Reclamación por falta de respuesta y denegación basada en reelaboración de datos de pasajeros del Consorcio de Transporte de Granada

RESOLUCIÓN 490/2025 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA Reclamación 0541/2025 Persona reclamante XXXXX Entidad reclamada Consorcio de Transporte Metropolitano del Área de Granada Artículos 30.c) LTPA; 18.1.c) LTAIBG Normativa y abreviaturas Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG); Reglamento Gene- ral de Protección de Datos (RGPD). ANTECEDENTES Primero. Presentación de la reclamación. Mediante escrito presentado el 26 de mayo de 2025 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y del artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Segundo. Antecedentes a la reclamación. 1. La persona reclamante presentó el 10 de febrero de 2025, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos: “Que para la realización de proyecto de transportes. SOLICITA: Datos de las líneas 128, 133 y 128H de los años 2022, 2023 y 2024: 1.- Volumen total de pasajeros en cada una de ellas por horario en cada año. 2.- Volumen total de pasajeros que suben en cada una de ellas por parada/día/mes/año. Agradeciendo su info.” 2. En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta de la entidad reclamada. Tercero. Tramitación de la reclamación. 1. El 3 de junio de 2025 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico de fecha 3 de junio de 2025 a la Unidad de Transparencia respectiva. 2. El 20 de junio de 2025 la entidad reclamada presenta escrito de respuesta a este Consejo, poniendo de manifiesto, en lo que ahora interesa, que: "Segundo.- Valorada rigurosamente la solicitud, y tras concluir la imposibilidad por todos los medios de extraer la información solicitada sin requerir una acción de reelaboración, el Consorcio concluye la inadmisibilidad de la solicitud. Tal como consta en el informe que se adjunta, de fecha 18 de junio de 2025 del Responsable de Sistemas del Consorcio, el solicitante requiere información de la que el Consorcio no dispone, y la respuesta a la solicitud supondría además una reelaboración de la información, es decir, ésta tendría que elaborarse expresamente para dar una respuesta, resultando imposible para el Consorcio asumir este tipo de consultas sin comprometer las tareas que le son propias. El informe técnico emitido informa: «PRIMERO. Tenemos información de las líneas 123 y 128, pero no de la 128H desagregada de esta última, puesto que el operador nos envía la información conjunta. Se ha creado la línea 128H virtualmente para mostrar la información de sus horarios de manera distinguida de la 128. SEGUNDO. El operador que se encarga de las líneas en cuestión no envía la codificación de paradas por lo que la información detallada por paradas no es posible obtenerla. TERCERO. La base de datos de nuestro sistema contiene la información requerida (salvo lo indicado en apartados anteriores), pero no es extraíble por sistemas informáticos corrientes ( herramientas de ofimática). Es necesaria la intervención de personal informático cualificado para la creación de nuevas consultas que tomen la información y la vuelquen a algún sistema ofimático para su elaboración final. CUARTO. Con el nivel de carga actual del departamento de sistemas, que está al 50% del personal, no es posible reasignar recursos para elaborar las consultas solicitadas. Por lo tanto, SE CONCLUYE - Hay información requerida de la que no disponemos. - La información requerida supone una elaboración manual de consultas para ajustarse a lo requerido. - El desvío de recursos del área de sistemas para la elaboración de las consultas supondría un peligro para llevar a término en tiempo y forma otros proyectos como el bono gratuito infantil comprometidos por la Junta de Andalucía y el Gobierno Central para el 1 de julio». Tercero.- Con fecha 25 de septiembre de 2024 tuvo entrada en el registro general del Consorcio comunicación expresa del Director Técnico del Consorcio de Transporte Metropolitano del Área de Granada renunciando a su puesto, ocasionando la vacante del mismo hasta el 1 de diciembre de 2024, fecha en que se cubre el puesto mediante un nuevo contrato de alta dirección. La ausencia de Dirección Técnica del Consorcio durante varios meses ha ocasionado un retraso considerable en la tramitación administrativa de los expedientes y tareas propias de esta Administración, cuyas competencias en materia de ordenación, gestión, coordinación, control, inspección y sanción respecto de los servicios, tráficos, infraestructuras e instalaciones de interés metropolitano, generan un altísimo volumen de gestión. A las tareas técnicas y administrativas de carácter habitual se han sumado en los últimos meses otras de carácter sobrevenido,(...) Ante tales circunstancias excepcionales, aún conscientes de la obligación de resolver en plazo la solicitud de acceso a la información pública, ha resultado imposible para este Consorcio resolver de manera expresa la solicitud 2025 E-RC-216 en el plazo establecido por la ley al efecto. Expuestos los hechos, se presentan las siguientes ALEGACIONES Primera.