Reclamación sobre el acceso a datos de fallecidos por COVID-19 desglosados por centro residencial en Aragón y orden de retroacción del procedimiento

Resolución 18/2022, de 30 de mayo, del Consejo de Transparencia de Aragón, por la que se resuelve la reclamación presentada al amparo del artículo 36 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, frente a una resolución del Departamento de Sanidad por la que se concede acceso parcial a la información pública solicitada VISTA la reclamación en materia de acceso a la información pública presentada por , el Pleno del Consejo de Transparencia de Aragón ha adoptado la siguiente resolución, I. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- El 28 de julio de 2020, presentó una petición de información pública dirigida al Departamento de Sanidad del Gobierno de Aragón, mediante el formulario disponible en el Portal de Transparencia, en la que solicita: «Quisiera conocer el número de fallecimientos registrados en cada uno de los centros residenciales de servicios sociales (tanto las residencias de mayores como los de personas con discapacidad o salud mental) de Aragón entre el 8 de marzo y la fecha más reciente posible. Quisiera dicha información desglosada por cada uno de los centros residenciales. Más en concreto, quisiera conocer el número total de fallecidos en cada residencia (por cualquier causa) en este periodo; el número de fallecidos con covid-19 confirmada y el número de fallecidos con sintomatología compatible a covid-19 en cada centro». SEGUNDO.- Por Orden de 4 de septiembre 2020, de la Consejera de Sanidad, se resuelve conceder acceso parcial a la información pública solicitada —inadmitiendo una parte y estimando el resto— en los siguientes términos: «En relación a la petición de información sobre el nombre de los centros residenciales de personas mayores y el número de muertes producidos en cada uno de ellos, “dichos datos no se encuentran trasladados a ninguna base de datos con referencia singularizada para cada residencia, y dicha tarea de singularización exigiría una elaboración expresa para esta respuesta haciendo uso de diversas fuentes de información dispersas, entre otras tareas, de reelaboración”. Constituyendo dicha acción previa de reelaboración una de las causas de inadmisión de la solicitud que se recogen en los artículos 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y 30.1.c) de la Ley 8/2015, de 25 de marzo. En cuanto al número total de personas fallecidas en residencias, se remitió al interesado a la página web del Gobierno de Aragón, “donde semanalmente, a través del Boletín Epidemiológico de Aragón, se publica la información relativa a la evolución de la pandemia y sobre el número total de contagiados y de fallecidos a causa de esta. A través de esta herramienta se recogen los datos solicitados referidos a este “cluster” (población de centros residenciales) en relación con los casos de Covid-19 registrados en esos centros, y pueden ser extraídos mediante el análisis de las tablas reflejadas en los documentos actualizados a lo largo de la evolución de la pandemia. Por tanto, cabe formalizar el acceso a la misma en virtud de lo dispuesto en el artículo 33.2.a) de la Ley 8/2015, de 25 de marzo”». TERCERO.- El 7 de septiembre de 2020, el solicitante presentó reclamación ante el Consejo de Transparencia de Aragón (en adelante CTAR) mediante correo electrónico, en el que expone que «el 28 de julio envié una petición de acceso a la información pública al Gobierno de Aragón. Recibí como respuesta un mail, desde [email protected], que adjunto, que hacía de acuse de recibo de la petición. Tras no tener más noticias y solicitar información más de un mes después, el 3 de septiembre, recibo un correo desde el Registro de Solicitudes de Acceso a la Transparencia a la Información Pública. En ese correo (adjunto también) se me informa de que la petición fue trasladada al Departamento de Sanidad el mismo 28 de julio, con expediente 229/2020. En el correo se me informa que, efectivamente, dicho departamento debería haberse puesto en contacto conmigo, cosa que no ha hecho. Quiero, por todo esto, reclamar ante el silencio administrativo de dicho departamento». Debido a un problema en el correo corporativo del CTAR, que obligó a recuperar los mails que no llegaron a recibirse en la segunda semana de septiembre, la reclamación no se recibió hasta el 17 de septiembre de 2020. En ese momento, se solicitó al reclamante si había habido alguna novedad que podía motivar el desistimiento, un nuevo planteamiento de la reclamación o de sus consideraciones. El 29 de septiembre de 2020 el reclamante responde que no quiere añadir nada más y pide que la reclamación siga su trámite. CUARTO.