Reclamación de acceso a información sobre fincas incluidas en la PAC por la Junta Vecinal de Gañinas de la Vega y estimación parcial

Resolución 455/2023, de 20 de noviembre, de la Comisión de Transparencia de Castilla y León Asunto: expediente CT-227/2022 / reclamación frente a la falta de acceso a la información pública solicitada por D. XXX, vocal de la Junta Vecinal de Gañinas de la Vega (Palencia), a esta Entidad Local Menor I. ANTECEDENTES Primero.- Con fecha 8 de abril de 2022, tuvo entrada en la Junta Vecinal de Gañinas de la Vega (Palencia) una solicitud de información pública presentada por D. XXX, Vocal del citado órgano de gobierno de la Entidad Local Menor. En el “solicito” de esta petición se exponía lo siguiente: “Mediante la presente, me dirijo a usted para solicitar si las fincas propiedad de la Junta Vecinal de Gañinas fueron incluidas en la PAC, en los últimos 10 años”. El día 31 de mayo de 2022 el Alcalde de Pedrosa de la Vega (Palencia), en cuyo término municipal se encuentra la localidad de Gañinas de la Vega, le comunicó al solicitante lo siguiente: “En relación con su queja/sugerencia para obtener información del Servicio Territorial de Agricultura de Palencia sobre la inclusión o no de las parcelas de la Junta Vecinal de Gañinas, en calidad de miembro de dicha Junta Vecinal, concerniente a las solicitudes de subvención/ayuda realizadas por personas físicas o jurídicas al amparo de la PAC, durante los últimos 10 años, lamentamos comunicarle que este Ayuntamiento no es competente para resolver su queja/sugerencia”. Segundo.- Con fecha 11 de julio de 2022, tuvo entrada en la Comisión de Transparencia de Castilla y León una reclamación presentada por D. XXX, Vocal de la Junta Vecinal de Gañinas de la Vega, frente a la falta de acceso a la información pública solicitada. Tercero.- Recibida la reclamación anterior nos dirigimos a la Junta Vecinal de Gañinas de la Vega poniendo de manifiesto su recepción y solicitando que nos informase acerca de lo que estimase oportuno sobre la respuesta que había dado lugar a la citada impugnación. Con fecha 14 de octubre de 2022, se recibió la contestación de la Junta Vecinal de Gañinas de la Vega a nuestra solicitud de informe, en la que se pone de manifiesto lo siguiente: “No se puede mostrar lo que NO EXISTE: (…) No se tiene conocimiento de que existan fincas de titularidad de la junta vecinal que se estén ocupando o utilizando sin conocimiento del Pleno, por ser éste el competente para su adjudicación, procedimiento en el que estuvo presente el Sr. XXX y que no obstante igualmente se puso a su disposición. Preguntado por esta cuestión al Sr. XXX, en el sentido de que este señor indicase, no la identidad del denunciante al que hace eco, sino de la finca o fincas ocupadas a fin de comprobar la titularidad y quien/es pudieran estar haciendo uso de ellas/, NO HA FACILITADO INFORMACIÓN al respecto, de donde se desprende que se trata de un rumor propagado por algún vecino sin base alguna (…) QUINTO.- Si el Sr. XXX considera que alguna persona está defraudando a la Hacienda Pública incluyendo en la PAC fincas que no le corresponde para beneficiarse de algún tipo de subvención, LE ROGAMOS QUE LO PONGA EN CONOCIMIENTO DE UN JUEZ, mediante denuncia bien en su nombre, bien en el del partido político al que representa, aportando la información que le avale y que sea el Juzgado quien solicite formalmente la documentación que necesite y dirima la responsabilidad de cada parte”. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero.- El artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), dispone que frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información pública podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa. La disposición adicional cuarta de la misma Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece que la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 citado corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. En Castilla y León ese órgano es esta Comisión de Transparencia a quien corresponde la tramitación y resolución de aquella reclamación, ajustándose a lo dispuesto en materia de recursos en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC). En efecto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8 y 12 de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León, se crea la Comisión de Transparencia para el conocimiento y resolución de las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su impugnación contencioso- administrativa, se presenten contra las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información pública dictadas por los organismos y entidades del sector público autonómico relacionadas en el artículo 2.1 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León; por las corporaciones de derecho público cuyo ámbito de actuación se circunscriba exclusivamente a todo o parte del territorio de la Comunidad Autónoma; por las Entidades Locales de Castilla y León y su sector público; y por las asociaciones constituidas por las referidas entidades y organismos. En consecuencia, esta Comisión es competente para resolver la reclamación antes identificada. Segundo.