Reclamación por denegación de acceso electrónico a documentación urbanística del Ayuntamiento de Panticosa

Resolución 42/2022, de 20 de septiembre, del Consejo de Transparencia de Aragón, por la que se resuelve la reclamación presentada al amparo del artículo 36 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, frente a las actuaciones del Ayuntamiento de Panticosa respecto al acceso a la información pública solicitada VISTAS la reclamación en materia de acceso a la información pública presentada por , el Pleno del Consejo de Transparencia de Aragón ha adoptado la siguiente resolución, I. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- El 13 de noviembre de 2020, , a través de carta certificada en Oficina de Correos solicitó, al Ayuntamiento de Panticosa (Huesca), lo siguiente: «Notificación oficial del acuerdo de aprobación de la operación jurídica complementaria al proyecto de reparcelación del Plan Parcial “Argualas”, actual sector 8 del PGOU de Panticosa, en su condición de propietario de una vivienda en la citada urbanización. Copia completa del documento o instrumento jurídico aprobado, incluidos los planos y, preferentemente, en formato digital (PDF); documentación que, al parecer, es una operación jurídica complementaria al proyecto de reparcelación del Plan Parcial “Argualas”». SEGUNDO.- Ante la falta de respuesta, y entendiendo desestimada su solicitud, presenta, el 12 de enero de 2021, una reclamación ante el Consejo de Transparencia de Aragón (en adelante CTAR). En la reclamación afirma que a principios del mes de noviembre de 2020 tuvo conocimiento que podía haber tenido lugar una posible aprobación de un instrumento jurídico denominado “operación jurídica complementaria” que afectaría al proyecto de reparcelación y el Plan Parcial “Argualas”, actual sector 8 del PGOU de Panticosa, mediante el cual parece que se pretende vincular las viviendas a las parcelas de equipamiento deportivo, social y comercial, religioso y de instalaciones y recreativa 1 y 2. Acude a su condición de interesado —como propietario de un apartamento en la mencionada urbanización—, al amparo del artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante Ley 39/2015) y de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón (en adelante Ley 8/2015), para fundamentar su derecho al acceso a la información reproducida en el antecedente Primero de esta Resolución. Esa información integra un expediente urbanístico, lo que le atribuye, a su juicio, la condición de información pública. Recuerda las limitaciones a la movilidad entre provincias vigentes como consecuencia de la pandemia, que hacen aconsejable evitar el desplazamiento físico si es posible. TERCERO.- El 18 de enero de 2021, el CTAR solicita al Ayuntamiento de Panticosa, que informe sobre los fundamentos de la decisión adoptada y realice las alegaciones que considere oportunas, en el plazo de quince días hábiles contados a partir del día siguiente al de la recepción de la comunicación. El 9 de febrero de 2021 tiene entrada en el CTAR un correo electrónico del Ayuntamiento al que se adjunta una Providencia de Alcaldía de 19 de enero de 2021 en la que se indica: «-Respecto a la notificación oficial solicitada, indicarle que no se ha producido por lo que no se le puede enviar. -Respecto a la copia completa de todo el expediente, indicarle que son unos documentos extensos y que contienen numerosos datos personales, por lo que en base a lo estipulado en Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, y normativa de desarrollo, no se le puede enviar tal cual dicho expediente tan complejo. Informarle que, con un administrativo de registro y atención al público, un administrativo de contabilidad y un Secretario-Interventor que debe cumplir todas las funciones que impone el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, este Ayuntamiento con tres trabajadores en oficinas no dispone de medios personales suficientes para atender su petición de envío de dicha documentación filtrando los numerosos datos personales contenidos en el expediente solicitado. Por otro lado, cualquier copia expedida por este Ayuntamiento conllevará la previa exacción y pago de la correspondiente tasa según la Ordenanza Fiscal en vigor de expedición de documentos administrativos. - Es por ello, que puede consultar la documentación solicitada de forma presencial en este Ayuntamiento previa cita en el teléfono de este Ayuntamiento 974 487 016, concretando previamente los documentos exactos que quiere consultar». II. FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- El artículo 36 de la Ley 8/2015 atribuye al Consejo de Transparencia de Aragón la función de resolver las reclamaciones que se interpongan contra las resoluciones en materia de acceso a la información pública, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso administrativa, estando sometidas a su competencia las actuaciones en la materia del Ayuntamiento de Panticosa, como entidad integrante de la Administración local aragonesa. SEGUNDO.