Reclamación por denegación de acceso al padrón municipal solicitada por un concejal al Ayuntamiento de Bonilla de la Sierra

Resolución 346/2024, de 4 de octubre, de la Comisión de Transparencia de Castilla y León Asunto: expediente CT-802/2022 / reclamación frente a la denegación expresa de acceso a una información pública solicitada por D. XXX ante el Ayuntamiento de Bonilla de la Sierra (Ávila), en su condición de miembro de la Corporación municipal I. ANTECEDENTES Primero.- Con fecha 17 de diciembre de 2022, D. XXX dirigió una solicitud de información pública al Ayuntamiento de Bonilla de la Sierra (Ávila), en su condición de concejal de esta Entidad local. El objeto de esta petición se concretaba en “que se les proporcione el padrón municipal a fecha de hoy 17 de diciembre de 2022”, añadiendo a continuación que “el motivo de solicitar el Padrón actualizado con altas y bajas de 2022, es que nos ha llegado una queja en el sentido de haber denegado el empadronamiento a un ciudadano boliviano que actualmente está empadronado en Piedrahita (a 14 Km de distancia) pero que trabaja en nuestro municipio y quiere vivir en Bonilla de la Sierra en casa de su empleador para evitarse desplazamientos de cientos de kilómetros al mes (…), y debido a que durante el año 2022 se están produciendo diversos empadronamientos, consideramos oportuno tener conocimiento de los mismos”. La solicitud indicada fue denegada mediante Resolución de la Alcaldía de fecha 22 de diciembre de 2022, en los términos siguientes: “PRIMERO. En relación con el escrito presentado ante esta Alcaldía por Don XXX y D. XXX solicitando a esta Alcaldía el Padrón Municipal a fecha 17/12/2022, resuelvo DENEGAR lo solicitado, en base a lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 14 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, del ROF, puesto que en el escrito presentado no se fundamentan los motivos; que acrediten y justifiquen que los datos solicitados resultan precisos para el desarrollo de sus funciones, como se determina en los citados artículos”. Segundo.- Con fecha 29 de diciembre de 2022, tuvo entrada en la Comisión de Transparencia de Castilla y León una reclamación presentada por D. XXX frente a la denegación de la información pública indicada en el expositivo anterior. Tercero.- Una vez recibida esta reclamación, nos dirigimos al Ayuntamiento de Bonilla de la Sierra poniendo de manifiesto su recepción y solicitando que nos informase sobre la actuación que había dado lugar a la citada impugnación. Con fecha 27 de marzo de 2023 se recibió la contestación del Ayuntamiento a nuestra petición de informe, en la que se ponía de manifiesto lo siguiente: “1.- Con fecha 17 de diciembre de 2022, se recibe en este Ayuntamiento escrito/solicitud firmado por los Concejales Sres. XXX y XXX, del que se adjunta copia. 2.- Toda nuestra actuación, se ha limitado a remitir en tiempo y forma a los solicitantes la resolución adoptada por esta Alcaldía de su solicitud, de la que igualmente se adjunta copia”. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero.- El artículo 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), reconoce a todas las personas el derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105. b) de la Constitución Española, desarrollados por la propia Ley. Añade este precepto que, en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la correspondiente normativa autonómica. El artículo 24 de la misma norma dispone que frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información pública podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa. La disposición adicional cuarta de la misma Ley establece que la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 citado corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. En Castilla y León ese órgano es esta Comisión de Transparencia a quien corresponde la tramitación y resolución de aquella reclamación, ajustándose a lo dispuesto en materia de recursos en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8 y 12 de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León, se crea la Comisión de Transparencia para el conocimiento y resolución de las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su impugnación contencioso- administrativa, se presenten contra las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información pública dictadas por los organismos y entidades del sector público autonómico relacionadas en el artículo 2.1 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León; por las corporaciones de derecho público cuyo ámbito de actuación se circunscriba exclusivamente a todo o parte del territorio de la Comunidad Autónoma; por las Entidades Locales de Castilla y León y su sector público; y por las asociaciones constituidas por las referidas entidades y organismos. Segundo.