- El 2 de octubre de 2020, el CTAR solicitó al Departamento de Sanidad que, en el plazo de quince días hábiles contados a partir del día siguiente al de la recepción de la comunicación, informara acerca de los fundamentos de la decisión adoptada y realizara las alegaciones oportunas. QUINTO.- El 14 de octubre de 2020, el Departamento de Sanidad remitió informe en relación con la reclamación, en el que expone únicamente lo siguiente: «5. A pesar de que la orden se firmó con fecha 4 de septiembre de 2020, la misma no fue notificada hasta el día 10 de septiembre de 2020. En ese ínterin de tiempo, el interesado presentó el día 7 de septiembre de 2020 una reclamación ante el Consejo de Transparencia de Aragón, alegando acceder a la información solicitada, por haberse producido silencio administrativo con la expiración del plazo máximo para resolver. El día 29 de septiembre, ante una petición de información adicional por el citado Consejo tras haber ocurrido un fallo informático, el interesado manifestó: “No quiero añadir nada, que siga su trámite”. 6. El día 2 de octubre de 2020, registrada la referida reclamación con su correlativa petición de informe por el Consejo de Transparencia, se trasladó a la Secretaría General Técnica de Sanidad para la emisión del correspondiente informe. 7. En relación con la reclamación presentada, estudiado el motivo de la misma (estrictamente, que se dictase resolución, atendiendo a la consulta efectuada, habiendo expirado el plazo legal para hacerlo), se informa de la satisfacción de la pretensión del interesado por medio de la resolución de fecha 4 de septiembre de 2020, que fue debidamente notificada el día 10 de septiembre de 2020, tres días después de que hubiese presentado la reclamación ante el Consejo de Transparencia de Aragón». II. FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- El artículo 36 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón (en adelante Ley 8/2015) atribuye al CTAR la función de resolver las reclamaciones que se interpongan contra las resoluciones en materia de acceso a la información pública, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso administrativa, estando sometidas a su competencia las actuaciones en la materia del Departamento de Sanidad. SEGUNDO.- La Ley 8/2015 reconoce, en su artículo 25, el derecho de todas las personas a acceder, mediante solicitud previa, a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105 b) de la Constitución Española, en la normativa básica en materia de transparencia y en esa Ley. Por su parte, el artículo 13 de la Ley 19/2013, 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante Ley 19/2013) —y el artículo 3 h) de la Ley 8/2015 en idénticos términos— define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la norma y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Sobre la condición de información pública de lo solicitado (número fallecidos por covid 19 en las residencias autonómicas de personas mayores, con discapacidad o problemas de salud mental) se han pronunciado ya los Comisionados de Transparencia en España en varias ocasiones, ante solicitudes similares o idénticas a la que ha dado origen a esta Resolución (entre otras, Resoluciones RT271/2020, RT387/2020, RT402/2020, RT413/2020 o RT 507/2021, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno —en adelante CTBG—; Resolución 180/2020, del Consejo de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno de la Comunidad Valenciana; Resoluciones 171/2020, 172/2020, 175/2020 y 43/2021 de la Comisión de Transparencia de Castilla y León). Más recientemente, este Consejo de Transparencia de Aragón también ha tenido la ocasión de pronunciarse sobre la cuestión en su Resolución 8/2022, de 28 de febrero. Hay que advertir que en el caso de la Junta de Castilla y León se habían proporcionado —en respuesta a una solicitud similar— todos los datos relativos a los centros residenciales de titularidad de la Junta y se había denegado el acceso a la información desagregada de cada uno de los centros residenciales que no eran de su titularidad, por entender que dichos centros no habían dado “su consentimiento expreso para hacer públicos los datos solicitados”, de acuerdo con la interpretación que hace del artículo 14.1 h) de la Ley 19/2013, el informe de los Servicios Jurídicos de la Junta de Castilla y León DSJ- 28-2020, de 15 de abril. TERCERO.