Reclamación de acceso a información pública sobre designación de instructores y resoluciones municipales en el Ayuntamiento de Villamanrique de la Condesa

RESOLUCIÓN 220/2025 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA Reclamación 1101/2024 Persona reclamante XXXXX Entidad reclamada Ayuntamiento de Villamanrique de la Condesa Artículos 24 LTPA; 24 LTAIBG Normativa y abreviaturas Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG); Reglamento Gene- ral de Protección de Datos (RGPD). ANTECEDENTES Primero. Presentación de la reclamación. Mediante escrito presentado el 13 de noviembre de 2024 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y del artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Segundo. Antecedentes a la reclamación. 1. La persona reclamante presentó el 10 de octubre de 2024, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos: “Expone A la vista del Decreto de Alcaldía 2024-0825, de 1 de octubre, por el que se responde tardíamente a la solicitud de información pública presentada el 27/6/2024 (registro de entrada nº 764) y de conformidad con lo dispuesto en el art. 105.b) de la Constitución Española, en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre y en la Ley andaluza 1/2014, de 24 de junio. Solicita 1º.- Identifique al empleado público municipal encargado de tramitar la referida solicitud (nombre, apellidos, condición funcionarial o laboral, categoría profesional y denominación del puesto de trabajo) conforme a la Sentencia nº (...). 2º.- Facilite copia de la propuesta de designación de instructor formulada por la Diputación de Sevilla con registro de entrada nº 700. 3º.- Facilite copia de la Resolución de Alcaldía 652/2024, de 1 de agosto, designando instructora y secretaria. 4º.- Traslade copia de la propuesta de resolución fomulada por la instructora del procedimiento". 2. En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta de la entidad reclamada. Tercero. Tramitación de la reclamación. 1. El 21 de noviembre de 2024 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. 2. El 3 de febrero de 2025 el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía dicta Acuerdo por el que se amplía el plazo máximo de resolución del procedimiento de esta reclamación en 3 meses a contar desde el día siguiente a la fecha máxima de resolución. Dicho acuerdo es remitido a la entidad reclamada y a la persona reclamante el 4 de febrero de 2024. 3. El 17 de febrero de 2025 la entidad reclamada presenta escrito de respuesta a este Consejo. Entre la documentación remitida, se incluye el Decreto de la Alcaldía núm. 2025-0106, de 7 de febrero, notificado a la persona solicitante el día 13 de febrero de 2025, con el siguiente contenido en lo que ahora interesa: "RESUELVO PRIMERO. Permitir el acceso a la información solicitada por D. [nombre y apellidos de la persona reclamante] en fecha 10.10.2024 (registro de entrada 1.257) en sus apartados primero y cuarto. (...) SEGUNDO. Inadmitir el acceso a la información solicitada por D. [nombre y apellidos de la persona reclamante] en fecha 10.10.2024 (registro de entrada 1.257) en sus apartados segundo y tercero. 2º.- Facilite copia de la propuesta de designación de instructor formulada por la Diputación de Sevilla con registro de entrada nº 700. Se inadmite la solicitud de copia de la propuesta de designación de instructor formulada por la Diputación de Sevilla con registro de entrada núm. 700, por tratarse de una información que aún obrando en poder de este Ayuntamiento ha sido elaborado por otra Administración, art. 19.4 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, acceso a la información pública y buen gobierno. 3º.- Facilite copia de la Resolución de Alcaldía 652/2024, de 1 de agosto, designando instructora y secretaria. Se inadmite la solicitud de copia de la Resolución de Alcaldía 652/2024, de 1 de agosto, designando instructora y secretaria, por tratarse de información para, «e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios», art.14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, acceso a la información pública y buen gobierno. TERCERO. Dar traslado a la Excma. Diputación Provincial de Sevilla, Área de Contratación, de la solicitud de acceso a la información pública presentada por D. [nombre y apellidos de la persona reclamante] con fecha 10.10.2024 (registro de entrada núm. 1.257), al objeto objeto [sic] decida sobre la petición núm. "2º.- Facilite copia de la propuesta de designación de instructor formulada por la Diputación de Sevilla con registro de entrada nº 700», de conformidad con el art. 19.4 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembrem accesi a la información pública y buen gobierno". FUNDAMENTOS DE DERECHO Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación. 