Reclamación por denegación de acceso al expediente y convenio de construcción de un polideportivo en el Ayuntamiento de Valladolid, resuelta con estimación

Resolución 183/2024, de 19 de junio, de la Comisión de Transparencia de Castilla y León Asunto: expediente CT-497/2023 / reclamación frente a la denegación de una solicitud de información pública presentada por D.ª XXX ante el Ayuntamiento de Valladolid I. ANTECEDENTES Primero.- Con fecha 25 de octubre de 2023, D.ª XXX presentó una solicitud de información pública dirigida al Ayuntamiento de Valladolid. El “solicito” de esta petición se concretó en los siguientes términos: “Expediente del Ayuntamiento de Valladolid para la construcción de un polideportivo en una parcela anexa al CEIP Miguel Delibes. Copia del convenio de colaboración suscrito entre la Junta de Castilla y León y el Ayuntamiento de Valladolid para la construcción de ese polideportivo. Copia del acuerdo en Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Valladolid por el que se aprobó el citado convenio. Copia del acuerdo en Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Valladolid por el que se deja sin efecto el acuerdo anterior”. Segundo.- Con fecha 14 de diciembre de 2023, tuvo entrada en la Comisión de Transparencia de Castilla y León una reclamación presentada por D.ª XXX, frente a la denegación presunta de la solicitud de información pública indicada en el expositivo anterior. Tercero.- Una vez recibida esta reclamación, esta Comisión de Transparencia se dirigió al Ayuntamiento de Valladolid poniendo de manifiesto su recepción y solicitando que informase sobre la presunta ausencia de respuesta que había dado lugar a la citada impugnación. Se ha recibido la contestación a nuestra solicitud de informe, en la cual se señala lo siguiente: “En contestación a la reclamación de información presentada por Dª. XXX, en relación a los Acuerdos de la Junta de Gobierno relativos al convenio sobre Polideportivo Miguel Delibes, se comunica que la información solicitada fue remitida a la interesada a través del correo electrónico señalado por la interesada, el día 6 de marzo de 2024. Se adjunta el traslado externo efectuado con la información solicitada por la interesada, así como la comunicación a través de correo electrónico”. Junto al informe, se acompaña copia del Decreto 2024/1429, de 29 de abril de 2024, de la Concejala Delegada General de Participación Ciudadana y Deportes del Ayuntamiento de Valladolid, en el que se acordó lo que a continuación se transcribe: “PRIMERO: Dar respuesta al COMISIONADO DE LA TRANSPARENCIA DE CASTILLA Y LEON en el asunto CT-497/2023 relativo a la reclamación al acceso de la información de Dª XXX sobre los acuerdos de Junta de Gobierno respecto el Polideportivo Miguel Delibes, que no fue atendida porque no llegó a esta unidad administrativa hasta el 21/02/2024. SEGUNDO: Dar traslado a Dª XXX, de los siguientes Acuerdos de la Junta de Gobierno: -Acuerdo de 6 de junio de 2022 por el que se aprueba el texto del CONVENIO ENTRE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD DE CASTILLA Y LEÓN Y EL AYUNTAMIENTO DE VALLADOLID PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA INSTALACIÓN DEPORTIVA DE USO EDUCATIVO COMPARTIDO EN EL CEIP «MIGUEL DELIBES» DE VALLADOLID. - Acuerdo de 16 de octubre de 2023 por el que se deja sin efecto el Acuerdo anterior. Lo que comunico a Vd. para su conocimiento, significándole que, contra esta resolución, podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa. Igualmente podrá ejercitar cualquier otro recurso que considere pertinente». Además, se adjunta al informe copia del Acuerdo de 6 de julio de 2022 por el que se aprueba el texto del convenio entre la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y el Ayuntamiento de Valladolid para la construcción de una instalación deportiva de uso educativo compartido en el CEIP “Miguel Delibes” de Valladolid, y del Acuerdo de 16 de octubre de 2023 por el que se deja sin efecto el Acuerdo anterior. Cuarto.- Con fecha 28 de mayo de 2024, D.ª XXX presentó un escrito dirigido a esta Comisión de Transparencia señalando lo siguiente: “Adjunto resolución recibida del Ayuntamiento de Valladolid (2024/1429), donde se proporciona parte de la información solicitada. Se sigue omitiendo la copia del convenio con la Junta de Castilla y León, con el pretexto de que ese convenio «no existe; nunca llegó a formalizarse». Que no llegara a firmarse no significa que no exista ese convenio (un expediente de nueve páginas), acordado, primero, y dejado sin efecto, después». II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero.- El artículo 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), reconoce a todas las personas el derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105. b) de la Constitución Española, desarrollados por la propia Ley. Añade este precepto que, en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la correspondiente normativa autonómica. El artículo 24 de la misma norma dispone que frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información pública podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa. Segundo.