- Sentado el carácter de información pública de lo solicitado —que no fue cuestionado por el Departamento de Sanidad— de la doctrina emanada de la Comisión de Transparencia de Castilla y León sobre la cuestión, que comparte este Consejo de Transparencia de Aragón, se concluye: a) En cuanto a que los datos generales fueran proporcionados de forma desagregada por centros, el Comisionado analiza las exigencias contenidas en la Orden SND/275/2020, de 23 de marzo, por la que se establecen medidas complementarias de carácter organizativo, así como de suministro de información en el ámbito de los centros de servicios sociales de carácter residencial en relación con la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 y la Orden SND/322/2020, de 3 de abril, que modificó la anterior, para concluir que entre la información que debe ser remitida por las autoridades competentes de las Comunidades Autónomas se encuentra la correspondiente al “N.º total de fallecimientos por COVID-19 confirmados en centros de servicios sociales de carácter residencial”; “N.º total de fallecimientos con sintomatología compatible con COVID-19 (no confirmados) en centros de servicios sociales de carácter residencial”; y “N.º total de residentes en centros de servicios sociales de carácter residencial con expediente de intervención por COVID-19” (en todos los casos desde el 8 de marzo hasta la fecha de remisión de la información). Por tanto, afirma el Comisionado, “no cabe duda de que la información relativa a la mortalidad relacionada con la COVID- 19 y a la incidencia de la enfermedad en centros residenciales de personas mayores y de personas con discapacidad, es una información que se encuentra en poder de la Administración autonómica y que ha sido obtenida por esta, de forma desagregada para cada centro, en el ejercicio de sus funciones”. b) A juicio de la Comisión, en la decisión impugnada no se realiza la ponderación exigida entre el perjuicio causado a los “intereses económicos y comerciales” de los titulares de los centros, por la divulgación de la información que ha sido denegada y el interés público de su divulgación, sino que únicamente se tiene en cuenta el primero (exponiendo su materialización en términos generales a través de su vinculación con el derecho a la propia imagen y al honor de aquellos), y se presume, simplemente, que el segundo sólo alcanza al conocimiento de los datos agregados, pero no al de la información desagregada por centros. c) Asume el Comisionado la ponderación no realizada, para concluir que sí concurre un interés público en la divulgación de la información desagregada que se ha denegado, atendiendo a algunas de las pautas que se contienen en el Criterio Interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre, del CTBG: “Así, en primer lugar, la importancia de la información solicitada desagregada para la sociedad es alta, considerando la problemática a la que se refiere y la extrema gravedad del contexto sanitario en la que tiene lugar. En este sentido, la relevancia del derecho de acceso a la información pública en una situación como la generada por la crisis de la covid-19 ha sido reconocida, por ejemplo, en la Declaración Conjunta del Representante de la OSCE sobre Libertad de Prensa y de los Relatores sobre Libertad de Expresión de la ONU y la CIDH, de 19 de marzo de 2020, donde se señala que “el derecho a la libertad de expresión, que incluye el derecho a buscar, recibir e impartir información e ideas de todo tipo, independientemente de las fronteras, a través de cualquier medio, se aplica a todos, en todas partes, y solo puede estar sujeto a restricciones estrictas”; o por la Conferencia Internacional de Comisionados de la Información que el pasado 14 de abril recordaron que “la importancia del derecho de acceso a la información se mantiene” en el contexto de un estado de pandemia global. En segundo lugar, el interés público en obtener la información desagregada también se encuentra relacionado con la importancia que tiene conocer la distribución de la mortalidad, no solo por titularidad de los centros sino también por localización geográfica, para poder realizar una valoración de la aplicación de las medidas y decisiones adoptadas por las administraciones públicas competentes durante la declaración del estado de alarma, facilitando de esta forma la rendición de cuentas de éstas ante la ciudadanía en un