- Con carácter previo deben realizarse varias consideraciones de carácter procedimental. Tal como ha reiterado este Consejo en numerosas ocasiones (por todas, Resolución 23/2019, de 27 de mayo), la Ley 8/2015 contiene en sus artículos 29 y 31 las reglas procedimentales que deben seguirse una vez recibida una solicitud de información. En concreto, el artículo 29 establece —como garantía del derecho de acceso— una comunicación previa tras el recibo de la solicitud, con el siguiente tenor literal: «Recibida la solicitud, el órgano competente para su tramitación informará a los y las solicitantes, en comunicación que les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la entrada de la solicitud en su registro, de: a) La fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente. b) El plazo máximo para la resolución y notificación. c) Los efectos que pueda producir el silencio administrativo. d) Si la solicitud se refiere a información que no obra en poder del órgano al que se ha dirigido y este conoce al competente, deberá remitirle la solicitud e indicar en la comunicación al solicitante la fecha de la remisión e identificación del órgano al que se ha dirigido. e) Cuando la solicitud no identifique de forma suficiente la información, se pedirá al solicitante que la concrete en un plazo de diez días, con indicación de que, en caso de no hacerlo, se le tendrá por desistido, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución. f) Si la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se le comunicará del traslado a estos para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas». Por su parte, el artículo 31 establece los plazos para resolver la solicitud, cuando señala: «1. La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». La importancia de estas normas reside en la garantía que suponen para el solicitante, ya que le permiten conocer la efectiva recepción de la solicitud, los plazos para su resolución o la necesidad de aclarar su petición. En definitiva, garantizan el ejercicio de su derecho. Del mismo modo, permiten a la Administración acordar la prórroga del plazo cuando lo exija el volumen o complejidad de la información solicitada. De los antecedentes obrantes en el expediente, se desprende que el Ayuntamiento de Panticosa no cumplió las normas procedimentales contenidas en la Ley 8/2015: ni notificó la comunicación previa, ni resolvió en plazo la solicitud de información pública que ha dado origen a esta reclamación, haciéndolo tardíamente, una vez que el solicitante ya había interpuesto una reclamación en materia de acceso a la información pública contra la desestimación de su solicitud por silencio administrativo. Se recuerda en este punto, que todos los órganos y entidades incluidos en el artículo 4 de la Ley 8/2015 están obligados a resolver expresamente, y dentro del plazo legalmente establecido, las solicitudes de acceso a la información pública que les sean planteadas, y que el incumplimiento reiterado de las obligaciones contenidas en el Título I de la norma puede ser constitutivo de infracción, según dispone el artículo 41.3 de la Ley 8/2015. TERCERO.- No puede dejar de señalarse en este punto que el solicitante acudió, simultáneamente, a su condición de interesado en el procedimiento urbanístico y a la normativa de transparencia, para basar su solicitud de información. Como tiene establecido este Consejo de Transparencia, el régimen jurídico aplicable estará en función de si quien solicita el acceso es o no interesado en el procedimiento, conforme a la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, que en su apartado primero establece «La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo». En consecuencia, las solicitudes realizadas por quienes tengan la condición de interesados en el seno de un procedimiento en curso, como era el caso del solicitante, se regirán por su normativa reguladora, excluyendo el régimen de acceso establecido en materia de transparencia, sin que ello suponga que no sea posible plantear una reclamación ante el CTAR, como ha ocurrido finalmente (entre otras, Resolución 23/2017 CTAR). Por otra parte, tal como ha reiterado también este Consejo en numerosas ocasiones (entre otras, Resolución 5/2018, de 5 de febrero, o Resolución 17/2018, de 16 de abril) los principios de las normas de transparencia, tales como el principio de responsabilidad y rendición de cuentas, el principio de libre acceso a la información pública, el principio de utilidad, el principio de gratuidad o el acceso preferentemente electrónico están llamados a proyectarse sobre el conjunto del ordenamiento jurídico y, en consecuencia, también sobre los regímenes específicos de acceso a la información o en los procedimientos administrativos en curso, pues lo contrario