Acceso a la grabación de una llamada al Servicio 112 inadmitido por considerarse abusiva y entregarse una transcripción, siendo estimada la reclamación por el Consejo de Transparencia de Navarra

Reclamación 23/2025 ACUERDO AR 32/2025, de 5 de mayo de 2025, del Consejo de Transparencia de Navarra, por el que se resuelve la reclamación formulada ante el Departamento de Interior, Función Pública y Justicia. Antecedentes de hecho. 1. El 28 de febrero de 2025, tuvo entrada en el Consejo de Transparencia de Navarra dos escritos, el primero presentado por doña XXXXXX, con número 2025/NNNNNN, y otro, presentado por la misma en representación de don YYYYYY, con número 2025/NNNNNN, mediante los que presenta reclamación en materia de acceso a información pública frente a la Resolución 945E/2025, de 29 de enero, del Director General de Interior, por la que se inadmite su solicitud de acceso a las grabaciones realizadas en el Servicio 112 el día 10 de julio de 2024. La solicitud de la ahora reclamante fue atendida por el Servicio de Emergencias, Prevención y Protección Civil, facilitándole el 4 de diciembre de 2024 un informe de la actuación del 112, y el 26 de diciembre de 2024 la transcripción íntegra de la llamada. La justificación del acceso en un formato diferente se fundamentó en garantizar un adecuado entendimiento de las grabaciones en lo que respecta al contenido, intervinientes, tiempos y duración de las comunicaciones. Ante esta respuesta, mediante instancia número de registro 2025/14966, Doña XXXXXX solicitó el acceso a las grabaciones realizadas puesto que lo que le facilitaron fue una transcripción de la llamada al Servicio 112, pero no la grabación. Se inadmitió por Resolución 945E/2025, de 29 de enero, del Director General de Interior, al considerarse que la petición ya había sido atendida al facilitársele la transcripción íntegra de la llamada en respuesta a la Instancia Nº Página 1 de 12 2024/NNNNNN. La razón esgrimida por el Director General de Interior para inadmitir esta segunda solicitud fue que la solicitud inicial ya había sido atendida al facilitarle la transcripción íntegra de la llamada y que el artículo 37 de la LFT establece en su apartado d), que serán inadmitidas a trámite mediante resolución motivada, las solicitudes que, "se consideren abusivas, por su carácter manifiestamente irrazonable, repetitivo o por conllevar un desmedido abuso del derecho". 2. El 17 de marzo de 2025, la Secretaría del Consejo de Transparencia de Navarra trasladó la reclamación al Departamento de Interior, Función Pública y Justicia, solicitando que, en el plazo máximo de diez días hábiles, remitiera el expediente administrativo y el informe de alegaciones que estimase oportuno. 3. El 28 de marzo de 2025, se recibió en el Consejo de Transparencia de Navarra, por correo electrónico, informe y el expediente correspondiente al asunto objeto de la reclamación. El informe, tras describir los antecedentes, manifiesta lo siguiente: (….) En virtud de lo expuesto, se emiten las siguientes consideraciones: La Ley Foral 8/2005, de 1 de junio de Protección Civil y Atención de Emergencias de Navarra, la Administración de la Comunidad Foral de Navarra presta el servicio público de atención de llamadas de emergencia a través del número telefónico 112, que comprende la recepción de las llamadas de auxilio de la población en el ámbito de la Comunidad Foral y su gestión ante los servicios públicos competentes en materia de atención sanitaria urgente, de extinción de incendios y salvamento, de seguridad ciudadana y de protección civil y otros que puedan ser requeridos en función de la naturaleza de la emergencia. Se trata de un servicio único e integrado para todo el ámbito territorial de Navarra, que se presta a través del Centro de Gestión de Emergencias 112 SOS Navarra como centro permanente de recepción de llamadas de emergencia y de coordinación de los servicios que deban intervenir, y que tiene atribuida con Página 2 de 12 carácter general, la recepción de las llamadas de los ciudadanos que, en presencia de situaciones de emergencia, en las que peligre la vida de las personas o la integridad de sus bienes, soliciten la intervención de los servicios de asistencia o protección, así como la consiguiente activación de dichos servicios y, la prestación, en su caso, de la asistencia técnica y material precisa para su coordinación. En relación con la petición que se realiza en las reclamaciones presentadas ante el Consejo de Transparencia de Navarra con motivo de la Resolución 945E/2025, de 29 de enero, del Director General de Interior, por la que se inadmite la solicitud de información requerida por Doña XXXXXX, esta parte considera que la misma ya fue atendida al facilitársele a la interesada la transcripción íntegra de la llamada en respuesta a la Instancia Nº 2024/NNNNNN. En ese sentido, conviene precisar que, en las solicitudes de información pública realizadas con carácter previo a la interposición de la reclamación ante el Consejo de Transparencia de Navarra, la interesada únicamente solicitaba las grabaciones de la llamada efectuada, de forma que no se preveía la entrega de la transcripción de la llamada como formato complementario y/o sustitutorio, a diferencia de lo que ocurre ahora. En relación con lo anterior, el artículo 43 de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, establece que el órgano competente deberá suministrar la información en la forma o formato solicitado, a menos que “el órgano