- Como cuestión previa al análisis de la actuación impugnada, es necesario analizar la competencia de esta Comisión de Transparencia para resolver la reclamación presentada, considerando que su autor es miembro de una Corporación local y que el objeto de su impugnación es la falta de acceso a una información solicitada por este en el ejercicio de tal condición. Con carácter general, el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL), establece el derecho de los concejales a obtener del Alcalde o Presidente de la Junta de Gobierno Local, cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de sus funciones. Este precepto se desarrolla en los artículos 14, 15 y 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante, ROF). Nos encontramos, por tanto, ante un régimen específico de acceso a la información pública por razón del sujeto solicitante (cargo representativo local) anterior a la aprobación de la LTAIBG, regulador de un derecho fundamental como es el de partición y representación política postulado en el citado artículo 23 de la Constitución Española. La propia LTAIBG permite que también los cargos representativos locales, a pesar de contar con un régimen jurídico específico de acceso a la información, puedan utilizar este concreto mecanismo de garantía a través de la aplicación supletoria de aquella. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el punto 2 de la disposición adicional primera de la LTAIBG, “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”. Puesto que ni la LRBRL ni el ROF prevén un mecanismo específico de garantía distinto del recurso judicial ante una autoridad independiente análogo a la reclamación regulada en el citado artículo 24 de la LTAIBG, esta aplicación supletoria permite cohonestar la aplicación del régimen específico del ejercicio del derecho de acceso a la información pública de los cargos representativos locales con su carácter privilegiado. Este criterio relativo a la legitimación de los cargos locales a presentar la reclamación prevista en la LTAIBG ante los correspondientes organismos de garantía de la transparencia que venía manteniendo esta Comisión de Transparencia ha sido confirmado expresamente por el Tribunal Supremo en su Sentencia núm. 312/2022, de 10 de marzo (rec. 3382/2020), donde se señala que “(…) el hecho de que en la normativa de régimen local exista una regulación específica, en el plano sustantivo y procedimental, del derecho de acceso a la información por parte de los miembros de la Corporación en modo alguno excluye que (…) contra la resolución que deniegue en todo o en parte el acceso a la información el interesado pueda formular la reclamación que se regula en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (…)” (fundamento de derecho cuarto). Tercero.- La asunción de la competencia de esta Comisión de Transparencia para resolver las reclamaciones presentadas por los miembros de las corporaciones locales en materia de derecho de acceso a la información no impide que el régimen jurídico que deba ser aplicado sea, en primer lugar, el previsto de forma específica en los artículos 77 de la LRBRL y 14 a 16 del ROF, resultando también aplicables en Castilla y León las previsiones recogidas en la Sección 2.ª del Capítulo II de la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, por la que se regula la Conferencia de Titulares de Alcaldías y Presidencias de Diputación, el estatuto de los miembros de las entidades locales y la información en los Plenos. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo 312/2022, de 10 de marzo, recoge expresamente, también en su fundamento de derecho cuarto, que “(…) la normativa de régimen local contiene una regulación que desarrolla el derecho de acceso a la información en dicho ámbito por parte de los miembros de la corporación local. Lo que, a efectos de lo establecido en la citada disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, significa que dicho régimen específico habrá de ser aplicado con carácter preferente a la regulación de la Ley de Transparencia, siendo esta de aplicación supletoria (…)”. Entre otras y sin perjuicio de lo que más adelante sea necesario pormenorizar, la normativa aplicable de régimen local establece al respecto las siguientes previsiones: 1.- Las peticiones de acceso a la información se entenderán concedidas por silencio administrativo cuando no sean resueltas expresamente en el término de cinco días, a contar desde la fecha de la solicitud (artículos 12.1 de la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, y 14 del ROF). 2.- Los servicios administrativos están obligados a facilitar la información, sin necesidad de que el miembro de la Corporación acredite estar autorizado, en los siguientes casos: (…). c) Cuando se trate del acceso a la información o documentación de la entidad local que sea de libre acceso para los ciudadanos (artículos 12.2 de la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, y 15 del ROF). 3.- La consulta y examen concreto de los expedientes, libros y documentación en general se regirán por las siguientes normas: a) Podrá realizarse, bien en el archivo general o en la dependencia donde se encuentre, bien mediante la entrega de los documentos o de una copia de estos. El libramiento de copias se limitará a los casos de acceso libre de los Concejales a la información y a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Junta de Gobierno (artículos 13 y 14 de la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, así como 16.1 a) del ROF). (…). Ahora bien, tal y como se ha expuesto con anterioridad, el Tribunal Supremo ha puesto de manifiesto que los representantes locales no pueden disfrutar, en ningún caso, de menos garantías que un ciudadano en el momento de ejercer su derecho de acceso a la información, razón por la cual las normas generales expuestas deben cohonestarse ahora con la legislación de transparencia de forma tal que nunca aquel ejercicio