supondría que, en relación con un mismo objeto, se otorgue mejor acceso a una persona no interesada, aplicando la normativa de transparencia, que a una persona interesada, aplicando la legislación de procedimiento administrativo (entre otras, Resolución 11/2019, de 28 de enero, del Comisionado de Transparencia de Castilla León). Doctrina avalada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid) en su Sentencia nº 1253, de 24 de octubre de 2019. Pues bien, la solicitud de acceso a los documentos que forman parte del expediente de la operación jurídica complementaria al proyecto de reparcelación del Plan Parcial “Argualas”, actual sector 8 del PGOU de Panticosa, fue presentada el 13 de noviembre de 2020, cuando el procedimiento todavía estaba en curso, como se desprende del anuncio de aprobación definitiva de la operación jurídica complementaria publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Huesca el 3 de diciembre de 2021 y accesible desde pdf/relcategoria.60008/idbopanuncio.203185/chk.5ff903030c59bf337 5533dd1b1828fd9.html. Esta circunstancia determina que el acceso a los documentos del expediente en este caso debió regirse por la legislación en materia de procedimiento. CUARTO.- Sentado lo anterior, la Ley 8/2015 reconoce, en su artículo 25, el derecho de todas las personas a acceder, mediante solicitud previa, a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105 b) de la Constitución Española, en la normativa básica en materia de transparencia y en esa Ley. Por su parte, el artículo 13 de la Ley 19/2013 —y el artículo 3 h) de la Ley 8/2015 en idénticos términos— define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la norma y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. El carácter de información pública de los documentos que integran los expedientes en los procedimientos urbanísticos —que no cuestiona en ningún caso el Ayuntamiento— fue examinado con especial detalle en el Informe 5/2020, de 19 de octubre, de este Consejo de Transparencia de Aragón (en adelante, Informe 5/2020 CTAR), accesible en e_5_2020_ctar.pdf que cita, por todas, la Resolución 18/2017, de 27 de julio, del CTAR, cuyo Fundamento de Derecho Cuarto señala: «La Ley 19/2013 establece un régimen general de acceso a la información pública. Sin embargo, antes de su aprobación, algunas normas sectoriales ya habían reconocido regímenes de acceso a la información pública, como ocurre en el ámbito urbanístico». En este sentido, el informe del CTAR recuerda también que «el artículo 19 del texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón, aprobado por Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, reconoce una serie de derechos a los ciudadanos, incluidos los siguientes: “g) Al acceso a toda la información urbanística de la que dispongan las Administraciones públicas en los términos establecidos en esta Ley y demás disposiciones aplicables. j) Al ejercicio de la acción pública conforme a lo establecido en esta Ley ante los órganos administrativos y la Jurisdicción Contencioso- administrativa, mediante los correspondientes recursos o acciones, para exigir la observancia de la legislación y el planeamiento reguladores de la actividad urbanística». En definitiva, la información interesada —y por cuyo acceso se ha sustanciado este procedimiento de reclamación ante el CTAR―, constituye, sin duda, información pública a la vista de la definición contenida en el artículo 13 de la Ley 19/2013 reproducido más arriba, y puede ser objeto de solicitud de acceso a la información en ejercicio del derecho reconocido por las Leyes de transparencia, siempre y cuando no sean de aplicación los límites o las causas de inadmisión previstas en éstas, cuestión que pasamos a analizar a continuación. QUINTO.- En efecto, procede ahora analizar uno de los argumentos del Ayuntamiento de Panticosa para no proporcionar copias de la documentación solicitada, como es la posible aplicación de un límite derivado de la afección a datos personales. La Providencia de Alcaldía de 19 de enero de 2021 se limita a señalar que los documentos solicitados son «unos documentos extensos y que contienen numerosos datos personales», sin indicar la naturaleza de éstos, y a invocar, genéricamente, la Ley 3/2018, sin realizar ninguna ponderación. En este sentido, el artículo 15 de la Ley 19/2013 establece un régimen más o menos estricto de acceso a la información en función del mayor o menor nivel de protección del que disfruta el específico dato cuya divulgación se pretende y unas reglas de ponderación. De acuerdo con el primer párrafo del artículo 15, el máximo nivel de tutela se proporciona a datos incluidos en las categorías especiales de datos personales del artículo 9.1 del Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016 (Reglamento general de protección de datos, en adelante RGPD) — datos personales que revelen la ideología, afiliación