Reclamación por acceso al expediente de encargo a medio propio a la empresa municipal HEMSA y obligatoriedad de entrega en formato electrónico

RESOLUCIÓN 59/2025 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA Reclamación 858/2024 Persona reclamante xxxxxx Entidad reclamada Ayuntamiento de San Fernando Artículos 24 y 34 LTPA; 22.3 LTAIBG Normativa y abreviaturas Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG); Reglamento Gene- ral de Protección de Datos (RGPD). ANTECEDENTES Primero. Presentación de la reclamación. Mediante escrito presentado el 1 de septiembre de 2024, la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Conse- jo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al am- paro del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la informa- ción pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y el Artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Segundo. Antecedentes a la reclamación. 1. La persona reclamante presentó el 13 de julio de 2024, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información pública, en los siguientes términos: “[En relación al expediente de encargo a medio propio a la empresa municipal HEMSA para la prestacion de servicio municipal de ayuda a domicilio] solicita: ejercer derecho de acceso a la información publica soportado en el art.24 de la ley de transparencia de Andalucía, coincidente con el 8.1.c de la misma legislación estatal,refe- rido a poder acceder al contenido integro del mencionado expediente. 2. En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta de la entidad re- clamada. Tercero. Tramitación de la reclamación. 1. Mediante oficio de 11 de septiembre de 2024 el Consejo dirige a la persona reclamante comunica- ción de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la enti- dad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunica- da asimismo por correo electrónico de 12 de septiembre de 2024 a la Unidad de Transparencia res- pectiva. 2. La persona recurrente manifiesta el 18 de septiembre de 2024 su disconformidad con la documentación facilitada por el ente local. Concretamente se indica que: “UNA VEZ RECONOCIDO EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA,POR PARTE DE LA EE.LL DEL CONTENIDO "INTEGRO" DEL EXPEDIENTE ENVIADO AL PLENARIO DEL AYUNTAMIENTO DE SAN FERNANDO,PARA LA APROBACION DEL ASUNTO-UT SUPRA- Y EN APLICACION DEL ART.34 DE LA LEY DE TRANSPARENCIA DE ANDALUCIA,LE SE REQUIERA AL AYUNTAMIENTO DE SAN FERNANDO,PARA LA ENTREGA DEL CONTENIDO DE LO SOLICITADO EN FORMATO ELECTRONICO A ESTA PARTE”. 3. El 20 de septiembre la entidad reclamada presenta escrito de respuesta a este Consejo, en el que se incluye cierta documentación relacionada con la petición de información. En concreto figura Decre- to de la Alcaldía de fecha 10 de septiembre de 2024, mediante la cual se estima la solicitud presenta- da concediendo el acceso al contenido íntegro del expediente de encargo a medio propio a la empresa municipal HEMSA. 4. El 20 de noviembre de 2024 el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de An- dalucía dicta Acuerdo por el que se amplía el plazo máximo de resolución del procedimiento de esta reclamación en 3 meses a contar desde el día siguiente a la fecha máxima de resolución. Dicho acuerdo es notificado a la entidad reclamada y a la persona reclamante el 21 de noviembre de 2024. FUNDAMENTOS DE DERECHO Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación. 1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.d) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía, , el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo. 2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA. 3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiem- bre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de An- dalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad” , con las conse- cuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación. 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se inter- pondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impug- nado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimien- to Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán re- solverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máxi- mo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la soli - citud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y artículo 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. 2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 13 de julio de 2024, y la reclamación fue presentada el 1 de septiembre de 2024. Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 77 LRBRL, el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC. Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública 1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para pro- teger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. 2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limita- ciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las cau - sas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y des- proporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limi- tar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Ad- ministración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto). 3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto. Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación: 1. El objeto de la solicitud de información fue el siguiente: “[En relación al expediente de encargo a medio propio a la empresa municipal HEMSA para la prestación de servicio municipal de ayuda a domicilio] solicita: ejercer derecho de acceso a la información publica soportado en el art.24 de la ley de transparencia de Andalucía,coincidente con el 8.1.c de la misma legislación estatal,referido a poder acceder al contenido integro del mencionado expediente”. El Ayuntamiento reclamado contestó a la solicitud de información pública mediante Decreto de la Alcaldía de fecha 10 de septiembre de 2024. Sin embargo, la persona interesada ha manifestado su insatisfacción con la documentación remitida por no considerarla completa y emplazarle a la visita a las dependencias municipales para el acceso al expediente. Es por ello que resulta necesario analizar la información facilitada, a los efectos de conocer si la misma puede ser considerada suficiente para entender satisfecho el derecho de acceso de la persona ahora recurrente. 2. Según figura en el Decreto de 10 de septiembre de 2024, el Ayuntamiento estima la solicitud pre- sentada por la persona interesada facilitando el acceso al contenido íntegro del expediente. Para ello facilita un enlace electrónico donde se dice poder acceder al acuerdo del pleno municipal para realizar el encargo a medio propio a HEMSA, así como el documento de formalización del encargo a dicha enti- dad instrumental. Sin embargo, el ente local aclara que “podrá ejercitar su derecho de acceso al expe- diente sometido a la aprobación del Pleno Municipal en las dependencias municipales del Área de In- clusión y Políticas Sociales”. Con esta respuesta la entidad reclamada estaba modificando la forma de acceso ya que la persona reclamante expresamente indicó en la solicitud formulada su deseo de que la información solicitada le fuera remitida de forma electrónica a una dirección de correo electrónico, mientras que la entidad reclamada opta por ponerla a disposición de la persona solicitante en su sede física. La entidad modificó por tanto el acceso electrónico por el presencial. Respecto a esta cuestión, relativa a la formalización del acceso a la información pública solicitada, como se indicaba en nuestra Resolución 3/2019, de 11 de enero, resulta determinante tener presente lo establecido en el primer apartado del artículo 34 LTPA, que regula de forma explícita tanto la capacidad de elección del solicitante como el margen de maniobra del que dispone la Administración para atender, o no, tal elección: “La información solicitada se entregará a la persona solicitante en la forma y formato por ella elegidos, salvo que pueda ocasionar la pérdida o deterioro del soporte original, no exista equipo técnico disponible para realizar la copia en ese formato, pueda afectar al derecho de propiedad intelectual o exista una forma o formato más sencilla o económica para el erario público. En todo caso, si la información que se proporcionase en respuesta a una solicitud de acceso a la información pública fuese en formato electrónico, deberá suministrarse en estándar abierto o, en su defecto, deberá ser legible con aplicaciones informáticas que no requieran licencia comercial de uso.” Esta disposición debe necesariamente completarse con el “derecho a obtener una resolución motivada” que consagra el artículo 7 c) LTPA, el cual, entre otras manifestaciones, comprende “el derecho de la persona solicitante a que sean motivadas las resoluciones que… concedan el acceso... como a través de una modalidad distinta a la solicitada”. A su vez, conviene también resaltar que el artículo 17 LTAIBG prevé como contenido mínimo de la solicitud la selección de la modalidad de acceso a la información solicitada, modalidad que, salvo la previsión del artículo 34 LTPA, resulta obligada para la Administración, siendo la modalidad elegida en este caso la electrónica. Pues bien, este Consejo ya tuvo ocasión en la Resolución 148/2017 de concretar los límites y posibilidades que, en el marco de los preceptos mencionados en los párrafos anteriores, tienen las entidades a las que se pide información en punto a la materialización del acceso. Según el FJ 3º de esta Resolución: “Es evidente la notable apertura del citado inciso del art. 34.1 LTPA, que en su literalidad permite un amplísimo margen de decisión a las entidades a las que se pide la información. Debe, sin embargo, procurarse una interpretación sistemática de dicha norma en el contexto del entero marco legislativo regulador de la transparencia; esto es, ha de efectuarse una lectura tal de la misma que evite todo gratuito o innecesario condicionamiento u obstaculización en el ejercicio efectivo del derecho de acceso a la información pública por parte de la ciudadanía. Ejercicio que resulta claramente dificultado si se impone como modalidad el acceso presencial, e incluso puede llegar a ser prácticamente imposibilitado el disfrute del derecho, en determinadas circunstancias, cuando sea necesario el desplazamiento del solicitante a un lugar distinto al de su residencia. De ahí que el rechazo del formato electrónico -aunque excepcionalmente posible- precise una específica argumentación orientada al caso concreto por parte de la entidad a que se pide la información, sin que sea suficiente la apelación genérica y abstracta a la norma que le permite optar por