Reclamación por denegación de acceso a las grabaciones de sesiones plenarias del Ayuntamiento de Almarza

Resolución 398/2023, de 16 de octubre, de la Comisión de Transparencia de Castilla y León Asunto: expediente CT-567/2022 / reclamación frente a la denegación de una solicitud de información pública presentada por D. XXX ante el Ayuntamiento de Almarza (Soria) I. ANTECEDENTES Primero.- Con fechas 2 y 28 de agosto de 2022, tuvieron entrada en el Ayuntamiento de Almarza (Soria) dos solicitudes de información pública dirigidas por D. XXX a la citada Entidad Local. En el “solicito” de estas peticiones se exponía lo siguiente: “Copia de la grabación de la sesión plenaria del Ayuntamiento de Almarza de fecha 7 de julio de 2022.” (solicitud de fecha 14 de julio) “Acceso y copia de la grabación de la sesión plenaria del Ayuntamiento de Almarza de fecha 25 de agosto de 2022” (solicitud de fecha 25 de agosto) Segundo.- Con fecha 13 de septiembre de 2022, tuvo entrada en la Comisión de Transparencia de Castilla y León una reclamación presentada por D. XXX frente a la denegación expresa de las solicitudes de información pública indicadas en el expositivo anterior. Hemos de reseñar que la denegación se adoptó mediante una Resolución de la Alcaldía de 12 de septiembre de 2022, en la que se hizo constar lo siguiente: “(…) puede concluirse que la grabación de los plenos es de carácter potestativo, quedando ya reflejado en el acta lo acontecido en la sesión del pleno. A su vez, cabe destacar que la grabación se está haciendo con el móvil personal de la Secretaria, es decir, sin los medios que pueda facilitar la Administración para la grabación de la sesión, por lo que el material resultante de esa grabación es personal de la Secretaria para el exclusivo ejercicio de sus funciones. Así pues, la grabación hecha por la Secretaria con sus medios personales (su teléfono móvil) no es pública ya que únicamente la utiliza para la redacción adecuada del acta. No obstante lo anterior, las sesiones plenarias son públicas, pudiendo asistir a ella todos los vecinos, por lo que se le invita a asistir a las mismas para conocer lo en ellas debatido”. Tercero.- Una vez recibida la reclamación anterior, nos dirigimos al Ayuntamiento de Almarza poniendo de manifiesto su recepción y solicitando que nos informase sobre la actuación que había dado lugar a la citada impugnación. Con fecha 27 de diciembre de 2022, se recibió la contestación del Ayuntamiento a nuestra petición de informe en los mismos términos en que este se había dirigido al solicitante de acceso a la información pública, acompañando a su respuesta una copia completa del expediente administrativo. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero.- El artículo 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), reconoce a todas las personas el derecho a acceder a la información pública en los términos previstos en el artículo 105. b) de la Constitución Española, desarrollados por la propia Ley. Añade este precepto que, en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la correspondiente normativa autonómica. El artículo 24 de la misma norma dispone que frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información pública podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa. Segundo.- La disposición adicional cuarta de la misma Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece que la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 citado corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. En Castilla y León ese órgano es esta Comisión de Transparencia a quien corresponde la tramitación y resolución de aquella reclamación, ajustándose a lo dispuesto en materia de recursos en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC). En efecto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8 y 12 de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León, se crea la Comisión de Transparencia para el conocimiento y resolución de las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su impugnación contencioso- administrativa, se presenten contra las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información pública dictadas por los organismos y entidades del sector público autonómico relacionadas en el artículo 2.1 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León; por las corporaciones de derecho público cuyo ámbito de actuación se circunscriba exclusivamente a todo o parte del territorio de la Comunidad Autónoma; por las Entidades Locales de Castilla y León y su sector público; y por las asociaciones constituidas por las referidas entidades y organismos. En consecuencia, esta Comisión es competente para resolver la reclamación antes identificada. Tercero.