sindical, religión o creencias—, toda vez que «el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso». Inmediatamente después en lo relativo a la intensidad de la garantía se encuentran otras categorías especiales (origen racial, salud y vida sexual), ya que «el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquél estuviera amparado por una norma con rango de Ley» (segundo párrafo del artículo 15). Los datos personales que pueden aparecer en los procedimientos urbanísticos no parecen reconducibles a las «categorías especiales de datos personales» ex artículo 9.1 RGPD, siendo en estos casos de aplicación el apartado 3 del artículo 15 de la Ley 19/2013: «Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal». Se trata de una cuestión que también fue abordada en el Informe 5/2020 CTAR, que en su Fundamento de Derecho Sexto señala: «(…) los procedimientos urbanísticos que no tienen naturaleza sancionadora (incluidos, como acabamos de precisar, los de protección de la legalidad urbanística) no pueden considerarse incluidos dentro del límite legal del artículo 15.1 2º párrafo de la Ley 19/2013 y procede ponderar, de acuerdo su artículo 15.3, si debe prevalecer la protección de los datos personales que resultarían afectados por el acceso a la información solicitada, o debe prevalecer el acceso. En este sentido, varias resoluciones del CTAR (Resoluciones 18/2017, 25/2017 y 23/2019) y de la GAIP (las relativas a las reclamaciones 17 y 145/2016, entre otras), han puesto de manifiesto que el carácter público del urbanismo y la trascendencia de los intereses que afecta, determinan que el acceso a las licencias y a otros procedimientos en este ámbito sean de especial relevancia y deban prevalecer sobre la protección de datos personales no especialmente protegidos». De este modo, el Informe 5/2020 CTAR distingue, a efectos de la aplicación de los límites establecidos en el citado artículo 15 de la Ley 19/2013, entre el acceso a procedimientos urbanísticos de naturaleza sancionadora —cuyo régimen es más restrictivo— y el acceso al resto de procedimientos urbanísticos, —entre los que se incluyen las operaciones jurídicas complementarias a los proyectos de reparcelación— que no requeriría el consentimiento expreso del afectado, salvo que estuviéramos en presencia de datos personales especialmente protegidos, si bien, incluso en este último caso —y al amparo de lo dispuesto en el artículo 15.4 de la Ley 19/2013— podría valorarse la posibilidad de permitir el acceso «previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas», en cuyo caso no sería necesario aquel consentimiento. Alude el Ayuntamiento a la insuficiencia de medios personales y materiales para atender a lo solicitado, insistiendo en el «filtrado» de los datos personales. En este sentido, como ya señaló este Consejo en su Resolución 16/2020, de 15 de junio, «las normas de transparencia, tanto la Ley 19/2013, como la Ley 8/2015, imponen una serie de obligaciones en materia de publicidad activa y de atención del derecho de acceso que deben ser cumplidas y que no dependen de la voluntad del sujeto obligado», añadiendo que «Es cierto que tanto la Ley 19/2013 como la Ley 8/2015 han impuesto nuevas y numerosas exigencias a los sujetos obligados (…). Estas nuevas obligaciones encuentran su justificación, tal como expone el Preámbulo de Ley 19/2013, en la necesidad de que los ciudadanos conozcan “cómo se toman las decisiones que les afectan, como se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones”. Aunque es comprensible que el cumplimiento de estas nuevas previsiones, tanto la publicidad activa como la garantía del derecho de acceso, genera un trabajo adicional para el conjunto de medios de los que disponen los sujetos obligados, ello no puede constituir un límite insalvable, si no responde estrictamente a las causas de inadmisión o denegación establecidas expresamente en la Ley. Escasez de medios a los que tampoco es ajeno este Consejo de Transparencia de Aragón, lo que determina el retraso en la resolución de las reclamaciones y denuncias que se le plantean». SEXTO.- En cuanto a la formalización del acceso a la información pública, el reclamante manifestaba en su solicitud que los documentos se le remitieran «preferentemente en formato digital», en tanto que el Ayuntamiento de Panticosa le ofrece en la Providencia de 19 de enero de 2021 consultar la documentación solicitada de forma presencial previa cita telefónica, concretando previamente los documentos exactos que quiere consultar. Hay que referirse en este punto a las previsiones que tanto la Ley 19/2013 como la Ley 8/2015 contienen respecto a la formalización del acceso a la información. Así, el artículo 22.1 de la 19/2013 establece que «El acceso a la información se realizará preferentemente por vía electrónica, salvo cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio. Cuando no pueda darse el acceso en el momento de la notificación de la resolución deberá otorgarse, en cualquier caso, en un plazo no superior a diez días». La Ley 8/2015, en el artículo 33, prevé, en sus dos primeros apartados, respecto a la formalización del acceso a la información: «1. Cuando la resolución de una solicitud sea estimatoria, total o parcialmente, se adjuntará como anexo a dicha resolución la información solicitada. Si esto no fuera posible debido a su tamaño, extensión o naturaleza, se indicará la forma o formato de la información y el plazo y las circunstancias del acceso, que deberán garantizar la efectividad del derecho y la integridad de la información en el menor plazo posible. 