Acceso a solicitudes de asistencia, informes de licencias y relación de arquitectos municipales; desestimación por imprecisión y abuso

ANTECEDENTES DE HECHO

Con fecha 23 de enero de 2025 se presentan en la sede electrónica del Consejo Regional de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha escrito de reclamación de acceso a la información dirigido contra el Ayuntamiento de Hormigos (Toledo). Este documento, con registros de entrada nº 075 ha sido presentado por D. Fernando Jabonero Orasio.

PRIMERO

El pasado 21 de noviembre de 2024, D. Fernando Jabonero Orasio, solicita ante el Ayuntamiento de Hormigos lo siguiente:

"Copia digital de las solicitudes de asistencia a la Diputación de Toledo desde 1 de enero de 2016, Copia de los informes técnicos y jurídicos aportados a expedientes de licencias de obras y de uso/actividad /primera ocupación concedidas desde 1 de enero de 2016, hasta un máximo de tres de cada tipo por trimestre y ello al efecto de no sobrecargar a los funcionarios encargados de atender la solicitud, Relación jurídica de los denominados arquitectos municipales con el Ayuntamiento, referidos como tales en la SAP TO 693/2024, RECURSO 25/2021".

SEGUNDO

El 23 de enero de 2025, D. Fernando Jabonero Orasio presenta reclamación de acceso a la información ante el Consejo Regional de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha (en adelante CRT), indicando lo siguiente:

"Que el Ayuntamiento no ha contestado a su solicitud".

TERCERO

Con fecha del 27 de enero de 2025, se realiza un requerimiento al Ayuntamiento instándole a alegue o manifieste lo que considere pertinente en un plazo de un mes respecto a la reclamación presentada por D. Fernando Jabonero Orasio.

CUARTO

Recibiendo la misma con fecha 5 de marzo en la que manifiesta lo siguiente:

"Con fecha de 21 de diciembre 2024 tuvo entrada la solicitud de acceso a determinada información pública, con N.º de registro 2024-E-RE-246, presentada por: FERNANDO JABONERO ORASIO. La solicitud aportada, interesa lo siguiente: Copia digital de las solicitudes de asistencia a la Diputación de Toledo desde 1 de enero de 2016, Copia de los informes técnicos y jurídicos aportados a expedientes de licencias de obras y de uso/actividad /primera ocupación concedidas desde 1 de enero de 2016, hasta un máximo de tres de cada tipo por trimestre y ello al efecto de no sobrecargar a los funcionarios encargados de atender la solicitud, Relación jurídica de los denominados arquitectos municipales con el Ayuntamiento, referidos como tales en la SAP TO 693/2024, RECURSO 25/2021"

Con fecha 21 de febrero de 2025, se emite por la Alcaldía requerimiento de subsanación de la solicitud, siendo contestada con fecha asimismo de 21 de febrero de 2025, en los siguientes términos:

"Para concretar, los informes técnico y jurídico de un expediente por trimestre con preferencia de obra mayor, recordando que los nombres de los funcionarios intervinientes no están amparados por la ley de protección de datos".

I. NORMATIVA APLICABLE

• Los artículos 23 a 33 de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha.
• Los artículos 21.1.s) y 70 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.
• El artículo 13.d de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
• Los artículos 12 a 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
• La Disposición Adicional Segunda de la Ley Orgánica 3/2018 de 5 de diciembre de 2018, de Protección de Datos y garantía de los derechos digitales.
• El Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos).

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

La solicitud de información se puede estructurar en tres partes siguientes:

1. Primera. Copia de solicitudes de asistencia a la Diputación de Toledo desde el 1 de enero de 2016.
2. Segunda. Copia de los informes técnicos y jurídicos aportados a expedientes de licencias de obras y de uso/actividad/primera ocupación concedidas desde 1 de enero de 2016, hasta un máximo de tres de cada tipo por trimestre y ello al efecto de no sobrecargar a los funcionarios encargados de atender la solicitud.
3. Tercera. Relación jurídica de los denominados arquitectos municipales con el Ayuntamiento, referidos como tales en la SAP TO 693/2024, RECURSO 25/2021.

