Reclamación sobre acceso a información de sobrecarga asistencial por permisos de facultativos en el Servicio Canario de la Salud con resultado desestimatorio

R2020000382 Resolución desestimatoria sobre solicitud de información al Servicio Canario de la Salud relativa a sobrecarga asistencial como consecuencia de permisos y licencias de los facultativos y medidas adoptadas. Palabras clave: Gobierno de Canarias. Consejería de Sanidad. Servicio Canario de la Salud. Información sobre empleo en el sector público. Sentido: Desestimatorio. Origen: Estimación parcial. Vista la reclamación tramitada en el Servicio de Reclamaciones y Asuntos Generales contra el Servicio Canario de la Salud, y teniendo en cuenta los siguientes, ANTECEDENTES Primero.- Con fecha 30 de enero de 2019 se recibió en el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública, reclamación de XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX, al amparo de lo dispuesto en los artículos 52 y siguientes de la Ley canaria 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y acceso a la información pública (en adelante, LTAIP), contra la Resolución número 79/2019, de 14 de enero de 2019, de la Dirección Gerencia del Complejo Hospitalario Universitario Insular Materno Infantil, por la que se estima parcialmente la solicitud de acceso a la información pública relativa a:  “Que se aclare en qué normativa se recoge el que los facultativos que se acogen a los permisos y licencias legalmente permitidos tengan que asistir como sobrecarga asistencial a los pacientes “afectados” por esos permisos.  Información sobre cuántos pacientes se han visto de esta manera (citados “sobrecupo” por permiso del facultativo) desde 2013, desglosado por mes y año y servicio.  Información sobre cuántos facultativos se han visto perjudicados por esta medida desde 2013, desglosado por mes, año y servicio.  Información sobre cuáles han sido las medidas que se han aplicado para minimizar el perjuicio para los pacientes por las recitaciones debidas a permisos/licencias de los facultativos, diferentes a la recitación sobrecupo de los pacientes”. Segundo.- La citada Resolución 79/2019, de 14 de enero de 2019, concede el acceso parcial a la información solicitada por el ahora reclamante, dándole respuesta a lo planteado en el primer punto. Respecto al resto de información solicitada, la Dirección Gerencia del Complejo Hospitalario Universitario Insular Materno Infantil alega que en virtud de lo contemplado en la letra c) del artículo 43.1 de la LTAIP, esto es, la reelaboración como motivo de inadmisión de una solicitud de acceso a la información, y teniendo en cuenta las herramientas de gestión de las que disponen, no se puede conceder con ese detalle el acceso solicitado. Tercero.- Frente a ello, el reclamante manifiesta que “es incierto, ya que el Complejo dispone de un control de los días de permiso/licencias, y un Servicio de Admisión, al que cada facultativo, por orden, debe remitir cada vez que solicite un día de permiso una solicitud en la que especifica cuantos pacientes se ven afectados por cada día. El procedimiento es sencillo e implica únicamente voluntad de transparencia (anotar los pacientes de las solicitudes) y multiplicarlos por los días.” Cuarto.- En base a los artículos 54 y 64 de la LTAIP se solicitó, el 20 de marzo de 2019, el envío de copia completa y ordenada del expediente de acceso a la información, informe al respecto, así como cuanta información o antecedentes considerase oportunos. Como órgano responsable del derecho de acceso la Consejería de Sanidad tiene la consideración de interesado en el procedimiento pudiendo realizar las alegaciones que estimase convenientes a la vista de la reclamación. Quinto.- El 23 de abril de 2019, con registro número 2019-000287, se recibió en el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública respuesta de la Dirección Gerencia del Complejo Hospitalario Universitario Insular Materno Infantil reiterando la reelaboración como causa de inadmisión de la solicitud respecto a la cual se ha denegado el acceso, expresándose en los siguientes términos: “El concepto de reelaboración como causa de inadmisión, ha sido interpretado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como causa de inadmisión en diversas resoluciones, de tal manera que pueda entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba A) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o B) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada. En este sentido, tomando en consideración los principios inspiradores de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y los criterios Interpretativos del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, se entiende aplicable a esta solicitud