momento donde esta rendición es más importante, quizás, que nunca. No es baladí constatar que, según la información publicada por esa Administración autonómica, con fecha 15 de septiembre de 2020 de los 1.539 residentes en residencias de mayores, centros de personas con discapacidad y viviendas tuteladas en Castilla y León fallecidos con covid-19 confirmada, únicamente 135 eran residentes en residencias de mayores y centros de personas con discapacidad propios de la Junta de Castilla y León (si el dato se refiere a fallecidos con síntomas compatibles, fueron 1.105 en el primer caso y 117 en el segundo). Es decir, un amplio porcentaje de la mortalidad sobre la que se pide información se ha dado en centros de titularidad no autonómica, lo cual resulta coherente con el peso que los 25 centros de este tipo cuya titularidad corresponde a la Administración autonómica (cuyos datos sí se publican de forma desagregada) tienen sobre el número total de centros de la Comunidad. A este respecto, sin perjuicio de que la mayor parte de los centros cuyos datos de mortalidad desagregados han sido denegados sean de titularidad privada, no se pueden olvidar las competencias en el sector que corresponden a la Administración. En tercer lugar, esta información desagregada podría aportar conocimiento sobre la aplicación de las decisiones administrativas que, indudablemente, han afectado a las vidas y a la salud de muchas personas y, por tanto, permitiría el cuestionamiento por la ciudadanía de tales decisiones y de la forma en la que aquellas se han llevado a la práctica. Ponderado así el interés público en la divulgación de los datos desagregados solicitados y considerando además el amplio reconocimiento del derecho de acceso a la información pública al que antes hemos hecho referencia, parece prevalecer aquel, en términos generales, sobre el daño que supondría la divulgación de tal información sobre los intereses económicos y comerciales de los titulares de los centros”. d) Respecto a la imposibilidad de garantizar la veracidad de los datos de mortalidad vinculados a la COVID-19 en centros que no sean de titularidad autonómica, el Comisionado considera que en virtud de las dos Órdenes ministeriales citadas en el apartado a) “son los titulares de los centros los que tienen la obligación primaria de garantizar la puesta a disposición de información veraz y ajustada al sistema de información vigente, si bien la autoridad competente de la comunidad autónoma debe remitir la información agregada al Ministerio de Sanidad. Por tanto, en cierto modo, también es responsable la Comunidad de que la información remitida al Ministerio de Sanidad integrada por la agregación de la proporcionada por los centros responda a la realidad. En todo caso, la información solicitada en este caso coincide con una parte de la utilizada por la Administración autonómica para la elaboración de los datos agregados que son objeto de publicación, y esta es la que es proporcionada por los titulares de los centros. El incumplimiento por parte de estos de su obligación de garantizar la veracidad de esta información tendrá, en el caso de constatarse, las consecuencias jurídicas que correspondan, pero la posibilidad de que aquel incumplimiento tenga lugar no opera como impedimento para que se pueda divulgar la información”. e) Reconoce el Comisionado que la información desagregada cuya denegación se impugna puede afectar a derechos e intereses de terceros, considerando como tales a las personas jurídicas titulares de los centros y, por tanto, con carácter previo a la adopción de una decisión relativa al acceso a aquella, debía realizarse el trámite de audiencia recogido en el artículo 19.3 de la Ley 19/2013. Como la Orden fue adoptada sin que tuviera lugar el trámite de audiencia impuesto (se presumió una negativa general de este consentimiento) se ordena retrotraer el procedimiento de acceso a la información pública al momento en el cual tuvo lugar el vicio formal, de forma tal que se realice el trámite de audiencia a todos los titulares, públicos y privados, de centros residenciales de personas mayores y de personas con discapacidad de esa Comunidad, concediendo un plazo de quince días para que puedan realizar las alegaciones oportunas e informando de esta circunstancia al solicitante. CUARTO.- En el caso objeto de reclamación, la Orden de 4 de septiembre de 2020, de la Consejera de Sanidad, acude a la necesidad de reelaboración como causa de inadmisión, prevista en el artículo 18.1. c) de la Ley 19/2013 y 30. 