de las retribuciones incluidas en la “Nómina complementaria” – en ningún caso el documento “nó- mina complementaria”-, en cómputo anual, desglosado por conceptos salvo, en este último caso, que tal desglose pueda afectar motivadamente a alguno de los tipos de datos a los que hacer referencia el artículo 15.1 LTAIBG. El hecho de ofrecer la información con importes brutos y sin ninguna vinculación con las retribuciones de otras personas en situación similar permiten reducir el riesgo de que el acceso a misma pueda habilitar el acceso a algún tipo de dato de es- pecial protección. De esta manera, se pondera el interés público en el acceso a la información, junto al derecho a la protección de datos de sus titulares. 2. Por tanto, a modo de conclusión, la entidad reclamada deberá facilitar el importe bruto de las retribuciones incluidas en la “Nómina complementaria” – en ningún caso el documento “nómina complementaria”-, en cómputo anual, desglosado por conceptos salvo, en este último caso, que tal desglose pueda afectar motivadamente a alguno de los tipos de datos a los que hacer refe- rencia el artículo 15.1 LTAIBG”. Quinto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso. La entidad reclamada, por tanto, ha de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, ocultando los datos personales que eventualmente pudieran aparecer en la misma y que excedan de la información solicitada, como pudieran ser datos sobre domicilios o teléfonos particulares, números de identificación, estado civil, etc.; todo ello en aplicación del principio de minimización establecido en el artículo 5.1c) RGPD (datos adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4.1 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como: “toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona”. En el caso de que en algunos de los documentos solicitados ni siquiera la supresión u ocultación de información llegara a impedir la identificación de la persona, la entidad reclamada no pondrá a disposición de la persona reclamante aquellos documentos afectados por dicha circunstancia. A los efectos de la adecuada disociación u ocultación de los datos que puedan aparecer en los documentos, es preciso reseñar que la firma manual también se considera un dato personal y está sujeta a lo expresado anteriormente. Por otra parte, el código seguro de verificación (CSV) de los documentos firmados electrónicamente deberá ser ocultado en caso de que se haya suprimido algún dato del documento en cuestión cuya copia se facilite como respuesta a la solicitud de acceso a la información, o bien cuando el acceso a la correspondiente verificación pueda permitir la consulta de algún dato personal, no revelado en el documento, de la persona firmante, como puede ser, por ejemplo, el DNI. Y en la hipótesis de que no exista alguna de la información solicitada, la entidad reclamada deberá transmitir expresamente esta circunstancia a la persona reclamante. La información obtenida podrá usarse sin necesidad de autorización previa, con las únicas limitaciones de las que se deriven de la LTPA y otras leyes, según lo previsto en el artículo 7 d) LTPA. Asimismo, según el artículo 8 a) LTPA, las personas que accedan a información pública en aplicación de la normativa de transparencia deberán ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e interdicción del abuso del derecho. En el caso de que la información a la que se concede el acceso contuviera datos personales, el artículo 15.5 LTAIBG establece que la normativa de protección de datos será de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar parcialmente la Reclamación en cuanto a la solicitud de: “La copia íntegra de las nóminas de [nombre y apellidos] correspondientes a los meses de octubre, noviembre y diciembre del año 2023, así como las nóminas de los meses de enero y febrero del año 2024.” La entidad reclamada deberá retrotraer el procedimiento teniendo en cuenta lo indicado en los Fun- damento Jurídicos Cuarto y Quinto, todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución. Segundo. Instar a la entidad reclamada a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, in- cluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.