sea más restrictivo para un concejal que para un ciudadano. Este principio puede tener sus consecuencias en aspectos tales como la obtención de copias o la aplicación de los límites al acceso a la información. En todo caso, la regla general ha de ser favorable a permitir al cargo representativo local ejercitar su derecho. El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León ha recordado en sus Sentencias de 17 de abril y 21 de junio de 2018 lo siguiente: “(…) en caso de duda, la decisión municipal debe ser siempre la de proporcionar un franco acceso a toda la documentación que obre en el consistorio, salvo supuestos excepcionales. Ni siquiera si la oposición realiza una «batería de solicitudes sucesivas» cabe denegar el acceso. El hecho de que no sea interesado en un procedimiento administrativo no impide tomar conocimiento del mismo a un miembro de la corporación municipal. Cabe preguntarse la situación pasiva; ¿en qué perjudica al alcalde y al equipo de gobierno que la oposición tenga acceso a determinados expedientes?; desde luego, no ha sido objeto de sugerencia ninguna circunstancia obstativa. Y finalmente, la afirmación de que tal acceso supone una carga adicional a los funcionarios no sólo debe ser acreditada, sino que perfectamente puede ser solventada permitiendo el acceso a los expedientes sin obtención de copias, por ejemplo”. Cuarto.- En el momento en el que fue presentada la reclamación que ahora se resuelve, la pretensión de acceso a la información que había sido solicitada con fecha 8 de abril de 2022 debía entenderse estimada presuntamente de conformidad con lo dispuesto en los artículos 12.1 de la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, y 14.1 del ROF. Por tanto, en aquel momento el objeto de la reclamación era una resolución presunta cuyo contenido era el reconocimiento del derecho del miembro de la Entidad local Menor a acceder a aquella información. Con carácter general, en aquellos supuestos en los que el interesado ha obtenido por silencio administrativo el reconocimiento de una prestación pública, algo que materialmente debe producir o entregar la Administración, el acto presunto, desde un punto de vista práctico, puede adolecer de falta de virtualidad o de efectividad, puesto que a pesar de que se haya producido el silencio positivo, la persona solicitante sigue sin ver satisfecho el objeto de su solicitud (en este caso, la obtención del acceso a la información pedida). En este sentido y siguiendo lo afirmado al respecto en el Criterio Interpretativo de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña (GAIP), de 7 de enero de 2016, sobre reclamación en caso de silencio administrativo, la previsión del legislador de crear organismos de garantía en materia de acceso a la información pública que se ofrecen como alternativa a la vía jurisdiccional, es significativa de la voluntad de facilitar a todos los ciudadanos la tutela y garantía del derecho de acceso a la información, en todos aquellos casos en los que este no se vea satisfecho, bien por verse desestimado el mismo expresa o presuntamente al margen de lo dispuesto en la normativa aplicable; bien por no verse materializado efectivamente mediante el acceso solicitado como consecuencia de una mala praxis de la Administración al no cumplir con su obligación de resolver, cuando el silencio sea positivo. En consecuencia, puesto que los artículos 24 de la LTAIBG y 8 de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, reconocen expresamente la posibilidad de interponer ante esta Comisión de Transparencia reclamaciones frente a resoluciones presuntas en materia de acceso a la información pública, resulta coherente con la letra y con el espíritu de estas leyes que, dentro de estas reclamaciones presuntas impugnables, se incluyan también las estimatorias. Lo contrario implicaría que en estos casos se “beneficiara” la actuación incorrecta de la Administración consistente en no resolver lo procedente en el plazo establecido para ello, con la frustración del legítimo derecho de los ciudadanos a solicitar la tutela de este órgano de garantía del derecho de acceso a la información pública. En cuanto al plazo para interponer reclamaciones frente a resoluciones presuntas, este, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 de la LTAIBG, es, en principio, de un mes a contar desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo. No obstante, con carácter general, respecto al plazo para reclamar frente a las estimaciones presuntas de solicitudes de acceso a la información pública, se debe poner de manifiesto el criterio manifestado por el CTBG en su Criterio Interpretativo CI/001/2016, de 17 de febrero de 2016, donde, partiendo de la jurisprudencia fijada por el Tribunal Constitucional acerca de los plazos para recurrir el silencio administrativo negativo y de las previsiones de la LPAC, relativas a la interposición de los recursos de alzada y de reposición, se concluye lo siguiente: “(…) la presentación de una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno frente a la desestimación de una solicitud de acceso a la información por silencio no estará sujeta a plazo”. Por tanto, por los mismos motivos, consideramos que tampoco se encuentra sujeta a plazo la presentación de reclamaciones formuladas frente a las estimaciones presuntas de solicitudes de acceso a información pública que no se hayan materializado, como ocurría en este caso en el momento en el que fue presentado el escrito de reclamación. Quinto.