la decisión de inadmisión, toda vez que lo solicitado no se puede obtener mediante un tratamiento informatizado de uso corriente, afectando su reelaboración al normal funcionamiento de este órgano. Se adjunta a este Comisionado, para una mejor aclaración acerca de la dificultad de proporcionar la información solicitada, copia de la situación actual de los documentos existentes en este Complejo Hospitalario de “Solicitud de cambio/suspensión de Agenda” por los facultativos de este centro, sólo en el período comprendido entre septiembre, octubre y noviembre de 2018, tal y como exige el procedimiento vigente PTLO/DME/003 “Planificación anual de las agendas de consultas externas del CHUMI y cambios que le afecte”. Estos documentos de “Solicitud de cambio/suspensión de Agenda” no han podido ser remitidos al solicitante de la Información al encontrase en formato papel y no ser posible la disociación de datos de carácter personal que impida la identificación de las personas afectadas, de conformidad con el artículo 38.4 de la Ley 12/2014, de 26 de diciembre de Transparencia y Acceso a la Información Pública.” Sexto.- El 9 de marzo de 2020 este comisionado dictó la resolución R2019000035 mediante la cual se estimó parcialmente la reclamación interpuesta por el ahora reclamante contra la Resolución número 79/2019, de 14 de enero de 2019, de la Dirección Gerencia del Complejo Hospitalario Universitario Insular Materno Infantil, por la que se estima parcialmente la solicitud de acceso a la información pública en lo relativo a datos estadísticos y medidas adoptadas para minimizar el perjuicio a los pacientes, y, de existir, se entregasen los datos estadísticos que posea respecto al número de pacientes y facultativos afectados por los permisos y licencias de los facultativos así como las medidas adoptadas para minimizar el perjuicio a los pacientes. Séptimo.- Con fecha 1 de diciembre de 2020 se recibió en el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública, reclamación del mismo reclamante, al amparo de lo dispuesto en los artículos 52 y siguientes de la Ley canaria 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y acceso a la información pública (en adelante, LTAIP), contra la Resolución 5389/2020, de 11 de noviembre de 2020, de la Dirección Gerencia del Complejo Hospitalario Universitario Insular Materno Infantil, dictada en ejecución de la referida Resolución del Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública R2019000035, de 9 de marzo de 2020, y relativa al número de pacientes y facultativos afectados por los permisos y licencias de los facultativos así como las medidas adoptadas para minimizar el perjuicio a los pacientes. Octavo.- En su reclamación el ahora reclamante manifiesta que “se entrega solo la información relativa a un Servicio del Complejo Hospitalario (y no a la totalidad, tal y como se solicitó). Además, dicha información se entrega sin identificar al facultativo nominalmente (el poner el nombre no vulnera la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre). La información se entrega además agregada en periodo 2013-2019, y no por meses. No se informa de los puntos 1, 3 y 4 del punto primero de la resolución R2019000035 de09/03/2020.” Noveno.- En base a los artículos 54 y 64 de la LTAIP se solicitó, el 21 de diciembre de 2020, el envío de copia completa y ordenada del expediente de acceso a la información, informe al respecto, así como cuanta información o antecedentes considerase oportunos. Como órgano responsable del derecho de acceso la Consejería de Sanidad tiene la consideración de interesado en el procedimiento pudiendo realizar las alegaciones que estimase convenientes a la vista de la reclamación. Décimo.- El 19 de febrero de 2021, con registro número 2021-000181, se recibió en el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública respuesta de la Dirección Gerencia del Complejo Hospitalario Universitario Insular Materno Infantil manifestando las siguientes alegaciones: “Las agendas de programación para la atención de las consultas a pacientes se establecen a principio de año y en ellas cada facultativo que tenga asignada una agenda, fija los días previstos para disfrute de las vacaciones y diferentes permisos. Cuando estas previsiones, ya establecidas en agenda, se alteran por decisión del facultativo, el protocolo de actuación para su modificación establece una serie de restricciones en cuanto a los cambios permitidos que afecten a las citas de los usuarios y establece la obligación de atender, a los usuarios, en un momento determinado. Todo ello es una garantía para los usuarios del sistema, como para los facultativos que se ven obligados a alterar las previsiones que establecieron ellos mismos a principio de