Reclamación por denegación presunta de solicitud de información pública de la Junta Vecinal de Piornedo al Ayuntamiento de Cármenes sobre el expediente de contratación y adjudicación del coto privado de caza XXX

Resolución 87/2025, de 27 de marzo, de la Comisión de Transparencia de Castilla y León Asunto: Expediente CT-449/2024 / Reclamación frente a la denegación presunta de una solicitud de información pública presentada por la Junta Vecinal de Piornedo (León) ante el Ayuntamiento de Cármenes (León) I. ANTECEDENTES Primero.- Con fecha 23 de febrero de 2024, D.ª XXX, como presidenta a la Junta Vecinal de Piornedo (municipio de Cármenes, León), presentó una solicitud de información pública dirigida al Ayuntamiento de Cármenes. El objeto de la solicitud se concretó en los siguientes términos: “Que se me remita la COPIA ÍNTEGRA del expediente administrativo de contratación y adjudicación del coto privado de caza XXX”. Hasta la fecha, no consta que la solicitud indicada haya sido resuelta expresamente. Segundo.- Con fecha 2 de octubre de 2024, tuvo entrada en la Comisión de Transparencia de Castilla y León una reclamación presentada por D.ª XXX, como presidenta a la Junta Vecinal de Piornedo, frente a la denegación presunta de la solicitud de información pública indicada en el expositivo anterior. Tercero.- Una vez recibida esta reclamación, esta Comisión de Transparencia se dirigió al Ayuntamiento de Cármenes poniendo de manifiesto su recepción y solicitando que informase sobre la presunta ausencia de respuesta que había dado lugar a la citada impugnación. A través del correspondiente certificado del servicio de Dirección Electrónica Habilitada Única (DEHÚ), consta que, el mismo 26 de diciembre de 2024, el Ayuntamiento de Cármenes accedió a la notificación enviada por esta Comisión de Transparencia, por comparecencia en sede electrónica. Sin embargo, el informe solicitado no ha sido recibido en esta Comisión de Transparencia. No obstante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se prosiguen las actuaciones y se procede a adoptar la presente Resolución. Sin perjuicio de ello, lamentamos que nos veamos obligados a resolver esta reclamación sin conocer el criterio del Ayuntamiento de Cármenes, quien, sin duda, podría aportar elementos de juicio relevantes para decidir acerca del supuesto aquí planteado. Esta falta de respuesta, además, supone un incumplimiento de la colaboración debida al Comisionado de Transparencia, en cuanto Presidente de esta Comisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero.- El artículo 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), reconoce a todas las personas el derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105. b) de la Constitución Española, desarrollados por la propia Ley. Añade este precepto que, en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la correspondiente normativa autonómica. El artículo 24 de la misma norma dispone que frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información pública podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa. Segundo.- La disposición adicional cuarta de la LTAIBG establece que la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 citado corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. En Castilla y León ese órgano es esta Comisión de Transparencia a quien corresponde la tramitación y resolución de aquella reclamación, ajustándose a lo dispuesto en materia de recursos en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC). En efecto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8 y 12 de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León, se crea la Comisión de Transparencia para el conocimiento y resolución de las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su impugnación contencioso- administrativa, se presenten contra las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información pública dictadas por los organismos y entidades del sector público autonómico relacionadas en el artículo 2.1 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León; por las corporaciones de derecho público cuyo ámbito de actuación se circunscriba exclusivamente a todo o parte del territorio de la Comunidad Autónoma; por las Entidades Locales de Castilla y León y su sector público; y por las asociaciones constituidas por las referidas entidades y organismos. Tercero.- La reclamación ha sido presentada por quien se encuentra legitimada para ello, puesto que su autora es el mismo sujeto, la citada Entidad Local Menor, que presentó la solicitud de información pública que dio lugar a la impugnación. A tal efecto, cabe señalar que el artículo 12 de la LTAIBG reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, concepto este último definido en el artículo 13 de la misma Ley como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. Debemos plantearnos aquí, no obstante, si una administración pública (como, de hecho, es la Entidad Local Menor de Piornedo solicitante de la información en este caso), ha de entenderse incluida dentro de la expresión “todas las personas” utilizada en el citado artículo 12 de la LTAIBG. En este sentido, en la Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 7.