- La disposición adicional cuarta de la LTAIBG establece que la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 citado corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. En Castilla y León ese órgano es esta Comisión de Transparencia a quien corresponde la tramitación y resolución de aquella reclamación, ajustándose a lo dispuesto en materia de recursos en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8 y 12 de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León, se crea la Comisión de Transparencia para el conocimiento y resolución de las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su impugnación contencioso- administrativa, se presenten contra las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información pública dictadas por los organismos y entidades del sector público autonómico relacionadas en el artículo 2.1 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León; por las corporaciones de derecho público cuyo ámbito de actuación se circunscriba exclusivamente a todo o parte del territorio de la Comunidad Autónoma; por las Entidades Locales de Castilla y León y su sector público; y por las asociaciones constituidas por las referidas entidades y organismos. En consecuencia, esta Comisión es competente para resolver la reclamación antes identificada. Tercero.- La reclamación ha sido presentada por quien se encuentra legitimada para ello, puesto que su autora es la misma persona que presentó la solicitud de información pública que dio lugar a la impugnación. Cuarto.- Por lo que respecta al tiempo y forma de presentación de la reclamación, hay que tener en consideración lo dispuesto en el artículo 24.2 de la LTAIBG, según el cual: “La reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo”. Por otro lado, el artículo 20.1 de la LTAIBG establece: “La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo haga necesario y previa notificación al solicitante”. En este supuesto concreto, la reclamación inicial fue registrada ante esta Comisión de Transparencia el 14 de diciembre de 2023, después de que la solicitud de información pública fuera realizada a través de un escrito presentado el 25 de octubre de 2023, momento en el que todavía no había sido dictado el Decreto de la 2024/1429, de 29 de abril de 2024, de la Concejala Delegada General de Participación Ciudadana y Deportes del Ayuntamiento de Valladolid, a través del cual se facilita a la interesada parte de la documentación solicitada. En consecuencia, en este caso la reclamación inicial frente a la desestimación presunta de la solicitud de información fue presentada dentro del plazo previsto para ello. Por otra parte, de conformidad con la doctrina mantenida por el Tribunal Supremo (entre otras, en su Sentencia núm. 2643/2015, de 15 de junio, rec. 1762/2014) referida al recurso contencioso-administrativo pero que es trasladable a la presentación de recursos administrativos y, por tanto, de esta reclamación, la adopción por el Ayuntamiento de Valladolid de la Resolución señalada en los antecedentes, una vez que había tenido lugar la desestimación presunta de la solicitud pero manteniendo la denegación parcial de esta, no habría hecho necesario que la interesada ampliara su escrito de reclamación inicial, aunque así lo hizo mediante el escrito que presentó el 28 de mayo de 2024, también dentro del plazo establecido en el citado artículo 24.2 de la LTAIBG. Quinto.- En cuanto a la cuestión de fondo de la reclamación formulada, hay que partir de que el artículo 13 de la LTAIBG define la información pública como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. En el caso que nos ocupa, la documentación relativa a un expediente dirigido a la firma de un convenio entre el Ayuntamiento de Valladolid y la Consejería de Educación para la construcción una instalación deportiva de uso educativo compartido en una parcela de titularidad municipal, es información pública en poder de dicho Ayuntamiento que surge de su capacidad para suscribir convenios con otras Administraciones públicas para el ejercicio de competencias propias o delegadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 47.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Sin que, en sentido amplio, se discuta sobre el carácter de información pública de la documentación solicitada por la ahora reclamante, el Ayuntamiento de Valladolid se ha limitado a facilitar a la interesada copia del Acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de 6 de junio de 2022, por el que se aprueba el texto del convenio entre la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y el Ayuntamiento de Valladolid, para la construcción de una instalación deportiva de uso educativo compartido en el CEIP “Miguel Delibes” de Valladolid, y del Acuerdo la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de 16 de octubre de 2023 por el que se deja sin efecto el Acuerdo anterior. Con ello, la controversia se suscita, en los términos que ha señalado la propia reclamante, fundamentalmente respecto al texto del propio convenio al que se ha hecho referencia, del cual no se ha dado traslado a la reclamante, manteniendo esta la pretensión de acceso al mismo en el escrito remitido a esta Comisión de Transparencia después de haber recibido los Acuerdos de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Valladolid señalados. En el Decreto de la Concejal Delegada General de Participación Ciudadana y Deportes de 29 de abril de 2024, en virtud del cual se acordó trasladar a la interesada copia de los Acuerdos de la Junta de Gobierno aludidos, se indica que “el convenio firmado que solicita D.