- Como cuestión previa al análisis de la actuación impugnada, es necesario analizar la competencia de esta Comisión de Transparencia para resolver la reclamación presentada, considerando que su autor es Concejal electo de un Ayuntamiento y que el objeto de su impugnación es la falta de acceso a una información solicitada por este en el ejercicio de tal condición. Con carácter general, el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante, LRBRL), establece el derecho de los miembros de las Corporaciones locales a obtener del Alcalde o Presidente de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función. Este precepto se desarrolla en los artículos 14, 15 y 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante, ROF). Nos encontramos, por tanto, ante un régimen específico de acceso a la información pública por razón del sujeto solicitante (cargo representativo local) anterior a la aprobación de la LTAIBG, regulador de un derecho a la información reforzado debido a su vinculación directa con un derecho fundamental, como es el de participación y representación política postulado en el artículo 23 de la Constitución Española. No obstante, de conformidad con lo dispuesto en el punto 2 de la disposición adicional primera de la LTAIBG, “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”. Puesto que ni la LRBRL ni el ROF prevén un mecanismo específico de garantía distinto del recurso judicial ante una autoridad independiente análoga a la reclamación regulada en el citado artículo 24 de la LTAIBG, la supletoriedad de la LTAIBG permite que los miembros de las Corporaciones locales puedan utilizar también este mecanismo de garantía. Esta legitimación de los cargos locales para presentar la reclamación prevista en la LTAIBG ante los correspondientes organismos independientes de garantía, que ya venía reconociendo esta Comisión de Transparencia, ha sido confirmada expresamente por el Tribunal Supremo en su Sentencia núm. 312/2022, de 10 de marzo (rec. 3382/2020), donde se señala que “(…) el hecho de que en la normativa de régimen local exista una regulación específica, en el plano sustantivo y procedimental, del derecho de acceso a la información por parte de los miembros de la Corporación en modo alguno excluye que (…) contra la resolución que deniegue en todo o en parte el acceso a la información el interesado pueda formular la reclamación que se regula en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (…)”. (Fundamento de derecho cuarto). Tercero.- La asunción de la competencia de esta Comisión de Transparencia para resolver las reclamaciones presentadas por los miembros de las Corporaciones locales en materia de derecho de acceso a la información no impide que el régimen jurídico que deba ser aplicado sea, en primer lugar, el previsto de forma específica en los artículos 77 de la LRBRL y 14 a 16 del ROF, resultando también aplicables en Castilla y León las previsiones recogidas en la Sección 2.ª del Capítulo II de la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, por la que se regula la Conferencia de Titulares de Alcaldías y Presidencias de Diputación, el estatuto de los miembros de las entidades locales y la información en los Plenos. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo 312/2022, de 10 de marzo, antes citada, recoge expresamente, también en su fundamento de derecho cuarto, que “(…) la normativa de régimen local contiene una regulación que desarrolla el derecho de acceso a la información en dicho ámbito por parte de los miembros de la corporación local. Lo que, a efectos de lo establecido en la citada disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, significa que dicho régimen específico habrá de ser aplicado con carácter preferente a la regulación de la Ley de Transparencia, siendo esta de aplicación supletoria (…)”. Entre otras y sin perjuicio de lo que más adelante sea necesario pormenorizar, la normativa aplicable de régimen local establece las siguientes previsiones en cuanto al acceso a la información de los miembros de las Corporaciones locales: 1.- Las peticiones de acceso a la información se entenderán concedidas por silencio administrativo cuando no sean resueltas expresamente en el término de cinco días, a contar desde la fecha de la solicitud (artículos 12.1 de la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, y 14 del ROF). 2.- Los servicios administrativos están obligados a facilitar la información, sin necesidad de que el miembro de la Corporación acredite estar autorizado, en los siguientes casos: (…) c) Cuando se trate del acceso a la información o documentación de la entidad local que sea de libre acceso para los ciudadanos (artículos 12.2 de la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, y 15 del ROF). 3.