ª, de 22 de marzo de 2022 (rec. 76/2021), se argumenta a este respecto, en su fundamento de derecho sexto, lo siguiente: “Interpretar que el derecho de acceso solo se puede plantear respecto de ciudadanos o personas jurídico privadas (…) no encuentra suficiente justificación ni en los preceptos de la ley ni en la jurisprudencia dictada con ocasión de la ley de transparencia que considera esta con una gran amplitud; así resulta de sentencias del Tribunal Supremo dictadas en los recursos 577/2019, 4614/2019 o 7045/19 donde se habla de aplicación genérica de la ley 19/2013 y la última de estas sentencias recoge la siguiente doctrina legal: «debe afirmarse que las previsiones contenidas en la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno, por lo que respecta al régimen jurídico previsto para el acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletoria, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y específico de acceso a la información en un ámbito determinado, tal y como establece la Disposición Adicional Primera apartado segundo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Ello exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades que existen en un ámbito o materia determinada, creando una regulación autónoma respecto a los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse». Por lo tanto, el principio general es el de aplicación de la ley de transparencia con carácter general y trasversal y que la excepción solo es predicable en aquellos supuestos en los que exista un régimen completo de acceso a la información en una materia determinada. Esta excepción no juega en el caso presente. La regulación de la colaboración entre administraciones no puede suplir la exigencia de información que es notablemente más amplia y que se trata en la norma con mucha más generosidad que con el simple enunciado de unas determinadas técnicas de colaboración pero que en ningún caso pueden suplir ni bordear la exigencia de información en la forma que se configura por la ley 19/2013. El hecho, no acreditado, de que a los Colegios profesionales se les aplicase el deber de colaboración de la ley 40/2015, a juicio de esta Sala, no excluiría la aplicación, simultanea, de la ley de transparencia que no tiene más excepciones que las estrictamente recogidas en su articulado. El carácter amplio con el que se configuran lo derechos de transparencia, así lo imponen”. Por lo tanto, conforme a la doctrina expuesta, predicable de todas las administraciones públicas a pesar de la referencia específica a los colegios profesionales, una Entidad Local Menor puede ejercer su derecho de acceso a la información pública al amparo de lo dispuesto en la LTAIBG, y, en su caso, reclamar ante esta Comisión de Transparencia la denegación expresa o presunta de su solicitud. Cuarto.- En el momento de ser presentada la reclamación ante esta Comisión de Transparencia, nos encontrábamos ante la impugnación de una resolución presunta de una solicitud de información sobre un coto de caza -y, por lo tanto, sobre aspectos medioambientales- presentada con fecha 23 de febrero de 2024, puesto que esta no había sido resuelta expresamente por el Ayuntamiento de Cármenes. En este sentido, el artículo 10.2 c) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), establece, con carácter general, un plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud de información ambiental para proceder a su resolución expresa. Igualmente, el artículo 20.1 de la LTAIBG dispone lo siguiente: “La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver”. De acuerdo con la doctrina jurisprudencial establecida en la Sentencia del Tribunal Supremo 4/2023, de 9 de enero (rec. núm. 1509/2022) “el silencio de la Administración ante una solicitud de información medioambiental realizada al amparo de la Ley 27/2006, formulada tras la entrada en vigor de la Ley 19/2013, debe ser interpretado en sentido negativo” (fundamento jurídico cuarto). Respecto al plazo para la formulación de la presente reclamación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24.2 de la LTAIBG, es, en principio, de un mes a contar desde el día siguiente a aquel en que se produzcan lo efectos del silencio administrativo. No obstante, en relación con esta cuestión formal compartimos el criterio manifestado por el CTBG en su Criterio Interpretativo CI/001/2016, de 17 de febrero de 2016, donde, partiendo de la jurisprudencia fijada por el Tribunal Constitucional acerca de los plazos para recurrir el silencio administrativo negativo y de las previsiones de la LPAC relativas a la interposición de los recursos de alzada y de reposición se concluye que “… la presentación de una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno frente a la desestimación de una solicitud de acceso a la información por silencio no estará sujeta a plazo”. Esta conclusión la hacemos extensible a las reclamaciones que se presentan ante esta Comisión de Transparencia frente a las resoluciones presuntas de solicitudes de acceso a información pública. Quinto.- Considerando el contenido de la información solicitada, debemos tener en cuenta que el artículo 2.3 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, define la información ambiental en los siguientes términos: “toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones: a) El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos. b) Los factores, tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a). c) Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a) y b), así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos. d) Los informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental. e) Los análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en la toma de decisiones relativas a las medidas y actividades citadas en la letra c), y f) El estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, bienes del patrimonio histórico, cultural y artístico y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en la letra