1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.d) LTPA, al ser la entidad reclamada (incluir la naturaleza jurídica de la entidad reclamada) de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo. 2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA. 3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación. 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y artículo 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. 2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 10 de octubre de 2024, y la reclamación fue presentada el fecha de 13 de noviembre de 2024. Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC. Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública 1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. 2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto). 3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto. Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación: 1. En relación con objeto de los apartados primero y cuarto de la solicitud de información, esto es, la identificación de empleado público municipal encargado de tramitar una determinada solicitud de información y el traslado de la propuesta de resolución formulada por la instructora del procedimiento en cuestión, se ha de indicar que, entre la documentación aportada por la entidad reclamada a este Consejo consta la acreditación de la notificación practicada a la persona reclamante de la puesta a disposición de la información solicitada en los referidos apartados, una vez presentada la reclamación, sin que esta haya puesto en nuestro conocimiento ninguna disconformidad respecto de la respuesta proporcionada. Este Consejo ha analizado el contenido de la respuesta ofrecida, estimando que el propósito de la petición ha sido satisfecho y que se ha visto cumplida la finalidad de la transparencia prevista en la LTPA. Procede por tanto declarar la terminación del procedimiento de la reclamación por desaparición sobrevenida de su objeto, en lo que a los apartados primero y cuarto de la solicitud de información se refiere. 2. En relación con la solicitud de la propuesta de designación de instructor formulada por la Diputación Provincial de Sevilla, la entidad reclamada la remitió el 10 de febrero de 2025 a la Diputación Provincial de Sevilla en aplicación de lo previsto en el artículo 19.4 LTAIBG, que prevé que “cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso”. A la vista de la redacción de este artículo y de los términos de la solicitud este Consejo considera que la entidad reclamada aplicó debidamente el citado artículo. El artículo – que establece la denominada “regla de autor”- preceptúa que el órgano al que se dirige la solicitud de información pública, aunque la misma obre en su poder, si hubiera sido elaborada en su integridad o en la parte principal por otro órgano, está legalmente obligado a trasladar la solicitud (“remitirá”) al segundo, al objeto de que “decida sobre el acceso”. En este caso, la información solicitada es la propuesta de designación de instructor íntegramente elaborada por la Diputación de Sevilla, por más que dicho documento sea una propuesta o se integre en un procedimiento disciplinario mayormente tramitado por el Ayuntamiento reclamado, por lo que resulta indiscutible la aplicabilidad de lo previsto en el artículo 19.4 de la Ley. Por tanto, respecto a esta petición procede declarar igualmente la terminación del procedimiento, ya que la entidad ha actuado conforme a la normativa de transparencia. 3. En último lugar, la entidad reclamada deniega el acceso a copia de la Resolución 652/2024, de 1 de agosto, designando instructora y secretaria en virtud de lo previsto en el artículo 14.1.e) LTAIBG (“La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios”). Como venimos indicando en nuestras resoluciones, el artículo 14.2 LTAIBG establece que “[l]a aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso” (en términos idénticos, el art. 25.2 LTPA). La lectura conjunta de tales preceptos (art. 14.1 y 2 LTAIBG y art. 25.2 LTPA) conduce a que la aplicación de los límites se articule como un proceso argumentativo que se despliega en tres fases o momentos sucesivos. En efecto, tal y como hemos declarado en anteriores resoluciones: «... la aplicación de los límites previstos en el art. 14.1 LTAIBG ha de efectuarse en el curso de un proceso integrado por los siguientes pasos: en primer término, debe constatarse que los “contenidos o documentos” [art. 2.a) LTPA] a