Reclamación por denegación de acceso a información pública sobre ganado y empadronamiento solicitada por un concejal al Ayuntamiento de Palacios de la Sierra

Resolución 17/2023, de 20 de enero, de la Comisión de Transparencia de Castilla y León Asunto: expediente CT-64/2022 / reclamación frente a la denegación de una solicitud de información pública presentada por D. XXX ante el Ayuntamiento de Palacios de la Sierra (Burgos), en su condición de miembro de la Corporación municipal I. ANTECEDENTES Primero.- Con fecha 8 de marzo de 2021, D. XXX presentó ante el Ayuntamiento de Palacios de la Sierra (Burgos), en su condición de miembro de la Corporación municipal, una solicitud de información pública. El objeto de esta petición se formuló en los siguientes términos: “SOLICITO: Acceder y revisar la documentación siguiente: 1. Autorización de Corral doméstico y/o comunicación ambiental a nombre de: - XXX. - XXX. 2.- Declaración de ganado de los años 2019, 2020 y 2021 de las personas referidas en el punto 1. 3.- Licencia de pastos de los años 2019, 2020 y 2021 concedidas a XXX y XXX. 4.- Certificado de empadronamiento de XXX y XXX”. Segundo.- Con fecha 11 de marzo de 2021, se adoptó por el Alcalde del Ayuntamiento de Palacios de la Sierra un Decreto mediante el cual se denegó la solicitud de información indicada en el expositivo anterior. La fundamentación jurídica de esta decisión contiene la transcripción de lo dispuesto en los artículos 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, y 14, 15 y 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales, concluyendo que el acceso a la información solicitada no se encuentra entre los supuestos contemplados en los preceptos señalados. Tercero.- Con fecha 9 de abril de 2021, tuvo entrada en el Registro del Ayuntamiento de Palacios de la Sierra un recurso potestativo de reposición presentado por D. XXX frente al Decreto señalado en el expositivo anterior. Con fecha 23 de febrero de 2022, se presentó en el Registro del Procurador del Común, Institución a la que se encuentra adscrita esta Comisión de Transparencia pero respecto de la que actúa con separación de funciones, un escrito que fue calificado como una reclamación en materia de derecho de acceso a la información pública frente al citado Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Palacios de la Sierra de 11 de marzo de 2021. Tercero.- Una vez recibida la reclamación anterior, nos dirigimos al Ayuntamiento de Palacios de la Sierra poniendo de manifiesto su recepción y solicitando que nos informase sobre la actuación municipal que había dado lugar a la citada impugnación. Con fecha 9 de mayo de 2022, se recibió la contestación del Ayuntamiento de Palacios de la Sierra a nuestra solicitud de informe, en la cual su Alcalde manifestó que el expediente tramitado para la resolución de la solicitud de información citada en el expositivo primero de estos antecedentes se encontraba integrado por los documentos que ya habían sido aportados por el reclamante a esta Comisión, al tiempo que se reiteraba en la argumentación jurídica contenida en el Decreto municipal de 11 de marzo de 20221 para fundamentar la decisión que constituye el objeto de esta reclamación. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero.- El artículo 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), reconoce a todas las personas el derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105. b) de la Constitución Española, desarrollados por la propia Ley. Añade este precepto que, en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la correspondiente normativa autonómica. El artículo 24 de la misma norma dispone que frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información pública podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa. La disposición adicional cuarta de la misma Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece que la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 citado corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. En Castilla y León ese órgano es esta Comisión de Transparencia, a quien corresponde la tramitación y resolución de aquella reclamación, ajustándose a lo dispuesto en materia de recursos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC). En efecto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8 y 12 de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León, se crea la Comisión de Transparencia para el conocimiento y resolución de las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su impugnación contencioso-administrativa, se presenten contra las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información pública dictadas por los organismos y entidades del sector público autonómico relacionadas en el artículo 2.1 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León; por las corporaciones de derecho público cuyo ámbito de actuación se circunscriba exclusivamente a todo o parte del territorio de la Comunidad Autónoma; por las Entidades Locales de Castilla y León y su sector público; y por las asociaciones constituidas por las referidas entidades y organismos. Segundo.