Sobre estas peticiones, se pone de manifiesto lo siguiente:

Primera. Copia de solicitudes de asistencia a la Diputación de Toledo desde el 1 de enero de 2016.

Se trata de una petición indeterminada, puesto que las Diputaciones Provinciales prestan asistencia administrativa, jurídica, económica y técnica, siendo el caso que es imposible determinar a qué asistencia se refiere el interesado, ni a qué expediente del Ayuntamiento, y esta indeterminación es imputable al solicitante, que asimismo tampoco ha querido corregir en la contestación al requerimiento efectuado.

En el registro de salida, constan innumerables comunicaciones con la Diputación de Toledo, existiendo además múltiples terceros dentro de la Diputación de Toledo, comunicaciones que habría que extraer una a una para conocer el contenido, y debido al periodo al que se refiere de nueve años, se tendría que hacer una labor de examen de varios cientos de documentos, lo cual supondría una paralización del funcionamiento del Ayuntamiento.

Por otro lado, tampoco es posible determinar a qué se refiere el interesado, no siendo posible acceder a la petición, existiendo causa de inadmisión por "tener un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta ley" (artículo 18.1.e) Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno). La solicitud puede entenderse abusiva porque, de ser atendida, requiere un tratamiento que podría a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado, habiendo sido ponderado razonadamente y de forma objetiva.

Segunda. Copia de los informes técnicos y jurídicos aportados a expedientes de licencias de obras y de uso/actividad/primera ocupación concedidas desde 1 de enero de 2016, hasta un máximo de tres de cada tipo por trimestre y ello al efecto de no sobrecargar a los funcionarios encargados de atender la solicitud.

La documentación que solicita se refiere a la aportación de un total de trescientos veinticuatro expedientes (324), y a enviar seiscientos cuarenta y ocho documentos (648), sin ningún criterio para seleccionar unos u otros dentro de todos los existentes en el Ayuntamiento. Esta labor supone la revisión de todos los expedientes municipales existentes durante nueve años, seleccionar 36 expedientes anuales que se refieran a 12 a licencias de obras, 12 a licencias de actividad, y 12 a licencias de primera ocupación.

De estos expedientes, hay que extraer los informes jurídico y técnicos, y cumplir lo dispuesto en el artículo 31.3 de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha:

"Si la solicitud de información pública puede afectar a derechos o intereses de terceros, de acuerdo con lo establecido por la presente ley, en caso de que los posibles afectados estén identificados o sean fácilmente identificables, se les debe dar traslado de la solicitud, y tienen un plazo de quince días para presentar alegaciones, suspendiéndose el plazo para resolver hasta la recepción de las alegaciones o el transcurso del plazo máximo de presentación."

Por tanto, el Ayuntamiento debe identificar un mínimo de 324 interesados, tanto los referidos a los titulares de las licencias como a los actuales propietarios de los inmuebles afectados por la solicitud de información (lo que puede elevar considerablemente el número de personas a identificar y notificar), y enviar las correspondientes notificaciones con acuse de recibo, lo que supone realizar las gestiones innumerables, un volumen de trabajo desorbitado y un importante desembolso económico, para realizar las notificaciones y publicaciones, lo que conlleva, como es lógico resolver además las alegaciones, y emitir por tanto un mínimo potencial de 324 resoluciones de Alcaldía, en función de que las alegaciones que se vayan contestando deban recibir la correspondiente valoración mediante resolución expresa.