1. c) de la Ley 8/2015, al afirmar que los datos de fallecimientos en cada dentro residencial no se encuentran trasladados a ninguna base de datos con referencia singularizada para cada residencia, y que dicha tarea de singularización exigiría una acción previa de reelaboración. La correcta aplicación de esta causa de inadmisión ya ha sido abordada por este Consejo de Transparencia en varias de sus Resoluciones. Por citar una de las más recientes y en la que también se analizaba un supuesto en el que se proporcionaban datos globales pero no el desglose de éstos, la Resolución 37/2021, de 20 de septiembre, en la que se aborda el alcance del concepto “reelaboración” y los factores que han de tenerse en cuenta según la doctrina de los Comisionados, para concluir —como en el caso ahora analizado— que se trata de información de la que el Departamento reclamado ha de disponer para el ejercicio adecuado de sus competencias. Departamento que, por otra parte, no acreditó la concurrencia de alguno de los supuestos de tarea compleja de elaboración que se recogen en la doctrina, habiéndose limitado a señalar que los datos desglosados de fallecidos requieren reelaboración porque no se encuentran trasladados a ninguna base de datos con referencia singularizada para cada residencia. En concreto, como señaló la Comisión de Transparencia de Castilla y León en su Resolución 171/2020: «En la Orden SND/275/2020, de 23 de marzo, por la que se establecen medidas complementarias de carácter organizativo, así como de suministro de información en el ámbito de los centros de servicios sociales de carácter residencial en relación con la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, se estableció lo siguiente: “El titular de los centros a los que se refiere el apartado 1 garantizará la puesta a disposición de la información veraz y ajustada al sistema de información vigente, sobre las características físicas del centro, personal y residentes/pacientes del mismo, con especial atención a lo establecido en el apartado segundo de la Orden SND/265/2020, de 19 de marzo, de adopción de medidas relativas a las residencias de personas mayores y centros socio-sanitarios, ante la situación de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Esta información se facilitará con la periodicidad y a través del medio que indique la autoridad competente de la respectiva comunidad autónoma”. (número 2 del apartado segundo)”. La Orden SND/322/2020, de 3 de abril, modificó la citada Orden SND/275/2020, de 26 de marzo, añadiendo un número 3 a su apartado segundo en los siguientes términos: “Las autoridades competentes de las comunidades autónomas deberán cumplimentar y remitir al Ministerio de Sanidad la información contenida en el anexo, en relación con los centros de servicios sociales de carácter residencial existentes en su territorio. Dicha información será remitida por primera vez antes del día 8 de abril de 2020 y será actualizada desde entonces cada martes y viernes antes de las 21 horas. A estos efectos, la autoridad competente de la comunidad autónoma establecerá la forma y plazo en que los titulares de los centros residenciales objeto de esta orden deben remitir la información que no se encuentre en poder de la comunidad autónoma. El anexo al que se refiere el párrafo primero de este apartado estará disponible en la sede electrónica del Ministerio de Sanidad”. De acuerdo con el anexo señalado, entre la información que debe ser remitida por las autoridades competentes de las comunidades autónomas se encuentra la correspondiente al “N.º total de fallecimientos por COVID-19 confirmados en centros de servicios sociales de carácter residencial”; “N.º total de fallecimientos con sintomatología compatible con COVID-19 (no confirmados) en centros de servicios sociales de carácter residencial”; y “N.º total de residentes en centros de servicios sociales de carácter residencial con expediente de intervención por COVID-19” (en todos los casos desde el 8 de marzo hasta la fecha de remisión de la información). Por tanto, no cabe duda de que la información relativa a la mortalidad relacionada con la covid-19 y a la incidencia de la enfermedad en centros residenciales de personas mayores y de personas con discapacidad, es una información que se encuentra en poder de la Administración autonómica y que ha sido obtenida por esta, de forma desagregada para cada centro, en el ejercicio de sus funciones». En consecuencia, ni se acreditó en su momento ni concurre la causa de inadmisión de acción previa de reelaboración. QUINTO.