ª XXX no existe; nunca llegó a formalizarse”. Con relación a ello, también cabe indicar que, en el Acuerdo de la Junta de Gobierno de 16 de octubre de 2023, por el que se deja sin efecto el Acuerdo anterior de fecha 6 de julio de 2022, se deja constancia de que “el precitado Convenio no llegó a formalizarse, por razones técnicas de capacidad (de) la parcela, donde se ubicaría el polideportivo objeto del Convenio, procediendo la liberación del crédito retenido para los años de vigencia del convenio”. Ante esa falta de firma del convenio, aunque el Ayuntamiento de Valladolid no haya realizado alegación alguna al respecto, cabría plantearse si concurre aquí la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG, relativa a solicitudes “referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas”. Cabe comenzar señalando que, en relación con la aplicación general de los límites y de las causas de inadmisión recogidas en los artículos 14 y 18 de la LTAIBG, respectivamente, el Tribunal Supremo puso de manifiesto, en su Sentencia núm. 1547/2017, de 16 de octubre, lo siguiente: “Cuarto.- Cualquier pronunciamiento sobre las causas de inadmisión que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, (…) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013. Resultan por ello enteramente acertadas las consideraciones que se exponen en el fundamento jurídico tercero de la sentencia del Juzgado Central n.º 6 cuando señala que: en la Ley 19/2013 queda reconocido el derecho de acceso a la información pública como auténtico derecho público subjetivo, al establecer que «Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105 b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley» (Artículo 12); que la Exposición de Motivos de la Ley configura de forma amplia este derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud; que este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información - derivado de lo dispuesto en la Constitución Española- o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Esta formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1 (…)”. Esta interpretación “estricta, cuando no restrictiva” de las limitaciones al derecho de acceso a la información pública, ha sido de nuevo mantenida por el Tribunal Supremo en sus Sentencias núm. 1768/2019, de 16 de diciembre, núm. 306/2020, de 3 de marzo, y núm. 748/2020, de 11 de junio. La concreta causa de inadmisión relacionada con el carácter auxiliar de la información ha sido objeto del Criterio Interpretativo (CI/006/2015) del CTBG de fecha 12 de noviembre de 2015. A los efectos que aquí interesan, en este Criterio se señala que aquella causa se ha de interpretar y aplicar en los siguientes términos (el subrayado es añadido): “(…) teniendo en cuenta la redacción del artículo 18.1.b), cabe concluir que es la condición de información auxiliar o de apoyo la que permitirá, de forma motivada y concreta invocar una aplicación de la causa de exclusión, siendo la enumeración referida a «notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos» una mera ejemplificación que, en ningún caso, afecta a todos los conceptos enumerados sino a aquellos que tengan la condición principal de auxiliar o de apoyo. Así pues, concluimos que es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b), de la Ley 19/2013. - En tercer lugar, este Consejo de Transparencia entiende que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias: 1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad. 2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final. 3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud. 4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento. 5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final. - Por último, debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo”. Como se indica en la conclusión del criterio interpretativo, las causas de inadmisión que señala la LTAIBG, en su artículo 18, habrán de interpretarse a la luz de lo expresado en el Preámbulo de la propia Ley que señala que “solo cuando la acción de los responsables públicos se someta a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, como se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podemos hablar del inicio de un proceso en que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”, razón por la cual deberán ser interpretadas de forma restrictiva y su aplicación habrá de ser siempre debida y convenientemente motivada. En el caso que nos ocupa, existe un Acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Valladolid de 6 de junio de 2022, que lo que hace, precisamente, es aprobar las cláusulas del convenio de colaboración que habría de regir para la construcción de una instalación deportiva y, de hecho, se señala en la parte resolutiva del Acuerdo que “el texto del convenio que se aprueba consta en el expediente extendido en 9 páginas”. De este modo, el texto de las cláusulas del convenio es el objeto mismo de dicho Acuerdo. Sin considerar las cláusulas que habrían de regir la colaboración entre la Consejería de Educación y el Ayuntamiento de Valladolid, el acuerdo quedaría vaciado de contenido y no podría definirse la concreta voluntad de la Administración, con independencia de que, por razones sobrevenidas, dicho convenio no llegara a ser suscrito por las partes implicadas. Las cláusulas del convenio que se proponía suscribir el Ayuntamiento de Valladolid, lejos de ser documentación auxiliar, es lo que da sentido al Acuerdo que aprueba dichas cláusulas. Dicho de otro modo, si