Teniendo en cuenta que el total de resoluciones de Alcaldía del año 2024 en el Ayuntamiento de Hormigos fue de 394 resoluciones para toda la actividad municipal, prácticamente la solicitud del interesado supone duplicar la carga administrativa y laboral del Ayuntamiento de un año. Esto en la práctica supone la paralización de la actividad municipal, teniendo en cuenta que los municipios de menor población asumen todas las innumerables competencias atribuidos a las entidades hasta una población de 5.000 habitantes, pero el personal de que se dispone es considerablemente menor, siendo el caso que en las tareas administrativas el Ayuntamiento solo cuenta con dos personas.

El acceso a la información contenida en cada expediente debe ser considerado como una actividad diferente, con una tramitación distinta, puesto que es así lo que se deduce del cumplimiento de las obligaciones que se imponen al Ayuntamiento en la regulación normativa para la defensa de todos los intereses públicos afectados, y ello pone de manifiesto el carácter abusivo y el uso antisocial de un derecho como el que se pretende ejercer por el interesado en su escueta petición.

Este carácter abusivo de la petición cumple con los requisitos que se establecen jurisprudencialmente, para poder ser calificado como tal. Presupone carencia de buena fe (de ahí lo escueto de la petición, sin concretar finalidad alguna, así como ausencia de alguna aclaración en el requerimiento, a pesar de las indicaciones graves que se le hacen en dicho documento sobre el perjuicio para el Ayuntamiento); la anomalía de la solicitud del interesado, inédita en el Ayuntamiento de Hormigos, pero constando y siendo pública la actividad de esta persona en idénticos términos en múltiples Ayuntamientos, ya que está insertada en cualquier buscador de internet, lo que asimismo pone de manifiesto la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho.

Por tanto, se entiende que concurre la causa de inadmisión prevista en el artículo 18,1,e) de la LTBG, que se refiere a "las solicitudes manifiestamente repetitivas o que tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley".

El carácter abusivo de la petición se produce, según la interpretación ofrecida por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno:

1. "Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, es esto: 'Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho'";
2. "Cuando, de ser atendida, requiera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos";
3. Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros;
4. “Cuando es contraria a las normas, las costumbres o la buena fe”.

Tal y como se ha explicado anteriormente, se produce este carácter abusivo en el caso concreto por los motivos expuestos:

• Sobrepasa los límites normales del ejercicio del derecho de acceso a información, por cuanto solicita un total de trescientos veinticuatro expedientes (324), y obliga a enviar seiscientos cuarenta y ocho documentos (648), sin ningún criterio para seleccionar unos u otros dentro de todos los existentes en el Ayuntamiento, de forma que supone un volcado masivo de información a un particular, sin que se conozca la finalidad del acceso a la información que justifique tal petición, más allá que el propio ejercicio del derecho.
• Supone una paralización de la gestión administrativa, puesto que supone tramitar expedientes en cada uno de los documentos a los que se les de acceso, obligando a la revisión de la totalidad de los expedientes municipales durante nueve años, a la selección de doce expedientes por cada una de las tres materias al año, y seguidamente debiendo cumplir el Ayuntamiento los requisitos establecidos en el artículo 32.3 de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha, comunicando a los interesados este acceso, lo que al año supone un mínimo de 324 nuevos expedientes generados a partir de la solicitud, lo que no sólo supone una paralización del Ayuntamiento de Hormigos, sino que además es evidente que la situación creada no se contempla en el espíritu de la ley, puesto que los plazos previstos en la norma de resolución de acceso a información son radicalmente opuestos al tiempo que se requiere para realizar este trabajo, que conllevaría muchos meses.

Se considera que es evidente el perjuicio para el funcionamiento del Ayuntamiento en el acceso a la petición de información que abarca a 324 expedientes, debiendo protegerse el interés público, y por tanto evitar que los limitados recursos personales y económicos del Ayuntamiento se utilicen abusivamente en detrimento del cumplimiento de las obligaciones a las que diariamente se enfrenta el mismo.