2. El órgano competente deberá poner a disposición la información en la forma o formato solicitado, a menos que concurra alguna de las circunstancias que se indican a continuación: a) Que la información ya haya sido difundida previamente en otra forma o formato y el solicitante pueda acceder a ella fácilmente. En este caso, se deberá informar al solicitante de dónde y cómo puede acceder a dicha información o, en su caso, remitírsela en el formato disponible. Cuando este fuera en papel y pudiera convertirse en electrónico sin costes excesivos ni grandes dificultades técnicas, y el solicitante hubiera manifestado su opción por el formato electrónico, se procederá a su conversión y se facilitará en dicho formato. b) Que el órgano competente considere razonable poner a disposición del solicitante la información en otra forma o formato y lo justifique adecuadamente. En concreto, si el acceso «in situ» pueda ocasionar la pérdida o deterioro del soporte original, no sea posible la copia en un formato determinado debido a la inexistencia de equipos técnicos disponibles, cuando la modalidad de acceso solicitada pueda afectar al derecho de propiedad intelectual, o cuando otra forma o formato resulte más sencilla o económica para el erario público». A tenor de lo expuesto, el acceso electrónico a la información se considera preferente, sin perjuicio de que puedan concurrir las circunstancias expresamente previstas que aconsejen que el acceso se formalice a través de otro formato, cuestión que analizamos a continuación. El Ayuntamiento de Panticosa señala en su Providencia que el acceso a la información debe realizarse de forma presencial, amparándose en la escasez de medios personales y en la complejidad de disociar datos personales. Como ya se ha argumentado, ello no justifica adecuadamente, a juicio de este Consejo, la concurrencia de alguna de las circunstancias que la Ley 8/2015 reconoce para el acceso “in situ” a la documentación. En ningún momento la Providencia impugnada sostiene que la digitalización de la documentación demandada sea técnicamente inviable, máxime cuando es preciso someter a audiencia e información pública el procedimiento y se habían recibido en el Ayuntamiento numerosas solicitudes idénticas a la que da origen a esta reclamación. El ejercicio del derecho de acceso a la información pública se dificulta claramente si se impone como modalidad el acceso presencial, e incluso puede llegar a ser imposibilitado el disfrute del derecho en determinadas circunstancias, cuando sea necesario el desplazamiento de la persona solicitante a un lugar distinto al de su residencia, como en este caso; o en una situación como la derivada de las restricciones a la movilidad entre localidades, como la que se vivió en 2020 y 2021 en Aragón. De ahí que el rechazo del formato electrónico —aunque sea posible excepcionalmente— requiere de una específica argumentación orientada al caso concreto por parte de la entidad a la que se pide la información, sin que sea suficiente la apelación genérica y abstracta a la norma que le permite optar por otra modalidad de acceso. Procede, en consecuencia, la estimación de la reclamación, debiendo el Ayuntamiento de Panticosa poner a disposición del reclamante la información en el formato electrónico solicitado. En su virtud, previa deliberación, por unanimidad, y al amparo de lo establecido en el artículo 37.3 a) de la Ley 8/2015, el Consejo de Transparencia de Aragón: III. RESUELVE PRIMERO.- Estimar la reclamación presentada por , frente a las actuaciones del Ayuntamiento de Panticosa respecto al acceso a la información pública solicitada. SEGUNDO.- Instar al Ayuntamiento de Panticosa a que, en el plazo máximo de diez días hábiles, proporcione al reclamante la información solicitada y no satisfecha, en los términos contenidos en los Fundamentos de Derecho Cuarto a Sexto de esta Resolución y a remitir copia a este Consejo de Transparencia de Aragón de la documentación remitida. TERCERO.- Notificar esta Resolución a todos los interesados en este procedimiento, y acordar su publicación en la sede electrónica del Consejo de Transparencia de Aragón, previa disociación de los datos de carácter personal, y comunicarla al Justicia de Aragón.