- Como cuestión previa al análisis de la actuación impugnada, es necesario analizar la competencia de esta Comisión de Transparencia para resolver la reclamación presentada, considerando que su autor es miembro de una Corporación local y que el objeto de su impugnación es la falta de acceso a una información solicitada por este en el ejercicio de tal condición. Con carácter general, el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante, LRBRL), establece el derecho de los miembros de las Corporaciones locales a obtener del Alcalde o Presidente de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función. Este precepto se desarrolla en los artículos 14, 15 y 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante, ROF). Nos encontramos, por tanto, ante un régimen específico de acceso a la información pública por razón del sujeto solicitante (cargo representativo local) anterior a la aprobación de la LTAIBG, regulador de un derecho a la información reforzado debido a su vinculación directa con un derecho fundamental, como es el de participación y representación política postulado en el artículo 23 de la Constitución Española. No obstante, de conformidad con lo dispuesto en el punto 2 de la disposición adicional primera de la LTAIBG, “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”. Puesto que ni la LRBRL ni el ROF prevén un mecanismo específico de garantía distinto del recurso judicial ante una autoridad independiente análogo a la reclamación regulada en el citado artículo 24 de la LTAIBG, la supletoriedad de la LTAIBG permite que los miembros de las Corporaciones locales puedan utilizar también este mecanismo de garantía. Esta legitimación de los cargos locales para presentar la reclamación prevista en la LTAIBG ante los correspondientes organismos independientes de garantía, que ya venía reconociendo esta Comisión de Transparencia, ha sido confirmada expresamente por el Tribunal Supremo en su Sentencia núm. 312/2022, de 10 de marzo (rec. 3382/2020), donde se señala que “(…) el hecho de que en la normativa de régimen local exista una regulación específica, en el plano sustantivo y procedimental, del derecho de acceso a la información por parte de los miembros de la Corporación en modo alguno excluye que (…) contra la resolución que deniegue en todo o en parte el acceso a la información el interesado pueda formular la reclamación que se regula en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (…).” (fundamento de derecho cuarto). Tercero.- La asunción de la competencia de esta Comisión de Transparencia para resolver las reclamaciones presentadas por los miembros de las Corporaciones locales en materia de derecho de acceso a la información no impide que el régimen jurídico que deba ser aplicado sea, en primer lugar, el previsto de forma específica en los artículos 77 de la LRBRL y 14 a 16 del ROF, resultando también aplicables en Castilla y León las previsiones recogidas en la Sección 2.ª del Capítulo II de la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, por la que se regula la Conferencia de Titulares de Alcaldías y Presidencias de Diputación, el estatuto de los miembros de las entidades locales y la información en los Plenos. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo 312/2022, de 10 de marzo, antes citada, recoge expresamente, también en su fundamento de derecho cuarto, que “(…) la normativa de régimen local contiene una regulación que desarrolla el derecho de acceso a la información en dicho ámbito por parte de los miembros de la corporación local. Lo que, a efectos de lo establecido en la citada disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, significa que dicho régimen específico habrá de ser aplicado con carácter preferente a la regulación de la Ley de Transparencia, siendo esta de aplicación supletoria (…)”. Entre otras y sin perjuicio de lo que más adelante sea necesario pormenorizar, la normativa aplicable de régimen local establece las siguientes previsiones en cuanto al acceso a la información de los miembros de las Corporaciones locales: 1.- Las peticiones de acceso a la información se entenderán concedidas por silencio administrativo cuando no sean resueltas expresamente en el término de cinco días, a contar desde la fecha de la solicitud (artículos 12.1 de la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, y 14 del ROF). 2.- Los servicios administrativos están obligados a facilitar la información, sin necesidad de que el miembro de la Corporación acredite estar autorizado, en los siguientes casos: (…) b) Cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la Corporación a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal (artículos 12.2 de la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, y 15 del ROF). c) Cuando se trate del acceso a la información o documentación de la entidad local que sea de libre acceso para los ciudadanos (artículos 12.2 de la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, y 15 del ROF). 3.