a) o, a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b) y c)”. La información solicitada en el supuesto aquí planteado puede calificarse como información ambiental en los términos previstos en este precepto. Como ya se ha señalado por esta Comisión en otras muchas ocasiones, como en la Resolución 135/2020, de 19 de junio (expte. CT-2017/2019), en la Resolución 166/2021, de 10 de septiembre (expte. CT-188/2021), o en la Resolución 267/2023, de 11 de septiembre (expte. CT-272/2021), en un planteamiento inicial cabría pensar que las solicitudes de información ambiental deben tramitarse en su integridad conforme a su normativa específica que acabamos de citar y, en concreto, que su régimen de reclamaciones es el previsto en la Ley 27/2006, de 18 de julio. Sin embargo, el propio dictado de la disposición adicional de la LTAIBG (“se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información” y “en este sentido, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización”), nos lleva a determinar que se trata de una cuestión controvertida, que debe ser resuelta en el sentido más garantista del derecho de los ciudadanos al acceso a la información pública. No habiendo sido resuelto de forma concluyente el alcance de la supletoriedad de la LTAIBG en el Criterio Interpretativo CI/008/2015, de 12 de noviembre de 2015, del CTBG, en el asunto “Aplicación de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013 sobre regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública”, diversos autores de la doctrina administrativista han defendido una interpretación de la disposición adicional primera LTAIBG, en combinación con la Ley de acceso a la información en materia de medio ambiente, con arreglo a la cual sea posible extender -en el ámbito del acceso a la información ambiental- la aplicación de la reclamación potestativa ante el CTBG y las demás autoridades independientes creadas a nivel autonómico. Esta conclusión se fundamenta en la contradicción que implicaría el mantenimiento de una dualidad de regímenes diferentes de garantía, el cual supondría, además, un sistema de tutela administrativa menos garantista del derecho de los ciudadanos en este ámbito, en comparación con el establecido en la LTAIBG, donde se prevé una reclamación tramitada por organismos independientes. Por lo que se refiere a la aplicación supletoria de la LTAIBG en lo concerniente a la tramitación de las reclamaciones contra las denegaciones de acceso a la información ambiental por los organismos independientes de transparencia, esta opción ha sido defendida por entender que la reclamación ante el CTBG es un aspecto no regulado en la Ley 27/2006, de 18 de julio, y en este sentido puede argumentarse que, aun cuando la citada norma legal sí regula en su artículo 20 los mecanismos de tutela del derecho de acceso a la información ambiental remitiendo al sistema general de recursos administrativos y al recurso contencioso-administrativo, no incluye una auténtica garantía precontenciosa ante un organismo independiente como sí hace la LTAIBG. En consecuencia, dado que la información ambiental constituye información pública, concepto definido de forma muy amplia por la LTAIBG, así como que en relación con el acceso a la información pública esta Ley ha sustituido los recursos administrativos por una reclamación específica con carácter potestativo ante una autoridad independiente, se ha de considerar que la remisión de la legislación de acceso a la información en materia de medio ambiente a los recursos administrativos regulados en la LPAC ha de entenderse superada en el ámbito del acceso a la información pública por la reclamación ante el CTBG u organismo autonómico de garantía competente. En definitiva, a juicio de esta Comisión de Transparencia, el régimen de reclamaciones en el ámbito de la información ambiental es un aspecto no regulado de forma específica por la Ley 27/2006, de 18 de julio, y, por tanto, resulta de aplicación supletoria la LTAIBG, procediendo la tramitación de las reclamaciones en esta materia por el CTBG y por los organismos equivalentes de las Comunidades Autónomas. En cualquier caso, esta Comisión de Transparencia a la hora de resolver esta reclamación frente a la falta de acceso a una información ambiental, debe aplicar, de acuerdo con lo dispuesto en la citada disposición adicional primera de la LTAIBG, en primer lugar la citada Ley 27/2006, de 18 de junio, y en los aspectos no regulados en ella la LTAIBG. Al alcance de la supletoriedad de la LTAIBG en el ámbito del acceso a la información ambiental se ha referido el Tribunal Supremo en la citada Sentencia 4/2023, de 9 de enero (rec. 1509/2022), estableciendo, como ya se ha señalado, como doctrina jurisprudencial, la aplicación supletoria del silencio negativo previsto en la LTAIBG. Sexto.- En cuanto a la cuestión de fondo de la reclamación formulada, hay que partir de que el artículo 13 de la LTAIBG define la información pública como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. El artículo 3 de la Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León, dispone lo siguiente: “5. Los derechos y deberes que esta ley atribuye al titular cinegético de un terreno podrán ser objeto de arrendamiento o cesión, quedando en tal caso el arrendatario o cesionario sujeto al régimen de derechos y deberes establecido en esta ley para el titular cinegético, salvo en cuanto a: a) Los derechos y deberes que esta ley reserva al titular cinegético en todo caso. b) Los derechos y deberes que, en el contrato correspondiente, las partes acuerden que sigan correspondiendo al titular”. Los arrendamientos de uso de bienes patrimoniales por parte de las entidades locales vienen regulados en el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, cuyo artículo 92 dispone que “el arrendamiento y cualquier otra forma de cesión de uso de bienes patrimoniales de las Entidades locales se regirá, en todo caso, en cuanto a su preparación y adjudicación por la normativa reguladora de contratación de las Entidades locales”. Por otra parte, el artículo 9.1.