- La reclamación ha sido presentada por quien se encuentra legitimado para ello puesto que su autor es el solicitante de acceso a la información pública. Cuarto.- En el supuesto planteado en la presente reclamación, las solicitudes de acceso a la información datan de 14 de julio y 25 de agosto de 2022, registrándose los días 2 y 28 de agosto de 2022, respectivamente. Estas solicitudes fueron resueltas expresamente con fecha 12 de septiembre de 2022, habiéndose presentado la reclamación ante esta Comisión de Transparencia al día siguiente (13 de septiembre), por tanto dentro del plazo de un mes previsto en el artículo 24.2. de la LTAIBG. Quinto.- Comenzando con el análisis material de la actuación administrativa impugnada, hemos de verificar si la información solicitada tiene la naturaleza de información pública a tenor de lo dispuesto en el artículo 13 de la LTAIBG, precepto que la define como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. Este precepto a su vez debe ser puesto en relación con la singularidad de la información solicitada, esto es, la grabación de audio de una sesión plenaria de una Junta Vecinal. En este caso, el punto de partida para analizar la cuestión debe ser su carácter público, establecido como principio general en los artículos 70.1 de LRBRL y 88.1 del ROF. Evidentemente, este carácter público de las sesiones plenarias condiciona el derecho a acceder a los documentos o archivos audiovisuales donde se recoja su desarrollo. Por su parte, la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, por la que se regula la Conferencia de Titulares de Alcaldías y Presidencias de Diputación, el estatuto de los miembros de las entidades locales y la información en los Plenos, dedica su artículo 15 a la “Grabación de Plenos”, disponiendo lo siguiente: “1. Los Plenos de las entidades locales, al objeto de salvaguardar la participación de sus miembros dejando constancia del contenido de sus intervenciones, serán objeto de grabación y archivo oficial durante un plazo mínimo de tres meses, de acuerdo con las siguientes reglas: a) En municipios de más de 20.000 habitantes y en Diputaciones Provinciales será obligatoria la grabación en audio y en vídeo. b) En municipios de más de 5.000 habitantes y de menos o igual a 20.000 habitantes será obligatoria la grabación en audio. c) En municipios de menos o igual a 5.000 habitantes será obligatoria la grabación en audio cuando así se acuerde por el Pleno. Los Plenos de las entidades locales podrán regular las condiciones de acceso y uso de estas grabaciones, garantizando el derecho a obtener copia a los miembros de las entidades locales. 2. Esta grabación y archivo no afecta a la obligación legal de fe pública mediante el levantamiento de las correspondientes actas por parte del personal funcionario de habilitación de carácter nacional”. Por tanto, las sesiones plenarias de las Corporaciones locales tienen, en principio, carácter público y pueden ser grabadas por estas, siendo esta grabación obligatoria para las Entidades locales de Castilla y León en los supuestos previstos en el artículo 15.1 de la Ley 7/2018, de 14 de diciembre. En el caso que nos ocupa, de la información remitida por el Ayuntamiento de Almarza resulta que “las sesiones de los plenos son grabadas a título particular por los Sres. Concejales que así lo deseen así como por la Secretaria-Interventora para el ejercicio de sus funciones.” Se añade asimismo que tales grabaciones “realizadas a título individual no tendrá(n) carácter público, sino que simplemente se utilizará(n) con el fin de elaborar el acta de la sesión por parte de la Secretaria, por lo que equivaldría al borrador de notas que la Secretaria tomase durante la sesión”. Sin perjuicio de lo hasta aquí expuesto, procede determinar si la grabación del pleno solicitada puede ser incluida dentro del concepto de “información pública” definido en el artículo 13 de la LTAIBG en los términos indicados. Este concepto de información pública coincide, en parte, con el contemplado en el Convenio núm. 205, de 18 de junio de 2009, del Consejo de Europa, sobre acceso a los documentos oficiales -artículo 1.2 b)-, incluyéndose dentro de aquel el soporte de la información y su contenido, al margen de cuál sea su formato. De acuerdo con la definición señalada, no caben dudas acerca de que los archivos sonoros que contengan las grabaciones de las sesiones plenarias realizadas por el Ayuntamiento de Almarza y que se encuentren