Reclamación de acceso a copia de expediente municipal y estimación del derecho a recibir la información en el formato solicitado

RESOLUCIÓN 221/2025 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA Reclamación 1205/2024 Persona reclamante XXXXX Representante XXXXX Entidad reclamada Ayuntamiento de Mairena del Alcor Artículos 2 y 7 c) LTPA; 12 LTAIBG; 77 LRBRL; 14, 15 y 16 ROF Normativa y abreviaturas Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG); Reglamento Gene- ral de Protección de Datos (RGPD); Ley 7/1985, de 2 de abril, Regu- ladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL); Reglamento de Or- ganización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Lo- cales (ROF); Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD) ANTECEDENTES Primero. Presentación de la reclamación. Mediante escrito presentado el 9 de diciembre de 2024, la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y del artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Segundo. Antecedentes a la reclamación. 1. La persona reclamante presentó el 3 de septiembre de 2024, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información pública, en los siguientes términos: “[nombre y apellidos de la persona representante], como Concejal del Grupo Municipal del PSOE en el Ayuntamiento de Mairena del Alcor, EXPONE (...) SOLICITAMOS 1. Copia digital y/o en papel de expediente completo nº 3533/2023, de 06/11/2023". 2. En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta de la entidad reclamada. Igualmente expone que “Desde Alcaldía recibimos la siguiente respuesta el 05/09/2024: El pasado día 03/09/2024 se presentó solicitud de información con núm. de registro 2024-ERE-3521, por medio de la presente se le comunica que se ha procedido a dar traslado del mismo al Área de RRHH, para su conocimiento y a los efectos oportunos”. Tercero. Tramitación de la reclamación. 1. El 19 de diciembre de 2024 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico de fecha 19 de diciembre de 2024 a la Unidad de Transparencia respectiva. 2. El 2 de enero de 2025 la entidad reclamada presenta escrito de respuesta a este Consejo, en el que se incluye cierta documentación relacionada con la petición de información. En concreto, se adjunta Decreto de la Alcaldía, notificado el 17 de diciembre de 2024, en el que se manifiesta, en lo que ahora interesa, que: “RESOLUCIÓN PRIMERA.- Conceder a D. [nombre y apellido de la persona representante], la información solicitada, facilitando información mediante contestación en el presente documento, a excepción de que se excluya en la misma, por los motivos que se expresen particularmente, según el art. 15 del Reglamento de Organización de Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, así como el art. 15 de Reglamento de Funcionamiento y Organización del Pleno del Ayuntamiento de Mairena del Alcor. SEGUNDO.- Respecto a las preguntas formuladas se responde: 1.- Se proporciona acceso al expediente referenciado con número de expediente 5012/2024 a través de visualización del mismo en el área de Alcaldía el próximo día 03/01/2025 en horario de 10.00h-11.00h. TERCERO.- Comunicar que todo acceso a la información solicitada deberá ser compatible con la protección de datos en los términos expuestos en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, para lo cual los servicios correspondientes deberán velar por su cumplimiento cuando el acceso a la información implique el acceso a datos sometidos a algún régimen de protección en materia de datos personales. Esta obligación se extiende también al tratamiento posterior de los datos obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso". 3. El 16 de enero de 2025 se solicita a la entidad reclamada copia de la documentación que acredite la puesta a disposición del reclamante de la información solicitada, así como de la copia de la información pública o documentación solicitada a la que se ha dado acceso a la persona reclamante. 4. Con fecha 30 de enero de 2025 tiene entrada en este Consejo contestación de la entidad reclamada, adjuntando abundante documentación relativa al expediente requerido, y poniendo de manifiesto, en lo que ahora interesa, que "1.- Con fecha 17/12/2024 se ha emitido Decreto n.º 2024-2201 en el que autorizaba el acceso a la documentación proporcionando acceso al expediente referenciado con número de expediente 5012/2024 a través de visualización del mismo en el área de Alcaldía el día 03/01/2025 en horario de 10.00h-11.00h, acuse de recibo de aceptación de notificación del día 17/12/2024. DOC. ... 2.- Con fecha 03/01/2024, se personado un miembro del Grupo Socialista (reclamante) y ha visualizado la documentación, emitiéndose acuse de personalización y acceso a la documentación indicada. DOC... 3.- Que la información a la que han tenido acceso a través de visualización del expediente mediante portátil en el área de Alcaldía ha sido la siguiente DOC...". FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación. 1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.d) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo. 2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA. 3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación. 