otra modalidad de acceso cuando “exista una forma o formato más sencillo o económico para el erario público” (art. 34.1 LTPA).” Así pues, aunque el mencionado artículo 34.1 de la LTPA en determinados supuestos permite exceptuar la regla general de que la información solicitada se entregue “a la persona solicitante en la forma y formato por ella elegidos”, también es cierto que el artículo 7.c) de la LTPA impone expresamente la carga de motivar las resoluciones que concedan el acceso “a través de una modalidad distinta a la solicitada”. Si bien la persona reclamante no indicó expresamente la forma de acceso solicitada, lo cierto es que la entidad debió aplicar el contenido del artículo 22.1 LTAIBG que indica expresamente que “1. El acceso a la información se realizará preferentemente por vía electrónica, salvo cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio”. Así, la entidad debió entender que la forma de acceso solicitada era la electrónica. A la vista de las actuaciones practicadas en este caso, este Consejo considera que la entidad reclamada ha incumplido el contenido del artículo 7 c), ya que ha modificado la forma de acceso - de vía electrónica a acceso presencial-, sin motivar debidamente los cambios en los términos del artículo 34 LTPA. En la respuesta remitida la entidad reclamada se limitó a indicar que el resto de la documentación solicitada la tenía a su disposición en la sede de la entidad, sin alegar motivo alguno para no dar el acceso de forma telemática. Conforme a estas consideraciones, este Consejo entiende que la reclamación debe ser estimada debiendo remitirse la totalidad de la información solicitada a través de medios telemáticos. Del propio Acuerdo adoptado el día 8 de julio de 2024 por el Pleno del Ayuntamiento, se desprende que el expediente está compuesto por más documentos que el propio Acuerdo y el documento de formalización. Quinto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso. La entidad reclamada ha de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, previa disociación de los datos personales que pudiera contener (art. 15.4 LTAIBG). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4.1 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como: “toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona”. La entidad reclamada, por tanto, ha de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, ocultando los datos personales que eventualmente pudieran aparecer en la misma y que excedan de la información solicitada, como pudieran ser datos sobre domicilios o teléfonos particulares, números de identificación, estado civil, etc.; todo ello en aplicación del principio de minimización establecido en el artículo 5.1c) RGPD (datos adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4.1 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como: “toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona”. En el caso de que en algunos de los documentos solicitados ni siquiera la supresión u ocultación de información llegara a impedir la identificación de la persona, la entidad reclamada no pondrá a disposición de la persona reclamante aquellos documentos afectados por dicha circunstancia. A los efectos de la adecuada disociación u ocultación de los datos que puedan aparecer en los documentos, es preciso reseñar que la firma manual también se considera un dato personal y está sujeta a lo expresado anteriormente. Por otra parte, el código seguro de verificación (CSV) de los documentos firmados electrónicamente deberá ser ocultado en caso de que se haya suprimido algún dato del documento en cuestión cuya copia se facilite como respuesta a la solicitud de acceso a la información, o bien cuando el acceso a la correspondiente verificación pueda permitir la consulta de algún dato personal, no revelado en el documento, de la persona firmante, como puede ser, por ejemplo, el DNI. Y en la hipótesis de que no exista alguna de la información solicitada, la entidad reclamada deberá transmitir expresamente esta circunstancia a la persona reclamante. La información obtenida podrá usarse sin necesidad de autorización previa, con las únicas limitaciones de las que se deriven de la LTPA y otras leyes, según lo previsto en el artículo 7 d) LTPA. Asimismo, según el artículo 8 a) LTPA, las personas que accedan a información pública en aplicación de la normativa de transparencia deberán ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e interdicción del abuso del derecho. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar la Reclamación en cuanto a la solicitud de: “[En relación al expediente de encargo a medio propio a la empresa municipal HEMSA para la prestacion de servicio municipal de ayuda a domicilio] solicita: ejercer derecho de acceso a la información publica soportado en el art.24 de la ley de transparencia de Andalucía, coincidente con el 8.1.c de la misma legislación estatal,referido a poder acceder al contenido integro del mencionado expediente”. La entidad reclamada deberá facilitar a la persona reclamante la información solicitada teniendo en cuenta lo indicado en los Fundamento Jurídicos Cuarto, apartado segundo, y Quinto, todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución. Segundo. Instar a la entidad reclamada a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, in- cluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.