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, excluye a los contratos de arrendamiento de su ámbito de aplicación y establece que se regirán por la legislación patrimonial. Este juego de remisiones nos lleva a considerar los contratos de arrendamiento de aprovechamientos cinegéticos sobre bienes patrimoniales por las entidades locales como contratos privados de la Administración, siendo aplicables en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas específicas, la legislación de contratación administrativa y sus disposiciones de desarrollo, aplicándose supletoriamente las restantes normas de derecho administrativo o, en su caso, las normas de derecho privado, según corresponda por razón del sujeto o entidad contratante. Por lo tanto, el arrendamiento de un aprovechamiento cinegético por parte del Ayuntamiento de Cármenes se habrá tramitado de conformidad con lo establecido en la legislación patrimonial y en la ley de contratos en lo referente a su preparación y adjudicación. El artículo 70.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone que “se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”, no formando parte de aquel “la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento” (punto 4 del mismo precepto). Por todo lo anteriormente expuesto, la información aquí solicitada cumple los requisitos del artículo 13 de la LTAIBG, ya que es información que debe obrar en poder del Ayuntamiento de Cármenes y que ha debido ser elaborada en el ejercicio de sus funciones como órgano de contratación de un arrendamiento de aprovechamiento cinegético, en concreto del coto privado de caza XXX. A esta Comisión de Transparencia no le consta que el Ayuntamiento de Cármenes haya dictado resolución expresa a la petición de información pública presentada por la Junta Vecinal de Piornedo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la LTAIBG, ni que se haya puesto a disposición del reclamante el expediente correspondiente a la adjudicación del coto de caza referido. En consecuencia y puesto que no concurre ninguno de los límites o causas de inadmisión de las solicitudes de información pública recogidas en los artículos 14, 15 y 18 de la citada Ley, procede la estimación de la reclamación presentada por la citada Junta Vecinal. En conclusión, debe ponerse a disposición de la reclamante una copia del expediente administrativo confeccionado para la adjudicación del coto de caza XXX, previa disociación de los datos de carácter personal (de personas físicas) conforme a lo establecido en el artículo 15.4 de la LTAIBG. Séptimo.- El artículo 22.1 de la LTAIBG establece que: “El acceso a la información se realizará preferentemente por vía electrónica, salvo cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio. Cuando no pueda darse el acceso en el momento de la notificación de la resolución deberá otorgarse, en cualquier caso, en un plazo no superior a diez días”. Asimismo, el artículo 22.4 de la misma Ley dispone que: “El acceso a la información será gratuito. No obstante, la expedición de copias o la transposición de la información a un formato diferente al original podrá dar lugar a la exigencia de exacciones en los términos previstos en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, o, en su caso, conforme a la normativa autonómica o local que resulte aplicable”. En consecuencia, el precepto señalado establece como preferente el acceso a la información por vía electrónica, salvo que el solicitante señale expresamente otro medio, y prevé, de forma específica, la posibilidad de que tal acceso se produzca a través de la expedición de copias, sin perjuicio de que la misma se realice, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15.4 de la LTAIBG, previa disociación de los datos de carácter personal (de personas físicas) que, en su caso, aparezcan en los documentos, y pueda dar lugar a la exigencia de exacciones en los términos previstos en la normativa aplicable. En el caso que aquí nos ocupa, en la solicitud de acceso a la información pública se opta por la vía electrónica como medio de recibir las notificaciones, por lo que por dicha vía habrá de remitirse la información a la Junta Vecinal reclamante. En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, la Comisión de Transparencia de Castilla y León, por unanimidad de sus miembros, RESUELVE Primero.- Estimar la reclamación frente a la denegación de una solicitud de información pública presentada por la Junta Vecinal de Piornedo (León) ante Ayuntamiento de Cármenes (León). Segundo.- Para dar cumplimiento a esta Resolución, el Ayuntamiento de Cármenes debe facilitar a la Entidad Local Menor reclamante una copia del expediente administrativo elaborado para la adjudicación del coto de caza XXX, previa disociación de los datos de carácter personal que contenga. Tercero.- Notificar esta Resolución a la Junta Vecinal de Piornedo, como autora de la reclamación, y al Ayuntamiento de Cármenes. Cuarto.- Una vez realizadas las notificaciones señaladas, publicar la presente Resolución en la página web de esta Comisión, previa disociación de los datos de carácter personal que contuviera.