competente considere razonable poner a disposición del solicitante la información en otra forma o formato y lo justifique adecuadamente”. A los efectos de los dispuesto en dicho artículo, esta parte fundamentó la justificación del acceso en un formato diferente, en primer lugar, en garantizar un adecuado entendimiento de las grabaciones en lo que respecta al contenido, intervinientes tiempos y duración de las comunicaciones. En segundo lugar, se argumentó que mediante la utilización de dicho formato se obtenía un adecuado equilibrio entre el derecho de acceso a la Página 3 de 12 información pública del solicitante y la salvaguarda de los derechos fundamentales de los intervinientes o de terceros, evitando el acceso de conversaciones ajenas relativas a incidentes que puedan estar siendo atendidos por otros operadores próximos. En ese sentido se ha pronunciado la Agencia Española de Protección de Datos en Resolución Nº R/00728/2022: “Antes de entrar en el fondo del asunto, esto es, si procede o no el acceso solicitado, hay que señalar que, conforme lo establecido en los apartados 1 y 2 del artículo 4 del RLOPD, la voz se considera como dato personal. Por ello, en principio, la reclamante tendría derecho a que se le facilitasen esas grabaciones, al amparo de la normativa de protección de datos. Sin embargo, dichas grabaciones pueden contener, además de sus datos, información relativa a terceras personas que no le podría ser comunicada, ya que, en caso contrario, podría constituir una cesión de datos sin consentimiento. En este sentido, se ha de considerar que la voz es una característica peculiar e individual de cada persona que la hace identificable, por lo tanto, es un dato de carácter personal. En consecuencia, el derecho de acceso a la grabación de su voz solicitado por la reclamante si está amparado por la normativa vigente en materia de protección de datos, por consiguiente, deben proporcionar la copia de la grabación solicitada a la reclamante o, en su defecto, transcripción de su contenido.” En consecuencia, y con independencia de que la interesada en su solicitud acepte ahora la transcripción como formato complementario y/o sustitutorio al de la grabación de la llamada, esta parte considera que la petición que realiza Doña XXXXXX en las reclamaciones presentadas ante el Consejo de Transparencia de Navarra, ya fue atendida al facilitársele la transcripción íntegra de la llamada en respuesta a la Instancia Nº 2024/NNNNNN. Fundamentos de Derecho Primero. A tenor de lo establecido en la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LFTN), el Consejo de Transparencia de Navarra es el órgano independiente de Página 4 de 12 control en materia de transparencia en la Comunidad Foral de Navarra, que garantiza el derecho de acceso a la información pública de los ciudadanos (artículo 63). El Consejo es competente para conocer de las reclamaciones que se le presenten contra las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y los organismos públicos vinculados o dependientes de la misma. Segundo. La LFTN reconoce en su artículo 13 el derecho de cualquier ciudadano a obtener, previa solicitud, la información pública que obre en poder de las Administraciones, sin que para ello esté obligado a declarar un interés determinado. De manera coherente con lo anterior, el artículo 30 del referido texto normativo, relativo al derecho de acceso a la información pública, advierte en su apartado 2 que para el ejercicio de este derecho no resulta necesario motivar la solicitud ni invocar tan siquiera la propia Ley Foral de Transparencia ni tampoco acreditar interés alguno. El artículo 4 de la misma Ley Foral define la información pública como aquella información, cualquiera que sea su soporte y forma de expresión, generada por las Administraciones públicas a las que se refiere esa ley foral o que estén en posesión de éstas. Por su parte, el artículo 13 de la Ley estatal 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, define la “información pública” como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Tercero. La Resolución 945E/2025, de 29 de enero del Director General de Interior, por la que inadmite la solicitud y frente a la que se formula la presente reclamación, fundamenta la inadmisión en el hecho de que la solicitud inicial ya había sido atendida al facilitarle la transcripción íntegra de la llamada y que el artículo 37 de la LFT establece en su apartado d), que serán inadmitidas a trámite mediante resolución motivada, las solicitudes que, "se consideren abusivas, por su carácter manifiestamente irrazonable, repetitivo o por conllevar un desmedido abuso del derecho". Página 5 de 12 Aunque en el informe emitido al escrito de reclamación no se aduce abuso de derecho por parte de la solicitante, conviene analizar y dar respuesta a la fundamentación de la Resolución 945E/2025, de 29 de enero del Director General de Interior, a cuyo efecto describimos seguidamente los criterios manejados por los órganos garantes de la transparencia en relación con la consideración de abusiva de una solicitud de información. La Resolución TR 0104/2020 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, recopilando la doctrina jurisprudencial elaborada sobre el abuso de derecho, analiza cuando una petición de acceso a información pública puede considerarse abusiva, y afirma: “El ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (por todas, se destaca la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social. Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos: (1) Aparentemente es correcta, pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y (2) Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios. Además, de la base fáctica debe resultar patente (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho). Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el criterio interpretativo CI/3/2016, de 14 de julio, que se pronuncia en los siguientes términos: Página 6 de 12 Respecto del carácter abusivo de la petición de información. El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición “no esté justificada con la finalidad de la Ley”. De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión: A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación: -Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que, por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”. -Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos. - Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros. -Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe. Por otro lado, debe señalarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que: Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u Página 7 de 12 omisión que: - por la intención de su autor, - por su objeto o - por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar... a la adopción de las medidas... administrativas que impidan la persistencia en el abuso. Según numerosas sentencias (SS 14/2/86, 29/11/85, 7/5/93, 8/6/94, 21/9/87,30/5/98,11/5/91, entre otras), el abuso de derecho: - presupone carencia de buena fe. La buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe (ésta, según doctrina se presume) o mala fe (que debe acreditarse) hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados. - impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos. El abuso de derecho procede cuando el derecho se ejercita con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que la base fáctica ponga de manifiesto las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y las subjetivas (ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar). - El abuso viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho. Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la LTAIBG que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo afectaría en sí mismo, perjudicándolo, el objeto y finalidad de la propia norma. La interpretación del art. 18.1 e) de la LTAIBG no conecta el ejercicio abusivo del derecho a un criterio cuantitativo (número de solicitudes presentadas) sino cualitativo (características de la solicitudes presentadas y antecedentes de la misma). “ Cabe completar la anterior doctrina, señalando que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en diversas resoluciones en las que ha Página 8 de 12 analizado la causa de inadmisión que nos ocupa, ha dicho que “el concepto de solicitud de información abusiva constituye un concepto jurídico indeterminado que ha de ser resuelto con criterios de sentido común en relación con el contexto en que se sitúa” (R 258/2015), “y con la finalidad de la norma cual es proporcionar una mayor transparencia a la actividad desarrollada por los órganos públicos” (R 63/2015), y que esta causa de inadmisión siempre “debe ser aplicada de manera restrictiva, coherente y proporcionada, puesto que la regla general es la de facilitar el acceso a la información pública” (R 549/2018). Pues bien, atendiendo a esta doctrina, el Consejo de Transparencia de Navarra no considera que en este caso la solicitud de acceso a la grabación presente características de abusiva, esto es, de manifiestamente irrazonable por abuso de derecho desmedido, por cuanto al recibir la solicitante una transcripción de la grabación, se limitó a pedir que se le diera acceso a la grabación integra de la conversación, no solo a su transcripción, y esta petición, con independencia de que tenga o no derecho a acceder a la grabación, en modo alguno puede tildarse de repetitiva, de irrazonable y mucho menos de abusiva. Cuarto. El RGPD y la LOPDP consideran la voz como un dato personal pues es una característica peculiar e individual de cada persona que la hace identificable. Conforme a dicha normativa de protección de datos personales, cualquier ciudadano tiene derecho a solicitar el acceso a las grabaciones en las que ha participado. La conciliación del derecho de acceso a la información pública y el derecho a la protección de datos personales exige la aplicación de lo previsto en el artículo 32 LFTN, que considera diversas situaciones y que obliga a la Administración, por una parte a conceder el acceso cuando los datos personales sean meramente identificativos; por otra a proteger a los datos personales sobre todo cuando sean datos especialmente protegidos y cuando se refieran a menores de edad, pero también, aun no concurriendo ninguno de estas dos últimas circunstancias, cuando se vea comprometida la intimidad o la seguridad de los titulares de los datos. De ahí, que dicha normativa exija de la Administración un previo y general ejercicio de identificación, calificación, valoración y ponderación de los datos e intereses protegidos, tanto en relación Página 9 de 12 con los titulares de los datos y su adecuada protección como en consideración al derecho del ciudadano al acceso a la información pública. Quinto. El artículo 13.1. letras f) y g) de la LFTN sanciona el derecho de cualquier persona a recibir la información pública