- La consulta y examen concreto de los expedientes, libros y documentación en general podrá realizarse, bien en el archivo general o en la dependencia donde se encuentre, bien mediante la entrega de los documentos o de una copia de estos. El libramiento de copias se limitará a los casos de acceso libre de los Concejales a la información y a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Junta de Gobierno (artículos 13 y 14 de la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, así como 16.1 a) del ROF). Ahora bien, el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 15 de junio de 2015 (rec. 3429/2013) ha puesto de manifiesto que los representantes locales no pueden disfrutar, en ningún caso, de menos garantías que un ciudadano en el momento de ejercer su derecho de acceso a la información, razón por la cual las normas generales expuestas deben cohonestarse ahora con la legislación de transparencia de forma tal que nunca aquel ejercicio sea más restrictivo para un concejal que para un ciudadano. Este principio puede tener sus consecuencias en aspectos tales como la obtención de copias o la aplicación de los límites al acceso a la información. En todo caso, la regla general ha de ser favorable a permitir al cargo representativo local ejercitar su derecho. El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León ha recordado, en este sentido, en sus Sentencias 369/2018, de 17 de abril (rec. 72/2018) y 618/2018, de 21 de junio (rec. 114/2018) lo siguiente: “(…) en caso de duda, la decisión municipal debe ser siempre la de proporcionar un franco acceso a toda la documentación que obre en el consistorio, salvo supuestos excepcionales. Ni siquiera si la oposición realiza una «batería de solicitudes sucesivas» cabe denegar el acceso. El hecho de que no sea interesado en un procedimiento administrativo no impide tomar conocimiento del mismo a un miembro de la corporación municipal. Cabe preguntarse la situación pasiva; ¿en qué perjudica al alcalde y al equipo de gobierno que la oposición tenga acceso a determinados expedientes?; desde luego, no ha sido objeto de sugerencia ninguna circunstancia obstativa. Y finalmente, la afirmación de que tal acceso supone una carga adicional a los funcionarios no sólo debe ser perfectamente puede ser solventada permitiendo el acceso a los expedientes sin obtención de copias, por ejemplo”. Por tanto, esta Comisión de Transparencia es competente para tramitar y resolver la reclamación aquí presentada. Su autor se encontraba legitimado para la formulación de la reclamación, en su condición de Concejal del Ayuntamiento, puesto que en esa posición había dirigido su solicitud de información pública al Ayuntamiento de Bonilla de la Sierra. En definitiva, la reclamación ha sido presentada por quien se encuentra legitimado para ello. Cuarto.- Por lo que respecta al tiempo y forma de presentación de la reclamación, hay que tener en consideración lo dispuesto en el artículo 24.2 de la LTAIBG, según el cual: “La reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo”. En este supuesto concreto, la reclamación fue registrada ante esta Comisión de Transparencia el 29 de diciembre de 2022, después de que la denegación de la solicitud de acceso a la información pública fuera realizada a través de una Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Bonilla de la Sierra, de fecha 22 de diciembre de 2022, que fue notificada al Sr. XXX ese mismo día. Por tanto, la reclamación inicial frente a la desestimación expresa de la solicitud de información fue presentada dentro del plazo previsto para ello en el precitado artículo 24.2 de la LTAIBG. Quinto.- En cuanto a la cuestión de fondo de la reclamación formulada, hay que partir de que el artículo 13 de la LTAIBG define la información pública como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. No cabe duda de que la información solicitada por el Sr. Concejal con fecha 17 de diciembre de 2022, que se concreta en “que se les proporciones el padrón municipal a fecha de hoy 17 de diciembre de 2022”, constituye información pública en el sentido dispuesto en el precepto transcrito. Entre las funciones que pertenecen al núcleo inherente a la función representativa que constitucionalmente corresponde a los miembros de una corporación municipal, se encuentran la de participar en la actividad de control del gobierno municipal, en las deliberaciones del Pleno de la corporación y la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano, como también el derecho a obtener la información necesaria para poder ejercer las funciones anteriores (Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 14 de marzo de 2011). En consecuencia, el derecho de acceso a la información pública que consta en las dependencias municipales es un derecho fundamental que tienen “todos” los concejales, tanto quienes forman parte del equipo de gobierno, como quienes se encuentran en la oposición. Todos los concejales, en ese sentido, tienen los mismos derechos y las mismas obligaciones. Desde esta perspectiva del derecho a la igualdad en el ejercicio del cargo público para el cual han sido elegido