- El artículo 18. 1. c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece como causa de inadmisión a trámite las solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. Tal como consta expresado en los antecedentes de hecho, la información solicitada no es extraíble por sistemas informáticos corrientes, sino que requiere necesariamente la intervención de personal informático cualificado para la creación de nuevas consultas que tomen la información y la vuelquen a algún sistema ofimático para su elaboración final. Es decir, requiere un proceso complejo, en el que se debe recabar una información que está dispersa, ordenarla clasificarla, sistematizarla, en definitiva reelaborar la información expresamente a fin de responder a la consulta realizada, sin que consista meramente en una recopilación de datos preexistentes. Segunda.- Conforme a las líneas directrices que se infieren del Criterio interpretativo 7/2015, de 12 de noviembre, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, nos hallamos en presencia de una acción de reelaboración cuando el organismo o entidad que recibe la solicitud «carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer u explotar la información concretar que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada». En este sentido, tal como ha quedado expresado en los antecedentes de hecho, el Consorcio de Transporte Metropolitano del Área de Granada precisaría de personal informático cualificado para la creación de nuevas consultas, que extrajesen la información para volcarla en algún sistema para su elaboración final. Actualmente el Consorcio no dispone de medios suficientes para la realización de extracción y explotación de estas informaciones concretas, por lo que resulta de aplicación el mencionado criterio interpretativo para determinar la concurrencia en este caso de una acción de reelaboración. Tercera.- Atendiendo al requerimiento del Consejo de Transparencia y Protección de Datos, la información solicitada no afecta a terceras personas en virtud de lo previsto en el artículo 19.3 LTAIBG. Cuarta.- A los mismos efectos, se informa que no existe procedimiento administrativo alguno, pasado ni en curso, respecto a la información solicitada, en el que la persona reclamante pueda tener la condición de interesada". FUNDAMENTOS DE DERECHO Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación. 1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.m) LTPA, al ser la entidad reclamada un consorcio de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo. 2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA. 3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación. 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de 20 días hábiles desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor. Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y artículo 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. 2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 10 de febrero de 2025, y la reclamación fue presentada el 26 de mayo de 2025. Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC. Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública 1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. 2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º). Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto). 3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto. Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación: 1. El objeto de la solicitud de información fue el siguiente: "SOLICITA: Datos de las líneas 128, 133 y 128H de los años 2022, 2023 y 2024: 1.- Volumen total de pasajeros en cada una de ellas por horario en cada año. 2.- Volumen total de pasajeros que suben en cada una de ellas por parada/día/mes/año". No cabe albergar la menor duda de que la información solicitada constituye inequívocamente “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, según la definición transcrita anteriormente. Pues bien, la información solicitada se incardina claramente en el concepto de información pública y no consta que la persona reclamante haya recibido la información solicitada, sin embargo en las alegaciones remitidas a este Consejo se alega por la entidad reclamada la existencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG (acción previa de reelaboración) que permitiría a su parecer restringir el acceso a la misma. 