Por tanto, no se puede acceder a la petición, ya que la petición tiene un carácter abusivo que excede manifiestamente la capacidad de atender peticiones del Ayuntamiento, siendo imposible afrontar el trabajo y la tramitación que supone la petición sin la paralización del funcionamiento normal del Ayuntamiento de Hormigas.

Tercera. Relación jurídica de los denominados arquitectos municipales con el 25/2021

En este supuesto, se entiende que se puede acceder a la petición, e indicar la relación jurídica existente.

III. RESOLUCIÓN

PRIMERO

Denegar, por los motivos indicados, el acceso a la información sobre lo siguiente:

Copia digital de las solicitudes de asistencia a la Diputación de Toledo desde 1 expedientes de licencias de obras y de uso/actividad/primera ocupación concedidas desde 1 de enero de 2016, hasta un máximo de tres de cada tipo por trimestre y ello al efecto de no sobrecargar a los funcionarios encargados de atender la solicitud.

SEGUNDO

Conceder, de modo inmediato, a FERNANDO JABONERO ORASIO, como interesado, el acceso a la información sobre lo siguiente:

Relación jurídica de los denominados arquitectos municipales con el 25/2021*

TERCERO

Notificar al interesado la presente resolución.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO

Vista la Disposición Adicional Cuarta en su apartado 1, de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG), se indica que la resolución de las reclamaciones del artículo 24 corresponderá en los supuestos de resoluciones dictadas por las Comunidades y su Sector Público y las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano dependiente que determinen las Comunidades Autónomas, que en el caso de Castilla-La Mancha es el Consejo Regional de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha, regulado por la Ley 4/2016 de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha.

SEGUNDO

Visto el artículo 11.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Regional de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha, la Presidenta es la competente de acuerdo con las previsiones que marca la Ley para la resolución.

TERCERO

Igualmente, el artículo 12 de la LTAIBG reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública" en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución.

CUARTO

La LTAIBG, a tenor de su preámbulo, tiene por finalidad

"ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento"

.

Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG y el artículo 3.a) de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha se define la "información pública" como

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

.

QUINTO

Respecto a la primera cuestión solicitada sobre Copia digital de las solicitudes de asistencia a la Diputación de Toledo desde 1 de enero de 2016, el Ayuntamiento requiere al reclamante que precisease la solicitud ya que la Diputación, entre sus servicios de Asistencia a EELL, incluye asistencias técnicas, jurídicas, económicas...

La Ley no alude a solicitudes imprecisas, lo que hace a solicitudes con insuficiente información, sino a aquellas que "no identifiquen de forma suficiente la información". Supuesto en el que se le pedirá que se concrete en un plazo de diez días, con indicación de que, en caso de no hacerlo, se le tendrá por desistido, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución (art. 19.2). Previsión que esta conecta con el art. 68 de la LPAC en armonía con el art. 22.1 a) del mismo cuerpo legal. Cuestión que ha sido realizada por el Ayuntamiento. A pesar de ello, en la contestación la reclamante no especifica qué asistencias requiere.

SEXTO

Respecto a la siguiente cuestión, Copia de los informes técnicos y jurídicos aportados a expedientes de licencias de obras y de uso/actividad/primera ocupación concedidas desde 1 de enero de 2016, hasta un máximo de tres de cada tipo por trimestre y ello al efecto de no sobrecargar a los funcionarios encargados de atender la solicitud, el Ayuntamiento pone de manifiesto en su contestación que el volumen de dicha información asciende a un total de trescientos veinticuatro expedientes (324), y a enviar seiscientos cuarenta y ocho documentos (648), sin ningún criterio para seleccionar unos u otros dentro de todos los existentes en el Ayuntamiento.

Esta labor supone la revisión de todos los expedientes municipales existentes durante nueve años, seleccionar 36 expedientes anuales que se refieran a 12 a licencias de obras, a 12 a licencias de actividad, y 12 a licencias de primera ocupación.