los que se quiere acceder inciden realmente en la materia definitoria del límite en cuestión (...); acto seguido, ha de identificarse el riesgo de un perjuicio “concreto, definido y evaluable” en el supuesto de concederse el acceso, así como argumentarse la existencia de una relación de causalidad entre el perjuicio y la divulgación de la información solicitada; y finalmente, una vez superado este test, aún habría de determinarse, atendiendo a las circunstancias concurrentes en el caso concreto, si los beneficios derivados de la evitación del perjuicio han de prevalecer sobre los intereses públicos o privados que pueda conllevar la difusión de la información» (así, entre otras, las Resoluciones 81/2016, FJ 6º, 120/2016, FJ 3º y 3/2017, FJ 3º). Procede analizar por tanto si el acceso produce un daño concreto, definido y evaluable al bien jurídico a proteger por el citado límite, que no es sino proteger las potestades sancionadoras y disciplinarias de la Administración, en nuestro caso. Para la aplicación del citado límite debe partirse de la línea jurisprudencial consolidada de interpretar de manera restrictiva los límites del artículo 14 de la LTAIBG y, por tanto, es preciso que la información a proporcionar pudiera, realmente y no supuestamente, entorpecer las funciones públicas de investigación y sanción, ya que desde una perspectiva formal, para aplicar este límite no sería bastante con invocarlo sino que haría falta demostrar o razonar que el acceso solicitado puede perjudicar los fines que se acaban de citar. Entender incluido en el citado límite al derecho de acceso cualquier documento relacionado con una causa penal, administrativa o disciplinaria nos llevaría a efectuar una interpretación extensiva del límite del artículo 14.1.e) LTAIBG, lo cual no se ajusta a la filosofía de la normativa de transparencia que prevé una configuración amplia del derecho de acceso a la información y restrictiva de los límites, ni tampoco a los principios que rigen la publicidad de las actuaciones judiciales en nuestro ordenamiento jurídico. En el presente supuesto, no se ha justificado por la entidad reclamada qué tipo de procedimiento se podría ver afectado si se facilita la información solicitada, ni en que modo el acceso a esta información pudiera afectar a la buena marcha de procedimiento en cuestión. A este respecto, se ha de indicar que debemos tener presente la ya consolidada doctrina del Tribunal Supremo sobre la necesidad de que el órgano justifique debidamente la aplicación de una causa de inadmisión o límite al derecho al acceso. Así, en la anteriormente citada Sentencia del Tribunal Supremo 1547/2017, de 16 de octubre, se afirma expresamente, respecto a la causa de inadmisión referida a la reelaboración, que: “...no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información". A la vista de que no se ha justificado adecuadamente la aplicación del límite indicado, este Consejo de Transparencia debe instar a la entidad reclamada a proporcionar la información solicitada en el apartado tercero de la solicitud. 4. No obstante lo anteriormente indicado, la persona reclamante pretende acceder a un dato personal del empleado municipal designado instructor y secretario del procedimiento sancionador que cita. El artículo 4 del Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) define dato personal como: “toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona”. Pues bien, como es sabido, las relaciones entre el derecho de acceso a la información y el derecho fundamental a la protección de datos se regulan en el artículo 15 LTAIBG. El referido artículo configura un régimen más o menos estricto de acceso a la información en función del mayor o menor nivel de protección del que disfruta el específico dato cuya divulgación se pretende. El máximo nivel de tutela se proporciona a las categorías especiales de datos mencionadas en el primer párrafo del artículo 15.1 LTAIBG -ideología, afiliación sindical, religión y creencias-, toda vez que “el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso”. Inmediatamente después en lo relativo a la intensidad de la garantía se encuentran los datos especialmente protegidos a los que se refiere el segundo párrafo del artículo 15.1 LTAIBG (origen racial, salud, vida sexual, datos genéticos o biométricos, o relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor), ya que “el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquél estuviera amparado por una norma con rango de Ley”. En un segundo nivel de protección, el artículo 15.2 LTAIBG incluye los datos personales meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano interpelado, para lo que establece una regla general de accesibilidad, salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación. Para el resto de datos personales (artículo 15.3 LTAIBG), la Ley establece una regla general de ponderación de los intereses en juego, a la que añade cuatro criterios de interpretación para aplicar a esa ponderación. De conformidad con lo anterior, dado que el dato personal solicitado es un dato meramente identificativo relacionado con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano interpelado, procede estimar la reclamación presentada en virtud de la regla general de accesibibilidad a este tipo de datos. Lo anterior se entiende salvo que en este supuesto concurriesen circunstancias no invocadas ante este Consejo que determinasen la prevalencia de la protección de ese dato personal u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación, en cuyo caso la entidad reclamada debería justificar esta circunstancia y retrotraer el procedimiento y otorgar al empleado el trámite de alegaciones a terceras personas previsto en el artículo 19.3 LTAIBG. Y posteriormente resolver la solicitud teniendo en cuenta la normativa de transparencia. Quinto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso. La entidad reclamada ha de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, previa disociación de los datos personales que pudiera contener (art. 15.4 LTAIBG). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4.1 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como: “toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona”. En el caso de que en algunos de los documentos solicitados ni siquiera la supresión u ocultación de información llegara a impedir la identificación de la persona, la entidad reclamada no pondrá a disposición de la persona reclamante aquellos documentos afectados por dicha circunstancia. A los efectos de la adecuada disociación u ocultación de los datos que puedan aparecer en los documentos, es preciso reseñar que la firma manual también se considera un dato personal y está sujeta a lo expresado anteriormente. Por otra parte, el código seguro de verificación (CSV) de los documentos firmados electrónicamente deberá ser ocultado en caso de que se haya suprimido algún dato del documento en cuestión cuya copia se facilite como respuesta a la solicitud de acceso a la información, o bien cuando el acceso a la correspondiente verificación pueda permitir la consulta de algún dato personal, no revelado en el documento, de la persona firmante, como puede ser, por ejemplo, el DNI. Y en la hipótesis de que no exista alguna de la información solicitada, la entidad reclamada deberá transmitir expresamente esta circunstancia a la persona reclamante. La información obtenida podrá usarse sin necesidad de autorización previa, con las únicas limitaciones de las que se deriven de la LTPA y otras leyes, según lo previsto en el artículo 7 d) LTPA. Asimismo, según el artículo 8 a) LTPA, las personas que accedan a información pública en aplicación de la normativa de transparencia deberán ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e interdicción del abuso del derecho. En el caso de que la información a la que se concede el acceso contuviera datos personales, el artículo 15.5 LTAIBG establece que la normativa de protección de datos será de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente, RESOLUCIÓN Primero. Estimar parcialmente la Reclamación en cuanto a la solicitud de: 3º.- Facilite copia de la Resolución de Alcaldía 652/2024, de 1 de agosto, designando instructora y secretaria". La entidad reclamada deberá facilitar a la persona reclamante la información solicitada teniendo en cuenta lo indicado en los Fundamentos Jurídicos Cuarto y Quinto, todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución. Si la entidad responsable de la información considera, motivadamente, que el acceso a la identidad de los empleados pudiera afectar a otros derechos constitucionales que pudieran prevalecer sobre el interés público en el acceso (integridad física o moral, intimidad, etc. ), antes de resolver debe practicar el trámite de alegaciones previsto en el artículo 19.3 LTAIBG en los términos del Fundamento Jurídico Cuarto Segundo. Declarar la terminación del procedimiento, al haberse puesto a disposición la información solicitada en los apartados primero, segundo y cuarto de la solicitud de información, durante la tramitación del procedimiento. Tercero. Instar a la entidad reclamada a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, incluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.