2. Como venimos sosteniendo de forma constante en nuestras decisiones (baste citar las Resoluciones 64/2016, FJ 3º; 75/2016, FJ 3º; 136/2016, FJ 3º; 8/2017, FJ 3º; 133/2018, FJ 3º; 14/2020, FJ 3º), al determinar el alcance del concepto “acción de reelaboración” empleado por dicho art. 18.1 c) LTAIBG, resultan de utilidad las siguientes líneas directrices que inferimos del Criterio Interpretativo 7/2015, de 12 de noviembre, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: 1º) “La reelaboración supone un nuevo tratamiento de la información”. 2º) “La reelaboración habrá de basarse en elementos objetivables de carácter organizativo, funcional o presupuestario”. 3º) Hay reelaboración “cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba… [e]laborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información”. 4º) Asimismo, nos hallamos en presencia de una “acción de reelaboración” cuando el organismo o entidad que recibe la solicitud “carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información”. Y por lo que hace a la delimitación negativa del concepto, conviene especialmente destacar —en línea con el Criterio Interpretativo 7/2015— que la noción de “reelaboración” no implica “la mera agregación o suma de datos […], ni tampoco equivale a información cuyo volumen o complejidad hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante”. Esta interpretación coincide con las líneas directrices marcadas por el Tribunal Supremo en la arriba citada Sentencia nº 1547/2017; a saber, que “[cualquier pronunciamiento sobre las "causas de inadmisión" que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, en particular, sobre la prevista en el apartado 1.c de dicho artículo (que se refiere a solicitudes "relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración") debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013” (Fundamento de Derecho Cuarto); y que no puede considerarse reelaboración la “mera suma” de los datos objeto de la solicitud (vid., por ejemplo, la Resolución 85/2018, FJ 3º). 3. Pasamos a analizar la aplicación de esta doctrina a la respuesta ofrecida por la entidad reclamada en las alegaciones remitidas durante la tramitación de la reclamación interpuesta. Este Consejo no cuestiona una posible complejidad para la localización de la información. Pero tal y como hemos venido sosteniendo en anteriores resoluciones, es requisito exigible para que el órgano o entidad interpelada aplique esta causa de inadmisión que realice y acredite un esfuerzo razonable para la localización de la información solicitada. Así, en la Resolución 151/2019, de 10 de mayo, afirmábamos: “...la legislación de transparencia reclama de las autoridades públicas que desplieguen el esfuerzo razonablemente posible para atender las solicitudes de información y, en consecuencia, puedan responder, en los plazos previstos, de forma completa y ajustada a los términos de las peticiones formuladas por la ciudadanía. Las entidades sujetas a las exigencias de lo que se ha dado en denominar “publicidad pasiva”, y por tanto responsables de su cumplimiento [art. 6.c) de la LTPA], deben realizar una tarea de búsqueda de los “contenidos o documentos” que obren en su poder y se hayan elaborado o adquirido en el ejercicio de sus funciones, con independencia de cuál sea su “formato o soporte” [art. 2 a) de la LTPA]. Los sujetos obligados, en suma, han de estar en condiciones de acreditar que sus esfuerzos de búsqueda de la información han sido rigurosos y exhaustivos y que han explorado todas las vías razonables para localizar los contenidos o documentos requeridos.” Este esfuerzo exige que el órgano ofrezca, cuando sea posible, al menos la información que obre en su poder y que no exija una acción previa de reelaboración, y que permita al menos satisfacer parcialmente la petición. Y este requisito no podemos apreciarlo a la vista de la alegación presentada, ya que la entidad reclamada se ha limitado a expresar que la información solicitada no es extraíble por sistemas informáticos corrientes y que se requeriría un proceso complejo. Atendiendo a la falta de concreción de los argumentos expuestos por parte de la entidad reclamada sobre la dificultad que le supone localizar la información, sin concretar tampoco el por qué no puede obtenerse a través de un tratamiento informatizado de uso corriente, ni concretar el esfuerzo desproporcionado de utilización de los medios públicos que conllevaría, este Consejo debe estimar la reclamación por no resultar de aplicación la causa de inadmisión invocada en las alegaciones remitidas. Y es que la obtención de parte de la información solicitada, como puede ser la relativa al volumen total de pasajeros de las líneas indicadas, aunque sea de manera aproximada, por horario en los años requeridos, por ejemplo, parece