solicitada en la forma o formato elegidos y, en su caso, a conocer los motivos por los cuales no se facilita la información en la forma o formato solicitados. Consecuentemente, el artículo 43.1 LFTN establece el deber del órgano competente de suministrar la información solicitada a la persona solicitante en la forma y formato por ella elegidos, salvo que considere razonable poner a disposición del solicitante la información en otra forma o formato y lo justifique adecuadamente. La Dirección General de Interior se inclinó por proporcionar la información a través de un formato diferente al requerido por la solicitante, facilitándole, no la grabación de la conversación, sino una transcripción de la misma. Las razones esgrimidas para denegar el acceso directo a la grabación de la llamada telefónica son, de un lado, garantizar el entendimiento de las grabaciones en lo que respecta al contenido, intervinientes tiempos y duración de las comunicaciones, y de otro, que mediante la utilización de dicho formato se obtenía un adecuado equilibrio entre el derecho de acceso a la información pública de la solicitante y la salvaguarda de los derechos fundamentales de los intervinientes o de terceros, evitando el acceso a conversaciones ajenas relativas a incidentes que puedan estar siendo atendidos por otros operadores próximos. A criterio de este Consejo de Transparencia, las razones esgrimidas no son válidas pues no sirven para justificar adecuadamente, como exige el citado artículo 43.1 LFTN, la decisión de entregar la información en un formato diferente al exigido insistentemente por la solicitante y ahora reclamante, por lo que seguidamente se razona. La conciliación del indiscutible derecho de la solicitante a acceder directamente a la grabación de su voz con el derecho a la intimidad de terceras personas -operadores próximos- hipotéticamente intervinientes en la grabación, no pasa necesariamente, como parece dar a entender la Dirección General de Interior, por no permitir el acceso directo a la grabación y sustituirla para una Página 10 de 12 transcripción de la misma. En primer lugar, porque la Administración no acredita fehacientemente que esa grabación contenga, como fondo, conversaciones de otros operadores del Servicio 112 y que estas conversaciones sean entendibles y, por ende, pueda identificarse a otras personas a través de su voz. La Dirección General de Interior se limita a plantear una mera hipótesis, una simple suposición o conjetura, que como tal carece de la consistencia suficiente para prevalecer sobre el derecho de la solicitante de acceder directamente a la grabación de su llamada por ser el formato elegido. En segundo lugar, aunque se constatase que en la grabación se oye de fondo alguna otra conversación entendible de un operador próximo, existen diversas herramientas que, sin mayores dificultades técnicas, permiten eliminar de una grabación sonidos de fondo (voces, ruidos, etc.) que perturben una correcta audición o se entremezclen con la voz principal, o menguarlos haciéndolos ininteligibles. En suma, la motivación aducida por la Dirección General de Interior dista mucho de proporcionar una específica y suficiente argumentación orientada al caso concreto, tal y como reclama el carácter excepcional de la decisión de no seguir la voluntad del solicitante respecto de la elección del formato, según se desprende del artículo 43 LFTN, excepcionalidad que se refuerza, además, con lo establecido en el artículo 13, letra f) de la LFTN en cuanto específicamente reconoce el derecho a recibir la información pública solicitada en la forma o formato elegido por el solicitante (en este mismo sentido, nuestra resolución 4/2023). Consecuentemente con lo razonado, este Consejo de Transparencia considera que la reclamante tiene derecho a acceder directamente a la grabación de su llamada y que en el caso improbable de que esa grabación incorpore alguna conversación de fondo entendible de un operador próximo, la Dirección General de Interior deberá proceder a eliminarla o hacerla ininteligible antes de facilitársela. En su virtud, siendo ponente don Juan Luis Beltrán Aguirre, el Consejo de Transparencia de Navarra, previa deliberación, y por unanimidad, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de la Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, Página 11 de 12 ACUERDA: 1. Estimar la reclamación presentada por doña XXXXXX frente a la Resolución 945E/2025, de 29 de enero, del Director General de Interior, por la que se inadmite su solicitud de acceso a la grabación realizada en el Servicio 112 el día 10 de julio de 2024. 2. Dar traslado de este Acuerdo al Departamento de Interior, Función Pública y Justicia del Gobierno de Navarra y a doña XXXXXX. 3. Señalar que, contra este acuerdo que pone fin a la vía administrativa, podrá interponerse ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, recurso contencioso administrativo en el plazo máximo de dos meses, contado desde el día siguiente al de la notificación del mismo, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. 4. Publicar este acuerdo en el espacio web del Consejo de Transparencia de Navarra, previa notificación a las partes y disociación de los datos de carácter personal que figuran en el mismo para su general conocimiento. El Presidente en funciones del Consejo de Transparencia de Navarra Nafarroako Gardentasunaren Kontseiluako jarduneko Lehendakaria Consta firma en original Juan Luis Beltrán Aguirre Página 12 de 12