por los ciudadanos, los concejales no son terceras personas ajenas a la Administración municipal, puesto que son miembros de la corporación local, es decir, forman parte de los órganos de la propia Entidad local. Por otro lado, ni la LRBRL ni el ROF establecen limitación que permita denegar el acceso a la información cuando esta afecte al ámbito de privacidad de las personas. Y, ello, porque la confrontación del derecho a la intimidad -reconocido en el art. 18 CE- y el derecho a la información -como reflejo del derecho de participación en asuntos públicos del art. 23.2 CE- se ha resuelto a favor de este último. Esa misma conclusión fue amparada por el Tribunal Supremo, en su Sentencia de fecha 9/2/1998 (Recurso de casación nº 2089/1995), autorizando el acceso de los concejales al padrón municipal de habitantes: “(…) lo cierto es que bien por vía de su aprobación o bien por la de fiscalización y control de los actos del Alcalde, los concejales están legitimados para participar en la elaboración del Padrón municipal y, sobre todo, para asegurarse de que la relación de los residentes y transeúntes en el término municipal que lo constituyen responde a la realidad, por lo que en este sentido responde claramente a su función representativa la petición de examen del Padrón y de sus antecedentes dirigida por los recurrentes al Alcalde, al ser su fin específico controlar aquella deseable adaptación a la realidad, lo que, por otra parte, no les exime de que cumplido el fin, queden obligados a sujetarse al deber de secreto respecto a aquellos datos personales que puedan atentar al derecho a la intimidad de los concernidos (…)”. En este sentido, la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD), en su informe n.º 470/2006, se pronuncia favorablemente sobre el acceso de los concejales al Padrón municipal: “(…) resultará posible la cesión a los concejales de la Corporación consultante de los datos contenidos en el Padrón Municipal de Habitantes, si la misma se fundamentase en la necesidad de que los Concejales solicitantes estén debidamente informados, a fin de llevar a cabo su función de control sobre la actividad del equipo de Gobierno del Ayuntamiento, en los términos previstos en el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril de 1985, de Bases de Régimen Local, en los mismos términos que se han señalado con carácter general”. También es de interés extractar el Informe de la AEPD n.º 22/2018: “(…) considerando que la solicitud puede fundamentarse en la necesidad de que los Concejales solicitantes estén debidamente informados, a fin de llevar a cabo su función de control sobre la actividad del equipo de Gobierno del Ayuntamiento, en los términos previstos en el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril de 1985, de Bases de Régimen Local. A fin de dar una correcta solución a la cuestión, será preciso tomar en consideración las funciones que la vigente normativa atribuye a los miembros de las corporaciones locales. Según dispone el citado artículo 77, «todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.» Este derecho se encuentra desarrollado por los artículos 14 a 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que especifica el modo en que deberá producirse la solicitud, así como las particularidades para el ejercicio de la consulta. Teniendo en cuenta lo anteriormente señalado, dado que las leyes atribuyen a los concejales la posibilidad de consultar la documentación obrante en el Ayuntamiento en el ejercicio de su actividad de control de los órganos de la Corporación y sin prejuicio de las especialidades que pudieran derivarse del régimen específico de determinados tratamientos (como los ficheros tributarios, sometidos a las limitaciones previstas en la Ley General Tributaria), la cesión de los datos objeto de consulta se encuentra amparada por el artículo 11.2 a) de la Ley Orgánica 15/1999. En todo caso, debe recordarse que, los cesionarios sólo podrán utilizar los datos en el ámbito de sus competencias, toda vez que éste es el límite establecido en la Ley de Bases de Régimen Local, indicando a su vez el artículo 4.2 de la Ley Orgánica 15/1999 que los datos «no podrán utilizarse para finalidades incompatibles con aquellas para las que los datos hubieran sido recogidos.» Por ello, la utilización de los datos se limitará al ejercicio de la función de control prevista en la Ley, sin que sea posible que los concejales den ningún tipo de publicidad a los datos ni los cedan a ningún tercero (…)”. Ante ello, aunque el derecho de acceso a la información pública no es un derecho ilimitado o absoluto, en el sentido de que garantice el acceso a toda la información pública en cualquier materia a cualquier persona, los posibles límites o causas de inadmisión son los previstos en los artículos 14, 15 y 18 de la LTAIBG, sin que en el caso aquí planteado se haya alegado por el Ayuntamiento afectado la