que sería de fácil obtención a través de la consulta de la aplicación informática de control de acceso de usuarios que utilice el Consorcio de Transportes Metropolitano del Área de Granada, sin necesidad de reelaboración. En el informe técnico remitido a este Consejo se hacen afirmaciones como que “Tenemos información de las líneas 123 y 128, pero no de la 128H…”, “La base de datos de nuestro sistema contiene la información requerida (salvo lo indicado en apartados anteriores) pero no es extraíble por sistemas informáticos corrientes...” . Teniendo en cuenta tales afirmaciones, este Consejo no llega a entender que la entidad reclamada no pueda facilitar, al menos parcialmente, la información solicitada por la persona reclamante. Por ello, se estima que la entidad reclamada deberá por tanto dar respuesta a la solicitud. Esta deberá agotar las posibilidades de localización de la información solicitada, y poner a disposición de la persona reclamante toda la información que pueda ser extraída, obre en los sistemas informáticos o bases de datos mediante un tratamiento informatizado de uso corriente. En el caso de que no pueda extraerse con el nivel de desglose pedido, se pondrá a disposición del solicitante con el nivel que sea factible. En el supuesto, de que las dificultades técnicas impidan la extracción de la información, deberá dar una respuesta justificada que por qué no puede ponerse a disposición de la persona reclamante. La información, en la medida de lo posible, se ofrecerá en formato reutilizable de modo que la persona reclamante pueda tratar la información. A modo de conclusión y por todo lo indicado, este Consejo no puede estar de acuerdo con la inadmisión de la solicitud pretendida por la entidad reclamada en las alegaciones remitidas, procediendo por tanto la estimación de la reclamación. Y en el caso de que no exista alguna de la información solicitada, la satisfacción del derecho de acceso a la información pública de la persona reclamante exige que deba tal inexistencia le sea comunicada expresamente por la entidad reclamada. Quinto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso. La entidad reclamada ha de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, previa disociación de los datos personales que pudiera contener (art. 15.4 LTAIBG). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4.1 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como: “toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona”. En el caso de que en algunos de los documentos solicitados ni siquiera la supresión u ocultación de información llegara a impedir la identificación de la persona, la entidad reclamada no pondrá a disposición de la persona reclamante aquellos documentos afectados por dicha circunstancia. A los efectos de la adecuada disociación u ocultación de los datos que puedan aparecer en los documentos, es preciso reseñar que la firma manual también se considera un dato personal y está sujeta a lo expresado anteriormente. Por otra parte, el código seguro de verificación (CSV) de los documentos firmados electrónicamente deberá ser ocultado en caso de que se haya suprimido algún dato del documento en cuestión cuya copia se facilite como respuesta a la solicitud de acceso a la información, o bien cuando el acceso a la correspondiente verificación pueda permitir la consulta de algún dato personal, no revelado en el documento, de la persona firmante, como puede ser, por ejemplo, el DNI. Y en la hipótesis de que no exista alguna de la información solicitada, la entidad reclamada deberá transmitir expresamente esta circunstancia a la persona reclamante. La información obtenida podrá usarse sin necesidad de autorización previa, con las únicas limitaciones de las que se deriven de la LTPA y otras leyes, según lo previsto en el artículo 7 d) LTPA. Asimismo, según el artículo 8 a) LTPA, las personas que accedan a información pública en aplicación de la normativa de transparencia deberán ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e interdicción del abuso del derecho. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar la Reclamación en cuanto a la solicitud de: "Datos de las líneas 128, 133 y 128H de los años 2022, 2023 y 2024: 1.- Volumen total de pasajeros en cada una de ellas por horario en cada año. 2.- Volumen total de pasajeros que suben en cada una de ellas por parada/día/mes/año". La entidad reclamada deberá facilitar a la persona reclamante la información solicitada teniendo en cuenta lo indicado en los Fundamentos Jurídicos Cuarto y Quinto, todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución. Segundo. Instar a la entidad reclamada a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, incluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.