- La consulta y examen concreto de los expedientes, libros y documentación en general se regirán por las siguientes normas: a) Podrá realizarse, bien en el archivo general o en la dependencia donde se encuentre, bien mediante la entrega de los documentos o de una copia de estos. El libramiento de copias se limitará a los casos de acceso libre de los Concejales a la información y a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Junta de Gobierno (artículos 13 y 14 de la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, así como 16.1 a) del ROF). (…). Ahora bien, el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 15 de junio de 2015 (rec. 3429/2013) ha puesto de manifiesto que los representantes locales no pueden disfrutar, en ningún caso, de menos garantías que un ciudadano en el momento de ejercer su derecho de acceso a la información, razón por la cual las normas generales expuestas deben cohonestarse ahora con la legislación de transparencia de forma tal que nunca aquel ejercicio sea más restrictivo para un concejal que para un ciudadano. Este principio puede tener sus consecuencias en aspectos tales como la obtención de copias o la aplicación de los límites al acceso a la información. En todo caso, la regla general ha de ser favorable a permitir al cargo representativo local ejercitar su derecho. El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León ha recordado, en este sentido, en sus Sentencias 369/2018, de 17 de abril (rec. 72/2018) y 618/2018, de 21 de junio (rec. 114/2018) lo siguiente: “(…) en caso de duda, la decisión municipal debe ser siempre la de proporcionar un franco acceso a toda la documentación que obre en el consistorio, salvo supuestos excepcionales. Ni siquiera si la oposición realiza una «batería de solicitudes sucesivas» cabe denegar el acceso. El hecho de que no sea interesado en un procedimiento administrativo no impide tomar conocimiento del mismo a un miembro de la corporación municipal. Cabe preguntarse la situación pasiva; ¿en qué perjudica al alcalde y al equipo de gobierno que la oposición tenga acceso a determinados expedientes?; desde luego, no ha sido objeto de sugerencia ninguna circunstancia obstativa. Y finalmente, la afirmación de que tal acceso supone una carga adicional a los funcionarios no sólo debe ser acreditada, sino que perfectamente puede ser solventada permitiendo el acceso a los expedientes sin obtención de copias, por ejemplo”. Cuarto.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 de la LTAIBG, esta reclamación debe presentarse en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado. Dentro de ese plazo, el reclamante presentó un recuso potestativo de reposición ante el Ayuntamiento de Palacios de la Sierra, de acuerdo con lo señalado en el propio pie de recurso del Decreto impugnado. En todo caso, en el Decreto municipal se puede advertir un defecto de forma en la expresión de los recursos que procedían, puesto que en este se omite toda referencia a la posibilidad de interponer una reclamación en materia de derecho de acceso a la información pública ante esta Comisión. Por este motivo, resulta de aplicación también lo dispuesto en el artículo 40.3 de la LPACAP respecto a los efectos de las notificaciones defectuosas: “Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y el alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda”. Por tanto, debido a la notificación defectuosa del Decreto impugnado, se puede entender que esta, a los efectos de determinar la presentación de esta reclamación dentro del plazo previsto para ello, solo surtió efecto a partir de la recepción en la Comisión de Transparencia, a través del Procurador del Común, del escrito de impugnación. En conclusión, tanto si tenemos en cuenta la fecha de presentación del escrito denominado recurso de reposición ante el Ayuntamiento de Palacios de la Sierra, como si consideramos la fecha en la que el reclamante se dirigió al Procurador del Común y este procedió a remitir el escrito a esta Comisión, la conclusión es la misma: la reclamación ha sido presentada en tiempo y forma. Quinto.- En cuanto a la cuestión de fondo de la reclamación formulada, hay que partir de que el artículo 13 de la LTAIBG define la información pública como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. No cabe duda de que la información solicitada por el reclamante con fecha 8 de marzo de 2020 acerca de una autorización de corral doméstico o comunicación ambiental, de la declaración de ganado presentada por dos personas identificadas y de las licencias de patos obtenidas por estas, constituye información pública en el sentido dispuesto en el precepto transcrito. Respecto a la aplicación general a tal información de los límites previstos en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG, sería exigible realizar la ponderación razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparecen en esta (datos que no se encuentran especialmente protegidos) como paso previo a adoptar la decisión que corresponda. Lo anterior se refiere a la aplicación a los ciudadanos en general de los límites al acceso a la información previstos en la LTAIBG. Pero en este caso el solicitante tiene la condición de miembro de la Corporación y, por este motivo, ya hemos señalado que la normativa aplicable es la específica prevista para los representantes locales. Pues bien, a diferencia de lo señalado por el Ayuntamiento de Palacios de la Sierra en el Decreto impugnado, esta Comisión no considera que el acceso a la información aquí solicitada se halle fuera de los supuestos de acceso reconocidos en el ROF. En efecto, de un lado, esta información podría ser accesible para cualquier ciudadano, previa realización de la ponderación exigida en el artículo 15.3 de la LTAIBG, y, por tanto, no podría denegarse a un Concejal aquello que pudiera ser conocido por los ciudadanos que no son titulares de un mandato representativo; y, por otro, tampoco se comparte que no se trate de información vinculada a asuntos