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local (LRBRL), establece que el plazo máximo de de resolución de las solicitudes presentadas por los miembros de las Corporaciones locales será de cinco días naturales a partir del día siguiente al que se hubiera presentado. A su vez, el artículo 14 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), establece que la petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días. 2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 3 de septiembre de 2024, y la reclamación fue presentada el 9 de diciembre de 2024. Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 77 LRBRL, el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC. Tercero. Competencia del Consejo para conocer de la reclamación formulada. La solicitud de información pública de la que trae causa la presente reclamación fue formulada frente al Ayuntamiento reclamado por un concejal, en representación de su grupo municipal, invocando el artículo 77 de Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL), así como el artículo 14 ROF. Este Consejo había venido inadmitiendo a trámite aquellas reclamaciones presentadas frente a resoluciones expresas o por silencio administrativo presentadas por los miembros electos de las entidades locales cuando las fundamentaban expresa y únicamente en el artículo 23.1 CE, 77 LRBRL o 16 ROF. Sin embargo, a partir de la Resolución 779/2022, y como resultado de diversos pronunciamientos judiciales (especialmente la Sentencia núm. 312/2022, de 10 de marzo, dictada por la sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Supremo), este Consejo admite a trámite estas reclamaciones. Las Resoluciones 780/2022, 32/2023 y 50/2023 confirmaron esta doctrina, que afirma, no solo la admisión a trámite de la reclamación, sino también la aplicación preferente del régimen de acceso a la información contenido en la normativa de régimen local, siendo de aplicación supletoria la de transparencia. En este sentido, la Sentencia 314/2021, de 8 de marzo (casación 1975/2020) lo indica en su Fundamento Jurídico Tercero. Cuarto. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública El artículo 77 LRBRL establece que “Todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función”. Los artículos 14. 2 y 3 del ROF establecen que: 2. La petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de solicitud. 3. En todo caso, la denegación del acceso a la documentación informativa habrá de hacerse a través de resolución o acuerdo motivado. Además, el artículo 15 del ROF establece que los servicios administrativos locales estarán obligados a facilitar la información, sin necesidad de que el miembro de la Corporación acredite estar autorizado, en los siguientes casos: a) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, a la información propia de las mismas. b) Cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la Corporación, a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal. c) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a la información o documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los ciudadanos. A su vez, el artículo 5.2 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía se remite a la legislación básica sobre régimen local en lo que corresponde al estatuto de los miembros de las corporaciones locales andaluzas. Por su parte, constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. Quinto. Consideraciones sobre el objeto de la reclamación. 1. El objeto de la solicitud que está en el origen de la presente reclamación era obtener documentación de la entidad reclamada. Tras ser requerida, la entidad reclamada remite al Consejo el expediente relacionado con el acceso a la información pública solicitada. A través de la documentación remitida se ha constatado que el Ayuntamiento ha facilitado el acceso a la información solicitada. De conformidad con lo expuesto, procedería declarar la terminación del procedimiento de las reclamaciones por desaparición sobrevenida de su objeto, tras el análisis del contenido de la información puesta a disposición, al considerar que el propósito de las peticiones ha sido satisfecho y que se ha visto cumplida la finalidad de la transparencia prevista en la LTPA. Partiendo del criterio mantenido por este Consejo de que el derecho de información de los concejales conlleva el derecho a obtener copia de la información requerida cuando ello sea necesario para el ejercicio de las funciones que les corresponden; y dado que en este caso la persona reclamante pidió expresamente el acceso a copia de un concreto expediente, es preciso abordar ahora si la materialización del acceso se ha realizado conforme a la normativa de transparencia. En relación con esta cuestión este Consejo ya ha mantenido en resoluciones anteriores, a las que nos remitimos (entre otras, las Resoluciones 378/2023, de 31 de mayo, y 225/2023, de 5 de abril), que, aunque el ROF parece establecer el acceso presencial como forma de acceso, no resulta congruente con la LTAIBG ni con el resto de normativa citada en dichas resoluciones, que representantes públicos, en el ejercicio de un derecho reconocido en el artículo 23 CE, se encuentren en una posición de inferioridad con respecto a cualquier ciudadano, que puede acceder a los expedientes solicitados de conformidad con la LTAIBG (esto es, de forma preferentemente electrónica). Por ello entendemos que la previsión del ROF podría entenderse superada por la legislación estatal y autonómica de transparencia, siempre y cuando el derecho no se ejerza de forma abusiva y perturbando el normal funcionamiento de los servicios administrativos de la Corporación Local en razón de los medios de que esta disponga. Por lo que hace a esta