concurrencia de ninguno de ellos. No obstante, deben ser disociados u ocultados aquellos datos personales que resulten irrelevantes para el ejercicio de la función del miembro de la Corporación que, en su caso, pudieran aparecer en la documentación solicitada. Este límite, en realidad, opera en relación con todo acceso a datos personales por parte de un cargo representativo, puesto que si bien la protección de tales datos debe ceder ante el interés público que representa el adecuado ejercicio por este de su función de participación y representación política, siempre que el conocimiento de aquellos datos sea irrelevante para el ejercicio de aquella función no primará el interés público sobre la protección de los datos y no se encontrará justificado el acceso a estos por parte del cargo electo. Tampoco puede denegarse el derecho a la información del concejal alegando la prohibición de comunicación de cesión de datos a terceros, ya que el concejal no tiene la condición de tercero, al formar parte de la administración municipal y, para el adecuado ejercicio de sus funciones, puede necesitar en ocasiones acceder a esta información (arts. 5 y 8 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales). El concejal está legitimado para acceder a los datos personales existentes en la información municipal cuando sea esencial para el cumplimiento de sus funciones (artículo 6.1, apartados c) y e) del Reglamento General de Protección de Datos), procurando evitar el acceso a datos innecesarios (principio de minimización) y debiendo ser aplicadas técnicas de anonimización cuando se trate de datos especialmente protegidos; precisamente porque pueden acceder a este tipo de información, la normativa de régimen local les impone el deber de reserva. El padrón de habitantes ha de contener como datos obligatorios, al menos, siete: nombre y apellidos, sexo, domicilio habitual, nacionalidad, lugar y fecha de nacimiento, número del D.N.I., N.I.E, pasaporte o tarjeta de residencia y, finalmente, título escolar o académico. Un mínimo respeto al derecho de información de los concejales exige facilitar al menos los datos más básicos de entre ellos, y más acordes a la finalidad de control de la actividad municipal de empadronamiento, como son el nombre y apellidos y domicilio habitual. El carácter “confidencial” de los datos del padrón ha sido interpretado por la propia “Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento”, en consultas sobre la cesión de sus datos a grupos del Ayuntamiento, en el sentido de que, aun estableciendo restricciones a dicha cesión, en todo caso debe informarse sobre el municipio y el domicilio de residencia, lógicamente además del nombre y apellidos. En definitiva, teniendo en cuenta que la legislación de régimen local atribuye a los concejales la posibilidad de consultar la documentación obrante en el ayuntamiento, en el ejercicio de su actividad de control de los órganos de la corporación, es obvio que la cesión de los datos se halla amparada por la Ley Orgánica de Protección de Datos. Sexto.- En cuanto a la materialización del acceso a la información, este acceso deberá tener lugar en la forma ordinaria en la que se conceda la información solicitada por los miembros de la Corporación. Como ya anteriormente hemos indicado, habrán de ser disociados u ocultados aquellos datos personales que resulten irrelevantes para el ejercicio de la función del miembro de la Corporación solicitante que, en su caso, pudieran aparecer en los documentos donde conste la información pedida. En todo caso, se ha de tener en cuenta que el artículo 16.3 del ROF impone a los miembros de las corporaciones locales el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función. En consecuencia, la utilización de los datos obtenidos se ha de limitar al ejercicio de la función de control prevista en la Ley, sin que sea posible que el miembro de la Corporación local que los ha recabado dé ningún tipo de publicidad a aquellos, ni los ceda a ningún tercero. En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, la Comisión de Transparencia de Castilla y León, por unanimidad de sus miembros, RESUELVE Primero.- Estimar la reclamación frente a la denegación de una solicitud de información pública presentada por D. XXX ante el Ayuntamiento de Bonilla de la Sierra (Ávila), en su condición de miembro de la Corporación municipal. Segundo.- Para dar cumplimiento a esta Resolución, se debe permitir al reclamante acceder a la información solicitada por este, en los términos señalados, relativa al padrón municipal vigente con fecha 17 de diciembre de 2022. Tercero.- Notificar esta Resolución a D. XXX, como autor de la reclamación, y al Ayuntamiento de Bonilla de la Sierra. Cuarto.- Una vez realizadas las notificaciones señaladas, publicar la presente Resolución en la página web de esta Comisión, previa disociación de los datos de carácter personal que contuviera.