que han de ser tratados por órganos de gobierno de la Entidad Local de los que forma parte el reclamante, máxime teniendo en cuenta que, tal y como se ha acreditado ante esta Comisión, corresponde al Pleno municipal la aprobación del padrón de ganadería para cuya confección resulta relevante la información indicada. En consecuencia, se considera que el solicitante de la información se encuentra legitimado, en su condición de Concejal del Ayuntamiento, para conocer la información indicada. En cuanto a la información pedida en el punto 4 de la solicitud (“certificado de empadronamiento de XXX y XXX”), debemos comenzar señalando que, en el ámbito del derecho de acceso a la información pública, no resulta exigible la emisión de certificados. En efecto, los certificados no se encuentran dentro del concepto de “información pública” recogido en el artículo 13 de la LTAIBG, puesto que estos son documentos no existentes y nuevos que deben ser elaborados de forma específica para atender la petición recibida. Una certificación se define como un “acto jurídico por el que un funcionario público, o bien transcribe (en su totalidad o parcialmente) un documento que obra en un registro o archivo público, declarando su conformidad con el original, o bien da fe de que un hecho consta documentalmente en los susodichos archivos o registros” (segunda acepción del término certificación del Diccionario del Español Jurídico editado conjuntamente por la Real Academia Española y por el Consejo General del Poder Judicial, abril 2016). En este sentido se ha pronunciado esta Comisión de Transparencia, entre otras, en sus Resoluciones 42/2019, de 26 de febrero (expte. CT-31/2019); 2/2020, de 29 de enero (expte. CT-315/2019); 4/2020, de 29 de enero (expte. CT-336/2019); o 208/2021, de 15 de octubre (expte. CT-321/2021). Y así se ha mantenido también por el CTBG al señalar expresamente que “... la Ley de transparencia no ampara solicitudes de información dirigidas a obtener certificaciones o cédulas, como sería el caso que nos ocupa, puesto que las mismas tienen la consideración de actos futuros en el sentido de que deben producirse como consecuencia de la petición que se formule” (Resolución de 6 de marzo de 2017, expte. RT/0011/2017). En consecuencia, en lo que se refiere a este punto 4, la petición debe entenderse referida, en todo caso, a la información relativa a los empadronamientos señalados. Este acceso a los datos del Padrón municipal por los concejales ha sido reconocido por la propia Agencia Española de Protección de Datos desde el año 2001 como incluido dentro de su ejercicio de actividad de control de los órganos de la Corporación (Informe Jurídico 2001- 9907, de 7 de junio). Sexto.- En cuanto a la materialización del acceso a la información, este acceso deberá tener lugar en la forma ordinaria en la que se conceda la información solicitada por los miembros de la Corporación. La normativa de protección de datos personales será de aplicación al tratamiento de los datos obtenidos (artículo 15.5 de la LTAIBG), razón por la que habrán de ser disociados u ocultados aquellos datos personales que resulten irrelevantes para el ejercicio de la función del miembro de la Corporación que, en su caso, pudieran aparecer en los documentos donde conste la información pedida. Este límite, en realidad, opera en relación con todo acceso a datos personales por parte de un cargo representativo, puesto que, si bien la protección de tales datos debe ceder ante el interés público que representa el adecuado ejercicio por este de su función de participación y representación política, siempre que el conocimiento de aquellos datos sea irrelevante para el ejercicio de aquella función no se encontrará justificado el acceso a estos por parte del cargo electo. En todo caso, se ha de tener en cuenta que el artículo 16.3 del ROF impone a los miembros de las corporaciones locales el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función. En consecuencia, la utilización de los datos obtenidos se ha de limitar al ejercicio de la función de control prevista en la Ley, sin que sea posible que el miembro de la Corporación local que los ha recabado dé ningún tipo de publicidad a aquellos, ni los ceda a ningún tercero. En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, la Comisión de Transparencia de Castilla y León, por unanimidad de sus miembros, RESUELVE Primero.- Estimar parcialmente la reclamación frente a la denegación de una solicitud de información pública presentada por D. XXX ante el Ayuntamiento de Palacios de la Sierra (Burgos), en su condición de miembro de la Corporación municipal Segundo.- Para dar cumplimiento a esta Resolución, se debe permitir al reclamante acceder a la información solicitada por este con fecha 8 de marzo de 2021, relativa a los siguientes extremos referidos a las dos personas identificadas en la petición: - Autorización de corral doméstico y/o comunicación ambiental. - Declaración de ganado de los años 2019, 2020 y 2021. - Licencia de pastos de los años 2019, 2020 y 2021. - Empadronamiento. Tercero.- Notificar esta Resolución a D. XXX, como autor de la reclamación, y al Ayuntamiento de Palacios de la Sierra. Cuarta.- Una vez realizadas las notificaciones señaladas, publicar la presente Resolución en la página web de esta Comisión, previa disociación de los datos de carácter personal que contuviera.