cuestión de la formalización del acceso a la información solicitada, el artículo 34 LTPA establece en su apartado primero lo siguiente: “La información solicitada se entregará a la persona solicitante en la forma y formato por ella elegidos, salvo que pueda ocasionar la pérdida o deterioro del soporte original, no exista equipo técnico disponible para realizar la copia en ese formato, pueda afectar al derecho de propiedad intelectual o exista una forma o formato más sencilla o económica para el erario público”. La normativa de régimen local no contiene una previsión similar, más allá de los artículos 15 y 16 ROF. Sin embargo, la supletoriedad de la normativa de transparencia, así como la jurisprudencia existente respecto a la obtención de copias por los electos locales, permiten afirmar que el citado artículo 34 resultaría de aplicación en este supuesto. Igualmente en relación con esta cuestión de la forma de acceso a la información requerida por los concejales para el ejercicio de sus funciones debemos reproducir nuestra Resolución 815/2024, de 7 de octubre, en la que indicabamos que: “...este Consejo ha considerado que la estimación por silencio administrativo implica la aceptación de la forma de acceso solicitada; y que por tanto, la entidad estaba obligada a entregarla en esa forma. Sin embargo, en este supuesto, tal y como indicábamos anteriormente, no podemos obviar que, pese a la resolución estimatoria, el acceso a la información supone un tratamiento de datos personales al que le resulta de aplicación la normativa de protección de datos. Por lo tanto, debemos verificar que la forma de acceso solicitada respeta los principios establecidos en el RGPD. (...) Pese a la previsión del ROF sobre el acceso, este Consejo ya ha indicado en otras resoluciones (Resolución 378/2023, entre otras) que no resulta congruente con la LTAIBG y con el resto de normativa citada, que representantes públicos, en el ejercicio de un derecho reconocido en el artículo 23 CE, se encuentren en una posición de inferioridad con respecto a cualquier ciudadano, que puede acceder a los expedientes solicitados de conformidad con la LTAIBG (esto es, de forma preferentemente electrónica). Por ello entendemos que la previsión del ROF podría entenderse superada por la legislación estatal y autonómica de transparencia, pero siempre y cuando el derecho no se ejerza de forma abusiva, pidiendo copia electrónica de series documentales no justificadas para el cumplimiento de sus fines, y perturbando el normal funcionamiento de los servicios administrativos de la Corporación Local en razón de los medios de que esta disponga. En tales casos, recaería sobre el Ayuntamiento la carga de justificar y motivar la necesidad del cambio en la forma de acceso. En este razonamiento, debemos tener en cuenta que el acceso debe contar con la seguridad necesaria y con estricta protección de la normativa sobre protección de datos. Y es que el Considerando 39 del RGPD establece: “Los datos personales solo deben tratarse si la finalidad del tratamiento no pudiera lograrse razonablemente por otros medios”. Y el hecho de que el acceso electrónico pondría en riesgo el cumplimiento de los principios recogidos en el artículo 6 del RGPD: de minimización, de limitación de finalidad, y de integridad y confidencialidad. Este último principio requiere que los datos sean tratados de tal manera que se garantice una seguridad adecuada, incluida la protección contra su pérdida, destrucción o daño accidental, mediante la aplicación de medidas técnicas u organizativas apropiadas. El riesgo indicado podría limitarse si el acceso a la información se realizara presencialmente, lo que permitiría cumplir con la finalidad legítima del ejercicio de funciones de las personas que sean miembros de una corporación local, a la vez que salvaguardar los derechos y libertades de la persona cuyos datos están recogidos en la información solicitada. Este Consejo entiende que el volumen de la información solicitada y la naturaleza de los datos personales que contiene exigen que la forma de acceso deba producirse del modo que ponga en menor riesgo posibles accesos posteriores a la información pero que a su vez permita el cumplimiento de la legítima finalidad de los miembros electos en el ejercicio de sus funciones. Y entendemos que se cumplen estos requisitos mediante el acceso presencial a la información en la fecha y hora que la entidad determine en el menor plazo posible desde que se notifique esta Resolución. Este acceso presencial no impide el derecho a la obtención de copias (físicas o electrónicas) en un número razonable y que no entorpezca el funcionamiento ordinario de los servicios. El acceso electrónico puede utilizarse para supuestos en los que el volumen de información o la naturaleza de la información supongan un riesgo reducido para el derecho a la protección de datos que no supere el legítimo interés de los miembros electos; o bien cuando el acceso presencial resulte imposible o muy dificultoso a la vista de las circunstancias concretas y debidamente justificadas de cada caso concreto. Por el contrario, el acceso presencial no deberá utilizarse en aquellos supuestos en los que las circunstancias del caso impidan o entorpezcan innecesariamente el ejercicio del derecho fundamental del artículo 23 CE, como en los casos de imposibilidad justitificada de asistencia”. A la vista de las consideraciones anteriores debemos concluir que en este caso la persona reclamante