- En todo caso, como señalamos en nuestra Resolución 8/2022, de 28 de febrero, la información desagregada no entregada puede afectar a derechos o intereses de terceros —en nuestro caso todos los titulares, públicos y privados, de centros residenciales de personas mayores, de personas con discapacidad o con problemas de salud mental en Aragón—, por lo que debe verificarse el trámite de alegaciones previsto en el artículo 19.3 de la Ley 19/2013, que dispone «si la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se les concederá un plazo de quince días para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas. El solicitante deberá ser informado de esta circunstancia, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución hasta que se hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para su presentación». Este trámite omitido es esencial a fin de asegurar que las personas o entidades susceptibles de verse afectadas por el acceso puedan presentar las alegaciones que tengan por conveniente con carácter previo a la resolución, o, en su caso, puedan manifestar que no se oponen u objetan en modo alguno el acceso a la información. En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC), se ordena la retroacción del procedimiento al momento de la adopción de aquel trámite. Una vez realizado y a la vista de las alegaciones formuladas, se debe adoptar la decisión que corresponda, ponderando adecuadamente el interés público en la divulgación de la información, la amplitud del derecho de acceso a la información pública reconocido en la legislación de transparencia y el carácter estricto cuando no restrictivo con el que deben ser interpretados sus límites. El vicio formal señalado, la necesidad de retrotraer el procedimiento y el tiempo transcurrido desde la interposición de la reclamación — achacable únicamente a este Consejo de Transparencia—, están generando un retraso temporal en el acceso a la información, caso de que éste, finalmente, deba tener lugar, por lo que el trámite de alegaciones debe realizarse por el Departamento de forma inmediata. Este Consejo es consciente de las dificultades que conlleva dar trámite de alegaciones a un número importante de centros, por lo que el Departamento de Sanidad deberá valorar la conveniencia de comunicación electrónica individual a los titulares (artículo 14.2 a) LPAC) o mediante publicación por aconsejarlo así razones de interés público que deben ser apreciadas por el órgano competente (artículo 45.1 LPAC). Como quiera que el Departamento de Sanidad, en ejecución de la Resolución 8/2022 de este Consejo de Transparencia de Aragón debe encontrarse en un momento muy avanzado del trámite de alegaciones respecto de los fallecidos en residencias de personas mayores, por razones de economía procesal podrá entenderse verificado este trámite respecto de éstas. No así respecto de las residencias para personas con discapacidad o con problemas de salud mental, no incluidas en la solicitud de información que dio origen a la Resolución 8/2022 y que requerirán la verificación completa del trámite de alegaciones. La resolución que se adopte será recurrible directamente ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa y ante este Consejo de Transparencia de Aragón en los términos previstos en el artículo 20.5 de la Ley 19/2013 y si en la misma se reconociera el derecho de acceso a la información, éste se encontrará sujeto al límite previsto en el artículo 22.2 de la Ley 19/2013. En su virtud, previa deliberación, por unanimidad, y al amparo de lo establecido en el artículo 37.3. a) de la Ley 8/2015, el Consejo de Transparencia de Aragón: III. RESUELVE PRIMERO.- Retrotraer el procedimiento de resolución de la solicitud de información pública planteada por al momento de realizar el trámite de audiencia exigido por el artículo 19.3 de la Ley 19/2013 a todos los titulares, públicos y privados, de centros residenciales de personas mayores, personas con discapacidad o personas con problemas de salud mental en Aragón, en los términos señalados en esta Resolución, y a la vista de las alegaciones formuladas por éstos, adoptar por el Departamento la decisión que corresponda. SEGUNDO.- Notificar esta Resolución a todos los interesados en este procedimiento, y acordar su publicación en la sede electrónica del Consejo de Transparencia de Aragón, previa disociación de los datos de carácter personal, y comunicarla al Justicia de Aragón.