existe el Acuerdo que aprobó las cláusulas del convenio que estaba llamado a materializar la cooperación de las dos Administraciones implicadas en la construcción de una instalación deportiva, no podemos concluir que no existe la formalización de esas cláusulas. Y, precisamente, las cláusulas del convenio, entre otros elementos de juicio, son las que permiten hacer una valoración de la actuación de la Administración en lo que respecta a la construcción de una concreta instalación deportiva. Además, es evidente que el clausulado del convenio forma parte del Expediente SE-PC 81/2022 del Ayuntamiento de Valladolid, expediente este en el que se adoptó el Acuerdo de la Junta de Gobierno de 6 de junio de 2022, señalándose en este Acuerdo que también forman parte del expediente una Memoria justificativa de fecha 13 de junio de 2022 que contiene el informe de equilibrio económico y sostenibilidad financiera, y los preceptivos informes de la Secretaría General e Intervención. La solicitud de información pública presentada por la reclamante ante el Ayuntamiento de Valladolid se refería al “expediente del Ayuntamiento de Valladolid para la construcción de un polideportivo en una parcela anexa al CEIP Miguel Delibes”, aunque, seguidamente, se hacía alusión expresa a la “copia del convenio de colaboración suscrito entre la Junta de Castilla y León y el Ayuntamiento de Valladolid para la construcción de ese polideportivo. Copia del acuerdo en Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Valladolid por el que se aprobó el citado convenio. Copia del acuerdo en Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Valladolid por el que se deja sin efecto el acuerdo anterior”. De este modo, la plena satisfacción de derecho de acceso a la información pública por parte de la ahora recurrente exige que se le facilite el expediente SE-PC 81/2022 completo, incluidas las cláusulas del convenio que habían sido aprobadas en virtud del Acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Valladolid de 6 de junio de 2022; y que se le facilite igualmente el acceso a la documentación del expediente SE-PC 81/2023 completo, sobre el que se ha dictado el Acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de 16 de octubre de 2023, por el que se dejó sin efecto el anterior Acuerdo. En todo caso, en el supuesto de que la documentación incluida en los expedientes indicados contenga datos de carácter personal, deberá procederse a la previa disociación de estos conforme al artículo 15.4 de la LTAIBG. Sexto.- El artículo 22.1 de la LTAIBG establece que: “El acceso a la información se realizará preferentemente por vía electrónica, salvo cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio. Cuando no pueda darse el acceso en el momento de la notificación de la resolución deberá otorgarse, en cualquier caso, en un plazo no superior a diez días”. Asimismo, el artículo 22.4 de la misma Ley dispone que: “El acceso a la información será gratuito. No obstante, la expedición de copias o la transposición de la información a un formato diferente al original podrá dar lugar a la exigencia de exacciones en los términos previstos en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, o, en su caso, conforme a la normativa autonómica o local que resulte aplicable”. En consecuencia, el precepto señalado establece como preferente el acceso a la información por vía electrónica, salvo que el solicitante señale expresamente otro medio, y prevé, de forma específica, la posibilidad de que tal acceso se produzca a través de la expedición de copias, sin perjuicio de que la misma se realice, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15.4 de la LTAIBG, previa disociación de los datos de carácter personal que, en su caso, aparezcan en los documentos, y pueda dar lugar a la exigencia de exacciones en los términos previstos en la normativa aplicable. En el caso que aquí nos ocupa, en la solicitud de acceso a la información pública se opta por la vía electrónica como medio de recibir las notificaciones, por lo que por dicha vía habría de remitirse la información a la reclamante. En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, la Comisión de Transparencia de Castilla y León, por unanimidad de sus miembros, RESUELVE Primero.- Estimar la reclamación frente a la denegación de una solicitud de información pública presentada por D.ª XXX ante el Ayuntamiento de Valladolid. Segundo.- Para dar cumplimiento a esta Resolución, el Ayuntamiento de Valladolid debe facilitar a la reclamante, además de la documentación que ya ha puesto a su disposición, y previa disociación de los datos de carácter personal: - Una copia del resto de documentos que forman parte del Expediente SE-PC 81/2022, incluido el clausulado del convenio que había sido aprobado en virtud del Acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Valladolid de 6 de junio de 2022. - Una copia del resto de documentación del expediente SE-PC 81/2023, en el que se dictó el Acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de 16 de octubre de 2023, por el que se dejó sin efecto el anterior Acuerdo de 6 de junio de 2022. Tercero.- Notificar esta Resolución a D.ª XXX, como autora de la reclamación, y al Ayuntamiento de Valladolid. Cuarto.- Una vez realizadas las notificaciones señaladas, publicar la presente Resolución en la página web de esta Comisión, previa disociación de los datos de carácter personal que contuviera.