en su poder sean “información pública” en los términos establecidos en el artículo 13 de la LTAIBG. No obsta a esta subsunción de aquellas grabaciones dentro de este concepto el hecho de que el sistema de grabación actualmente utilizado por la Secretaria no garantice de forma fehaciente la integridad y autenticidad de aquellas, puesto que su calificación como “información pública” en el sentido antes indicado no es incompatible con la ausencia de aquellas notas que lo que pueden impedir es su condición de documento público, referencia esta que remite, más que al carácter del documento o archivo, a su falta de fe pública. Cuestión distinta es que la provisionalidad de las citadas grabaciones pudiera hacer que su petición de acceso fuera inadmitida a trámite por alguna de las causas recogidas en el artículo 18.1 de la LTAIBG; en concreto, por la recogida en su letra b), referida a “información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas”. Esta parece ser la argumentación utilizada por el Ayuntamiento para no proporcionar al solicitante las grabaciones pedidas. Respecto a la aplicación general de los límites y causas de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información pública previstas en la LTAIBG, el Tribunal Supremo ha puesto de manifiesto, en su Sentencia núm. 1547/2017, de 16 de octubre (rec. núm. 75/2017), lo siguiente: “Cuarto.- Cualquier pronunciamiento sobre las causas de inadmisión que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, (…) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013. Resultan por ello enteramente acertadas las consideraciones que se exponen en el fundamento jurídico tercero de la sentencia del Juzgado Central n.º 6 cuando señala que: en la Ley 19/2013 queda reconocido el derecho de acceso a la información pública como auténtico derecho público subjetivo, al establecer que «Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105 b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley» (Artículo 12); que la Exposición de Motivos de la Ley configura de forma amplia este derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud; que este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información - derivado de lo dispuesto en la Constitución Española- o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Esta formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1 (…)”. Esta interpretación “estricta, cuando no restrictiva” de las limitaciones al derecho de acceso a la información pública ha sido de nuevo mantenida por el Tribunal Supremo en sus Sentencias núm. 1768/2019, de 16 de diciembre (rec. 316/2018), núm. 306/2020, de 3 de marzo (rec. 600/2018), y núm. 748/2020, de 11 de junio (rec. 577/2019). Más en concreto, la interpretación de la causa de inadmisión de las solicitudes de información que tengan carácter auxiliar o de apoyo recogida en el art. 18.1 b) LTAIBG ha sido objeto de emisión de un criterio interpretativo (CI/006/2015, de 12 de noviembre) por el CTBG con fecha 12 de noviembre de 2015, en virtud del cual se ha de interpretar y aplicar la mencionada causa de inadmisión en los siguientes términos: “(…) - En segundo lugar, y teniendo en cuenta la redacción del artículo 18.1.b), cabe concluir que es la condición de información auxiliar o de apoyo la que permitirá, de forma motivada y concreta invocar una aplicación de la causa de exclusión, siendo la enumeración referida a «notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos» una mera ejemplificación que, en ningún caso, afecta a todos los conceptos enumerados sino a aquellos que tengan la condición principal de auxiliar o de apoyo. Así pues, concluimos que es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b), de la Ley 19/2013. - En tercer lugar, este Consejo de Transparencia entiende que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias: 1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad. 2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final. 