año. Este centro sanitario no tiene información estructurada al respecto de las reprogramaciones realizadas, se trata de una información auxiliar bastante puntual y de apoyo, cuando existe la necesidad de contar con la citada información se tiene que acudir a la elaboración de preguntas al sistema informático (SQL) que requieren de personal informático especializado y de tiempo máquina. En el CHUIMI, en el periodo analizado (2013-2019) se han realizado aproximadamente más de 8.000.000 de consultas y pruebas, por ello la información facilitada solamente se preguntó informáticamente a las realizadas al servicio de rehabilitación, que es el servicio al que está asignado …, entre otras cuestiones por el volumen de información que habría que manejar y la factibilidad de su resolución. La información facilitada responde a las reprogramaciones del servicio de Rehabilitación y la información se disoció para evitar la entrega de datos de carácter personal, en cuanto a la identificación del facultativo que realizó la alteración de las previsiones de permisos y vacaciones. Por otro lado se entiende que la información solicitada puede encuadrarse en la contemplada en el artículo 43 de la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública, tanto por tratarse de información de carácter auxiliar y de apoyo, como que es necesario realizar acciones previas para su elaboración, pudo ser inadmitida, no obstante se elaboró la pregunta al sistema informático y se trasmitió la respuesta al reclamante, entendiendo tal actuación como facilitador del acceso a la información pública. En el mismo orden de cuestiones, nos encontramos ante un ciudadano que parece hacer uso de forma manifiestamente repetitiva de solicitudes de acceso a la información pública, incluso parecen tener un carácter abusivo, tanto por el número de las solicitudes interpuestas, así como por dirigirse hacia personas que han tenido que informar o resolver actos administrativos en los procedimientos iniciados para dar respuesta a las solicitudes.” A tales antecedentes son de aplicación los siguientes, FUNDAMENTOS JURÍDICOS I.- El Servicio Canario de la Salud es un organismo autónomo del Gobierno de Canarias, encargado de la ejecución de la política sanitaria y de la gestión de las prestaciones y centros, servicios y establecimientos de la Comunidad Autónoma de Canarias encargados de las actividades de salud pública y asistencia sanitaria. Como tal organismo autónomo queda afectado por la LTAIP, que en su artículo 2.1.b) contempla este tipo de organismos como sujetos obligados a la normativa de transparencia y acceso a la información pública. En efecto, el citado artículo 2.1.b) indica que las disposiciones de la LTAIP serán aplicables a “Los organismos autónomos, entidades empresariales y demás entidades de Derecho Público vinculadas o dependiente de dicha Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias”. II.- La LTAIP reconoce en su artículo 35 que todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública en los términos previstos en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico. Conforme al artículo 5.b) de la referida LTAIP, se entiende por información pública “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. Es claro que la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información como el acceso a una información existente y en posesión del organismo que recibe la solicitud, ya sea porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones que tiene encomendadas. III.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la LTAIP, contra la resolución, expresa o presunta de la solicitud de acceso podrá interponerse reclamación ante el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa. Los plazos para las respuestas a solicitudes de acceso y posibles reclamaciones ante el Comisionado de Transparencia se concretan en los artículos 46 y 53 de la LTAIP, que fijan un plazo máximo de un mes para resolver sobre la solicitud y de otro mes para interponer la reclamación, contándose desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo. La reclamación se recibió en el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública con fecha 1 de diciembre de 2020. Toda vez que la resolución contra la que se reclama es de 11 de noviembre de 2020, se ha interpuesto la reclamación en plazo. IV.- Respecto al carácter abusivo de las solicitudes de acceso a la información el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno dictó su Criterio Interpretativo CI/003/2016 en los siguientes términos: El artículo 18.1.e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición “no esté justificada con la finalidad de la Ley”. De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión: A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley. 1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:  Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”.  Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.  Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.  Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe. 2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA OCN LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:  Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos.  Conocer cómo se toman las decisiones públicas.  Conocer cómo se manejan los fondos públicos.  Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas. Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:  No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.  Cuanto tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.  Cuando tenga por objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa. Concluyendo, en relación a esta causa de inadmisión, que debe aplicarse de manera restrictiva y, cuando sea aplicable, habrá de expresar los motivos que lo justifiquen. En todo caso, la concurrencia de esta causa de inadmisión requiere la concurrencia de dos requisitos, debe no solo ser cualitativamente abusiva sino además no estar justificada con la finalidad de la Ley. Además, las Administraciones y Entidades Públicas obligadas por la LTAIBG que apliquen esta causa de inadmisión deben hacerlo de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos, y así deben justificarlo convenientemente. V.- Asimismo, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su criterio interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre de 2015, que puede consultarse íntegro en la página web: https://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/Actividad/criterios.html, aborda la causa de inadmisión de solicitudes de información relativa a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. A este respecto manifiesta que “desde el punto de vista literal reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: “volver a elaborar algo”. Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración. Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como “derecho a la información””. Continúa el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno diciendo que el concepto de reelaboración como causa de inadmisión “puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada”. Añadiendo que conviene diferenciar el concepto de reelaboración de otros supuestos como el de “información voluminosa” en cuyo caso ”no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo que no sería un caso de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver”. La aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) de la LTAIPBG, concluye el Consejo, “deberá adaptarse a los siguientes criterios: a) La decisión de inadmisión a trámite habrá de ser motivada en relación con el caso concreto y hará expresión de las causas materiales y los elementos jurídicos en los que se sustenta. b) La reelaboración supone un nuevo tratamiento de la información y no debe confundirse con otros supuestos, tales como el volumen o la complejidad de la información solicitada, la inclusión de datos personales susceptibles de acceso parcial o de anonimización o el acceso parcial de la información, supuestos estos contemplados en los artículos 20.1, 15.4 y 16 de la Ley 19/2013, que no suponen causas de inadmisión en sí mismos. c) La reelaboración habrá de basarse en elementos objetivables de carácter organizativo, funcional o presupuestario, identificando estos en la correspondiente resolución motivada”. VI.- Estudiada lo ya manifestado en la Resolución R2019000035 y que a continuación reproducimos: “V.- Entrando ya en el fondo de la reclamación planteada, esto es, información sobre número de pacientes y número de facultativos, desglosado por mes, año y servicio que se han visto afectados como consecuencia de permisos y licencias de los facultativos así como sobre las medidas adoptadas para minimizar el perjuicio a los pacientes y examinada la respuesta dada por la Dirección Gerencia del Complejo Hospitalario Universitario Insular Materno Infantil, es evidente que estamos ante una solicitud de información claramente administrativa; se trata de documentación que obra en poder de un organismo sujeto a la LTAIP, elaborada en el ejercicio de sus funciones y que, por tanto, es información pública accesible. La Dirección Gerencia remite copia en papel de parte de los documentos relativos a “Solicitud de cambio/suspensión de Agenda” manifestando que esta documentación no ha podido ser remitida al solicitante de la Información, además de por ser muy voluminosa, por encontrarse en formato papel y no ser posible la disociación