solicitó el acceso a las copias, en papel o digitales de un concreto expediente perfectamente identificado; que dicha petición debió entenderse estimada por silencio administrativo dado que fue resuelta fuera del plazo de 5 días naturales legalmente establecido; y que la estimación por silencio implica la estimación también de la forma de acceso solicitada. Por tanto, la entidad estaba obligada a entregarla en esa forma, siempre y cuando el derecho no se ejerza de forma abusiva, sin perturbar el normal funcionamiento de los servicios administrativos de la Corporación Local en razón de los medios de que esta disponga y con plena garantía de los principios establecidos en la normativa de protección de datos personales. Si bien en este caso consideramos que dada la naturaleza del expediente solicitado, referido a la convalidación y autorización de una serie de pagos, el acceso no debe afectar de forma relevante a datos personales al no ser excesivamente voluminoso ni contener, previsiblemente, datos personales que merezcan especial protección. A la vista de las actuaciones, este Consejo considera que la entidad reclamada no ha cumplido el contenido del artículo 34 LTPA, ya que ha modificado la forma de acceso seleccionada por la entidad solicitante (copia en papel o digital de un expediente) pese a que debemos entenderla concedida por silencio positivo. Por todo ello, considerando que la información solicitada se incardina claramente en el concepto de información pública previsto en el artículo 77 LRBRL, que no consta que la persona reclamante haya recibido la copia solicitada (en la diligencia emitida con ocasión de la cita presencial se indica que sólo se permite la observación de la documentación) y que no ha sido alegada por la entidad reclamada ninguna causa que pudiera limitar dicha forma de acceso ni ninguna otra causa de inadmisión ni ningún límite que permita restringir el acceso a la misma, este Consejo debe estimar la presente reclamación y la entidad reclamada deberá poner a disposición las copias, en papel o digitales, que se le concreten por la parte reclamante, en un número razonable y de forma que no obstaculice el funcionamiento ordinario de los servicios municipales. Sexto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso. El artículo 16.2 ROF establece que En el supuesto de entrega previsto en el apartado a) del número anterior, y a efectos del oportuno control administrativo, el interesado deberá firmar un acuse de recibo y tendrá la obligación de devolver el expediente o documentación en un término máximo de cuarenta y ocho horas, o antes, en función de las necesidades del trámite del expediente en cuestión. No obstante, conviene recordar que, según lo dispuesto en el art. 77 de la LBRL, el concejal que acceda a la información que obre en poder de los servicios de una corporación municipal solo puede utilizar los datos que resulten precisos para el desarrollo de su función. Al respecto, precisa la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 6248/1995, de 9 de diciembre, que “El derecho de los miembros de las Corporaciones Locales a la información necesaria para el desempeño de sus cargos […] es esencial para el funcionamiento democrático de dichas Corporaciones y para el derecho fundamental de participación en los asuntos públicos que dimana del artículo 23.1 de la Constitución. Una información adecuada es presupuesto ineludible para participar en las deliberaciones y votaciones del Pleno y de los restantes órganos colegiados, para una correcta labor de control y fiscalización o para el ejercicio de las responsabilidades de gestión que en su caso ostente el Concejal …”. A su vez, el reflejo del referido límite de uso en el marco específico de la protección de los datos personales se halla en el artículo 5.1 b) del RGPD que establece que estos serán “recogidos con fines determinados, explícitos y legítimos, y no serán tratados ulteriormente de manera incompatible con dichos fines; … («limitación de la finalidad»)”. Por lo expresado, la utilización de los datos personales por el concejal se limitará al ejercicio de sus funciones legalmente previstas, sin que sea posible una difusión posterior de los mismos que no esté igualmente amparada por el cumplimiento de alguna de las condiciones establecidas en el art. 6.1 del RGPD, y más específicamente por la limitación de la finalidad. Por último, de conformidad con lo dispuesto tanto en el art. 5.1 de la LOPDGDD como en el artículo 16.3 del ROF, el concejal está sujeto a un deber de confidencialidad, consistente en guardar reserva y garantizar la seguridad adecuada de los datos personales contenidos en la información que se le facilite, incluso con posterioridad a la finalización de su mandato. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar la Reclamación en cuanto a las solicitudes de: “1. Copia digital y/o en papel de expediente completo nº 3533/2023, de 06/11/2023”. La entidad reclamada deberá facilitar a la persona reclamante la copia de la información solicitada que le sean solicitada, de modo seguro en un número razonable y de forma que no obstaculice el funcionamiento ordinario de los servicios municipales. Todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, y teniendo en cuenta lo indicado en los Fundamentos Jurídicos Quinto y Sexto. Segundo. Instar a la entidad reclamada a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, incluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.