3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud. 4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento. 5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final. - Por último, debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo”. Como se indica en la conclusión de este Criterio Interpretativo, las causas de inadmisión que señala la LTAIBG, en su artículo 18, habrán de interpretarse a la luz de lo expresado en el Preámbulo de la propia Ley, en el cual se señala que “solo cuando la acción de los responsables públicos se someta a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podemos hablar del inicio de un proceso en que los podres públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”, razón por la cual deberán ser interpretadas de forma restrictiva y su aplicación habrá de ser siempre debida y convenientemente motivada. Por su parte, respecto a esta concreta causa de inadmisión “es el contenido y no la denominación del documento lo determinante para la aplicación de la causa de inadmisión incluida en el artículo 18.1 b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre”. El propio CTBG aplicó su Criterio Interpretativo 006/2015 en una reclamación presentada frente a la denegación de la grabación en vídeo de una sesión plenaria celebrada en un Ayuntamiento (RT/0343/2017, de 21 de junio de 2018). Alegaba en este caso el Ayuntamiento en cuestión que las grabaciones no tenían validez jurídica puesto que no reunían la condición de vídeo-acta, por lo que debía entenderse, a su juicio, que eran meros instrumentos auxiliares mientras no fuera aprobado el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Ayuntamiento (como se observa, son evidentes las similitudes entre el supuesto que da lugar a la consulta planteada y el que motivó aquella Resolución del CTBG). Pues bien, respecto a la aplicación a este supuesto de la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1 b) de la LTAIBG, señaló el CTBG lo siguiente en el fundamento jurídico 5 de aquella Resolución: “En el caso de referencia, hay que tener presente que lo que pretende alegar la administración local es que la grabación en vídeo es de carácter auxiliar o de apoyo. No puede admitirse lo alegado por el Ayuntamiento en base a que, según lo dispuesto en el art. 70.1 de la Ley 7/1985, LBRL, que dispone que «1. Las sesiones del Pleno de las corporaciones locales son públicas». Quizás a lo que se refiera el Ayuntamiento es que las grabaciones de los plenos se adoptaron con la finalidad auxiliar o de apoyo a la actividad de secretaría, pero eso es totalmente diferente del contenido de la información, que es lo que verdaderamente se solicita. No puede admitirse que una información de naturaleza pública y relevante como son las sesiones del Pleno de los ayuntamientos sea considerada auxiliar o de apoyo por el mero hecho de grabarse en vídeo. Más bien al contrario, hay jurisprudencia del Tribunal Supremo STS de 24 de junio de 2015 que ha confirmado la posibilidad de los ciudadanos de efectuar grabaciones de los plenos sobre la base del derecho fundamental a la libertad de información (FFJJ 4.º y 5.º), dada la inherente relevancia pública de los plenos. Por lo tanto resultaría contradictorio que la interesada si asiste a la sesión plenaria pueda grabarla ejerciendo un derecho fundamental, pero no pueda solicitar la grabación que ha realizado el propio ayuntamiento. Igualmente el Defensor del Pueblo viene defendiendo el criterio de que la grabación de las sesiones plenarias por cualquier persona que asista como público está amparada por los apartados 1, 2 y 4 del artículo 20 de la Constitución; el apartado 5 del artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y las letras a) y c) del apartado 1 del artículo 21 y 70 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, entre otros preceptos legales. También por varias Sentencias del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo y por informes de la Agencia Española de Protección de Datos. Con ello, en definitiva, se quiere poner de manifiesto que lo solicitado por la ahora reclamante no se configura como información auxiliar o de apoyo procediendo estimar la reclamación en este aspecto concreto al no apreciar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 b) de la LTAIBG”. En el mismo sentido y para un caso análogo al expuesto, se había pronunciado también con anterioridad el entonces denominado Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana (en su denominación actual Consejo Valenciano de Transparencia) en su Resolución núm. 38/2017, de 20 de abril (reclamación núm. 21/2016). En el fundamento jurídico séptimo de esta Resolución se expuso lo siguiente: “No puede apreciarse que concurra la causa de inadmisión por solicitarse el acceso a información auxiliar o de apoyo en el caso presente de solicitud de acceso a la grabación de vídeo de los plenos. La premisa necesaria para esta comprensión es el carácter público de las sesiones de los plenos en razón del artículo 70.