de datos de carácter personal que impida la identificación de las personas afectadas. Nada alega el reclamado respecto a la solicitud de medidas adoptadas para minimizar el perjuicio a los pacientes. Examinada esa documentación se constata, además de que es muy voluminosa, que para suministrar la información requerida por el ahora reclamante respecto al número de pacientes y facultativos afectados por solicitudes de cambios de agenda hay que extraer de cada solicitud el número de pacientes y facultativos afectados. No se pretende, por tanto, tener acceso a un determinado documento o contenido que previamente obre en poder del órgano reclamado, sino que para poder dar respuesta al ahora reclamante se requiere un nuevo tratamiento de la información contenida en las referidas solicitudes de cambio/suspensión de agenda. VII.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 de la LTAIP, “la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias viene obligada a hacer pública y mantener actualizada la información estadística necesaria para valorar el grado de cumplimiento y calidad de los servicios públicos que sean de su competencia, así como la información estadística de interés de la Comunidad Autónoma”. De todo lo anteriormente expuesto se concluye que si bien la información solicitada por el ahora reclamante es información pública accesible, no es menos cierto que la entidad reclamada no tiene la obligación de poseer la misma categorizada tal y como se le requiere. Ello no es óbice para que, de existir, entregue al ahora reclamante los datos estadísticos que posea respecto al número de pacientes y facultativos afectados por los permisos y licencias de los facultativos así como las medidas adoptadas para minimizar el perjuicio a los pacientes.” VIII.- El ahora reclamante debe tener en cuenta que el derecho de acceso solo permite obtener información ya existente, no habilitando para obligar a la entidad local a elaborar información nueva, incluso aunque dicha información debiera haberse generado en su momento. Así, el derecho de acceso no faculta para exigir, por ejemplo, la realización a posteriori de trámites que no se practicaron al tramitar un determinado procedimiento, ni la motivación de decisiones previamente tomadas, ni la realización de informes, ni que se informe sobre las actuaciones que se piensa llevar a cabo en el futuro sobre un determinado asunto. En tales supuestos este comisionado entiende que, en su caso, debe indicarse a los reclamantes que la información solicitada no existe, a fin de que pueda actuar en consecuencia. Asimismo, la Sentencia 60/2016, de 25 de abril de 2016, del Juzgado Central Contencioso- Administrativo nº 9 de Madrid en procedimiento ordinario 33/2015, referente al coste de cada uno de los canales de televisión de RTVE. Esta sentencia estima el recurso interpuesto por la representación procesal de RTVE contra la resolución nº R/0105/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la cual anula y deja sin efecto al considerar que el artículo 13 de la LTAIBG “reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que está ya disponible, lo que es distinto de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía”. IX.- Teniendo en cuenta lo hasta aquí expuesto, visto que por parte de la Dirección Gerencia del Complejo Hospitalario Universitario Insular Materno Infantil se ha dado respuesta a la solicitud de acceso a la información en ejecución de la referida resolución R2019000035, examinado lo manifestado por el ahora reclamante así como las alegaciones presentadas por la entidad reclamada todo ello recogido en los antecedentes de hecho de esta resolución, este comisionado entiende que la solicitud de información ha sido contestada y que una ampliación de la respuesta dada supondría menoscabo y obstaculización de la eficacia administrativa por lo que la petición puede ser considerada como abuso del propio derecho resultando imposible atender a una solicitud tan amplia de información. Por todo lo anteriormente expuesto y en virtud de las atribuciones conferidas por el artículo 63 de la Ley canaria 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública, RESUELVO Desestimar la reclamación interpuesta por XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX contra la Resolución 5389/2020, de 11 de noviembre de 2020, de la Dirección Gerencia del Complejo Hospitalario Universitario Insular Materno Infantil, dictada en ejecución de la Resolución del Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública R2019000035, de 9 de marzo de 2020, y relativa al número de pacientes y facultativos afectados por los permisos y licencias de los facultativos así como las medidas adoptadas para minimizar el perjuicio a los pacientes.