- La reclamación ha sido presentada por quien se encuentra legitimado para ello, puesto que su autor es la misma persona que dirigió la solicitud de información pública a la Junta Vecinal de Gañinas de la Vega. Sexto.- El reclamante solicita información relativa a la inclusión en la PAC de fincas propiedad de la Junta Vecinal de Gañinas durante los últimos 10 años. En cuanto a la cuestión de fondo de la reclamación formulada, hay que partir de que el artículo 13 de la LTAIBG define la información pública como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” En primer lugar, los arrendamientos de bienes patrimoniales por parte de las entidades locales vienen regulados en el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, que en su artículo 92 dispone que “El arrendamiento y cualquier otra forma de cesión de uso de bienes patrimoniales de las Entidades locales se regirá, en todo caso, en cuanto a su preparación y adjudicación por la normativa reguladora de contratación de las Entidades locales”. Por otra parte, tanto el artículo 4.1.p) del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, vigente con anterioridad al actual artículo 9.1.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, excluyen a los contratos de arrendamiento de sus ámbitos de aplicación y establecen que se regirán por la legislación patrimonial. Este juego de remisiones nos lleva a considerar los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles por las entidades locales como contratos privados de la Administración, siendo aplicables en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas específicas, la legislación de contratación administrativa y sus disposiciones de desarrollo, aplicándose supletoriamente las restantes normas de derecho administrativo o, en su caso, las normas de derecho privado, según corresponda por razón del sujeto o entidad contratante. Por lo tanto, los arrendamientos de las fincas propiedad de la Junta Vecinal de Gañinas que hubieran podido ser declaradas a la PAC por parte de un tercero, en caso de existir, se deberían haber tramitado de conformidad con lo establecido en la legislación patrimonial y en la ley de contratos en lo referente a su preparación y adjudicación. El artículo 70.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone que “se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”, no formando parte de aquel “la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento” (punto 4 del mismo precepto). En el supuesto que nos ocupa, el informe emitido por la Junta Vecinal de Gañinas de la Vega de 14 de octubre de 2022, manifiesta que no tenía conocimiento de que existiesen fincas de titularidad de la Junta Vecinal que estuviesen siendo ocupadas o utilizadas y, por tanto, que fueran susceptibles de estar declaradas a los efectos de las ayudas de la PAC. Al respecto, procede señalar que en el caso de que la información pública solicitada respecto de los arrendamientos de las fincas de la Junta Vecinal que hubieran podido ser declaradas a la PAC por parte de un tercero no existiera, la satisfacción del derecho de acceso a la información del solicitante exige que su petición sea resuelta expresamente manifestando de forma explícita tal circunstancia, tal como ha señalado esta Comisión en numerosas resoluciones (entre otras, Resolución 188/2020, de 9 de octubre, expediente CT-15/2020; Resolución 119/2021, de 18 de junio; CT-147/2020; Resolución 219/2021, de 2 de noviembre, expediente CT- 239/2020; o, en fin, Resolución 22/2022, de 1 de marzo, expediente CT-166/2021). Séptimo.- El artículo 22.1 de la LTAIBG establece que: “El acceso a la información se realizará preferentemente por vía electrónica, salvo cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio. Cuando no pueda darse el acceso en el momento de la notificación de la resolución deberá otorgarse, en cualquier caso, en un plazo no superior a diez días”. En el caso que aquí nos ocupa, dado que el reclamante no ha señalado otro medio, el acceso a la información pública se realizará de la forma ordinaria en la que reciba aquel la información de la Entidad Local Menor, en su condición de vocal de la Junta Vecinal. En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, la Comisión de Transparencia de Castilla y León, por unanimidad de sus miembros, RESUELVE Primero.- Estimar parcialmente la reclamación frente a la falta de acceso a la información pública solicitada por D. XXX, Vocal de la Junta Vecinal de Gañinas de la Vega (Palencia) ante esta Entidad Local Menor. Segundo.- Para dar cumplimiento a esta Resolución la Junta Vecinal de Gañinas de la Vega (Palencia) deberá dictar una resolución expresa sobre las fincas propiedad de la Junta Vecinal de Gañinas que hubieran podido ser incluidas en la PAC en los últimos 10 años; en el caso de que no existiesen fincas de titularidad de la Junta Vecinal que estuviesen siendo ocupadas o utilizadas, en su caso, mediante arrendamiento, y, por tanto, que fueran susceptibles de estar declaradas a los efectos de las ayudas de la PAC, la Resolución a adoptar debe poner de manifiesto expresamente esta circunstancia. El acceso se realizará de la forma ordinaria en la que reciba el solicitante la información de la Entidad Local Menor, en su condición de vocal de la Junta Vecinal. Tercero.- Notificar esta Resolución a D. XXX, como autor de la reclamación, y a la Junta Vecinal de Gañinas de la Vega (Palencia). Cuarto.- Una vez realizadas las notificaciones señaladas, publicar la presente Resolución en la página web de esta Comisión, previa disociación de los datos de carácter personal que contuviera.