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBL) (…). Bien es cierto que en el caso presente cabe partir de que las grabaciones de los plenos efectuados se adoptaron con una finalidad auxiliar o de apoyo a la actividad de la secretaría. Ahora bien, la finalidad adoptada para con las grabaciones no hace que su contenido sea auxiliar o de apoyo. En modo alguno puede admitirse que una información de naturaleza pública -y relevante además por asignársele funcionalmente una finalidad auxiliar o de apoyo pase de forma automática a considerarse información cuya solicitud deba inadmitirse. De seguir dicho criterio, cualquier información pública potencialmente accesible por la ciudadanía pasaría a no ser accesible por el mero hecho de que en un expediente o actuación concreta se la use de modo auxiliar. Asimismo, difícilmente puede señalarse que la grabación de un pleno municipal carece de relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que no es relevante para la rendición de cuentas, para el conocimiento del proceso de toma de decisiones públicas o su aplicación. Que exista un documento oficial como es el acta, no vacía de naturaleza pública a la grabación del pleno que se haya dado por la Administración. A mayor abundancia, las grabaciones de plenos están en los últimos años en proceso de entenderse información no sólo pública, sino de relevancia pública. Y ello, sin perjuicio de que su grabación no sea obligatoria, sino optativa para el Ayuntamiento y se haya decidido para fines auxiliares. (…) Así las cosas, sería contrario al principio de máxima transparencia (sic) cualquier inadmitiera el acceso a la grabación de los plenos. Resultaría paradójico que la solicitante pudiera haber grabado el pleno en ejercicio de un derecho fundamental, pero no pueda -cuenta menos a priori- solicitar la grabación oficial que ha realizado el propio Ayuntamiento. Así las cosas, ya en razón del derecho de acceso a la información y su interpretación bajo el principio de transparencia máxima en modo alguno cabe admitir esta causa de inadmisión”. Se comparte el criterio expresado por los dos Órganos de Garantía de la Transparencia en las Resoluciones señaladas y los argumentos que lo fundamentan acerca de que las grabaciones realizadas por las Entidades locales de las sesiones plenarias no pueden ser consideradas como “información auxiliar” en el sentido previsto en el artículo 18.1 b) de la LTAIBG. Así se ha puesto de manifiesto para las sesiones plenarias en la respuesta formulada por el Comisionado de Transparencia de Castilla y León a la Consulta Facultativa planteada por un Ayuntamiento de la provincia de Palencia (expte. de consulta 81/2020). El mismo criterio fue utilizado también en la Resolución 240/2021, de 2 de diciembre, adoptada por esta Comisión de Transparencia en el expediente CT- 205/2021. Se puede acceder al contenido completo de ambos documentos a través de la página electrónica institucional del Comisionado de Transparencia Puesto en relación lo anterior con el supuesto planteado en esta reclamación, cabe concluir que, en el caso del Ayuntamiento de Almarza, la utilización de un sistema provisional de grabación de las sesiones plenarias que no garantiza su integridad y autenticidad no es causa jurídica que pueda amparar la denegación del acceso a los archivos sonoros donde se contengan tales grabaciones mientras se disponga de ellos. Sexto.- Finalmente, en cuanto a la formalización del acceso a la información solicitada, el artículo 22.1 de la LTAIBG dispone lo siguiente: “El acceso a la información se realizará preferentemente por vía electrónica, salvo cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio. Cuando no pueda darse el acceso en el momento de la notificación de la resolución deberá otorgarse, en cualquier caso, en un plazo no superior a diez días”. En el supuesto aquí planteado el reclamante ha ofrecido un correo electrónico, lo que faculta la remisión de la información por esta vía. En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, la Comisión de Transparencia de Castilla y León, por unanimidad de sus miembros, RESUELVE Primero.- Estimar la reclamación frente a la denegación de una solicitud de información pública presentada por D. XXX ante el Ayuntamiento de Almarza (Soria). Segundo.- Para dar cumplimiento a esta Resolución, el Ayuntamiento debe proporcionar al reclamante una copia de las grabaciones de las sesiones plenarias celebradas con fechas 7 de julio y 25 de agosto de 2022. Tercero.- Notificar esta Resolución a D. XXX, como autor de la reclamación, y al Ayuntamiento de Almarza. Cuarta.- Una vez realizadas las notificaciones señaladas, publicar la presente Resolución en la página web de esta Comisión, previa disociación de los datos de carácter personal que contuviera.