Si bien es cierto que ya ha quedado claro que el carácter abusivo no sólo puede hacer referencia al volumen de lo solicitado, órganos garantes como la GAIP, en su Resolución 824/2023, de 14 de septiembre (Reclamación 142/2023), insisten en que el carácter abusivo no puede hacer referencia al volumen de información solicitada o al hecho de que una misma persona haya formulado varias solicitudes, sino que se tiene que aplicar restrictivamente a los casos en que se acredite que la intencionalidad de la persona reclamante no es obtener información para hacer el control de la actividad pública, sino colapsar la Administración o perjudicar intencionadamente su buen funcionamiento, instrumentalizando con cuyo objeto el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, y corresponde a la Administración que lo invoca la carga de la información pública acreditarlo (cita al respecto las Resoluciones de las reclamaciones 36/2015 y 7/2016).

El CTBG aprecia que

"una solicitud puede entenderse abusiva cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den algunos de los elementos"

siguientes, todos ellos, hay que reconocerlo, con un alto grado de apreciación subjetiva en su decisión, al constituir la misma expresión de "solicitud abusiva" otro concepto jurídico indeterminado:

1. Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: "Todo acto u omisión que, por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho". El ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (destacándose la STS 20/2006, de 1 de febrero de 2006, recurso 1820/2000). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social.
2. Cuando, de ser atendida, requiera un tratamiento que exija alterar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos. Criterio que, evidentemente, habrá de ponerse en conexión con los eventuales medios de todo orden de que disponga el sujeto al que se le ha requerido la información.
3. Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
4. Y finalmente, cuando la petición sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

Las Administraciones y entidades que apliquen esta causa de inadmisión deberán, como acontece ante cualquier otra, motivar debidamente su resolución conforme a una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos. Cuestión que ha quedado debidamente acreditada en su resolución por parte de la Administración.

Cuando la petición de información sea manifiestamente vaga e imprecisa, genérica, sin concretar ciertamente a qué documentos se refiere, puede hallar encaje en esta causa de inadmisión por abusiva. Como fue la que abordó el CVT en Resolución 174/2023, de 8 de septiembre de 2023 —Exp. 62/2023— en la que el reclamante solicitaba al consistorio: "Me haga entrega, de cualquier otro documento no contemplado en el punto anterior, que implique una intromisión a mis derechos, bien haya sido emitido por el mandatario técnico de personal D. o cualquier otro funcionario de ese Ayuntamiento, y del cual sea su idioma, conocedora".

Por todo ello y teniendo en cuenta la estructura administrativa del Ayuntamiento, este CRT considera que preparar la información solicitada supondría una paralización de los servicios, y más cuando la información solicitada se puede hallar dispersa en diferentes formatos, lo que podría conllevar hasta una labor de reelaboración y edición de la misma. La última cuestión ha sido entregada y facilitada al reclamante tal como se acredita en el expediente.

RESOLUCIÓN

En cuanto a lo solicitado por la reclamante y en base a los fundamentos jurídicos expuestos, se resuelve:

PRIMERO

Respecto a la reclamación de acceso planteada, copia digital de las solicitudes de asistencia a la Diputación de Toledo desde 1 de enero de 2016, DESESTIMAR la misma por resultar imprecisa y genérica y no concretar asistencias y materias, no siendo labor del Ayuntamiento intentar analizar cuáles son las que el reclamante solicita o le interesan.

SEGUNDO

Respecto a la cuestión copia de los informes técnicos y jurídicos aportados de expedientes de licencias de obras y de uso/actividad/primera ocupación concedidas desde 1 de enero de 2016, DESESTIMAR las mismas por abusiva y excesiva, ya que su elaboración y preparación y el volumen de la misma podría ocasionar una paralización u obstaculización de los servicios del Ayuntamiento.

TERCERO

Respecto a la última cuestión ARCHIVAR la misma por haber sido entregada al reclamante.