Reclamación por falta de resolución y respuesta insuficiente del IASS sobre contratos y datos de centros de menores

Resolución 37/2021, de 20 de septiembre, del Consejo de Transparencia de Aragón, por la que se resuelve la reclamación presentada al amparo del artículo 36 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, frente a la falta de resolución por el Instituto Aragonés de Servicios Sociales del acceso a la información pública solicitada VISTA la reclamación en materia de acceso a la información pública presentada por D. , el Pleno del Consejo de Transparencia de Aragón ha adoptado la siguiente resolución, I. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- El 14 de noviembre de 2019, D. , haciendo constar su condición de periodista, presentó una solicitud, dirigida al Instituto Aragonés de Servicios Sociales (IASS), que tenía por objeto acceder a la siguiente información: a) Todos los contratos licitados y/o adjudicados para la gestión, apertura, obras y todo otro tipo de licitación destinadas a centros de menores, centros de acogida de menores edad y todo tipo de institución destinada a dar amparo, alojamiento e inserción de menores desde el año 2015 hasta 2019, ambos incluidos, por la Comunidad Autónoma de Aragón. b) Número de menores acogidos en estos mismos centros desde 2015 desglosado por año, nombre de centro y nacionalidad de los menores en la Comunidad Autónoma de Aragón. SEGUNDO.- Ante la falta de respuesta a su solicitud de acceso a la información pública, el Sr. presenta, mediante escrito de 26 de diciembre de 2019, una reclamación ante el Consejo de Transparencia de Aragón (en adelante CTAR). TERCERO.- Al objeto de resolver la reclamación, el 3 de enero de 2020 el CTAR solicita un informe a la Unidad de Transparencia del Departamento de Ciudadanía y Derechos Sociales, concediéndole un plazo de quince días para expresar los fundamentos de la resolución adoptada y formular las alegaciones que considere oportunas. CUARTO.- El 27 de enero de 2020 la Secretaría General Técnica del Departamento de Ciudadanía y Derechos Sociales remite al CTAR por correo electrónico el informe solicitado, junto con la Resolución (y su anexo), de 24 de enero de 2019, del Director Gerente del IASS, por la que se resuelve la solicitud de acceso a la información pública formulada por D. . En su informe, la Secretaría General Técnica del Departamento se limita a señalar que el 8 de enero de 2020 solicitó mediante correo electrónico un informe al IASS sobre la reclamación presentada, solicitud que reiteró el 21 de enero de 2020, y añade que la Resolución de 24 de enero de 2020, del Director Gerente del IASS, concede al solicitante el acceso a la información solicitada, pues indica en un documento anexo «las direcciones de internet en las que se puede descargar la información referida a contratación pública». En efecto, la Resolución del IASS señala en su Fundamento de Derecho tercero: «Todos los contratos a los que se hace mención se publican en el llamado ‘perfil de contratante’ en el que quedan reflejados el anuncio, los pliegos, las mesas, resultados de las mesas, adjudicación… Es decir, todo el procedimiento de los contratos, además, con Código Seguro de Verificación. Lo mismo ocurre con los Acuerdos de Acción concertada que se vienen firmando desde el año 2016 a raíz de la publicación de la Ley 11/2016, de 15 de diciembre, de acción concertada para la prestación a las personas de servicios de carácter social y sanitario. Igualmente, los datos estadísticos correspondientes a Menores, se publican con el cuestionario anual que se elabora sobre los menores de protección y reforma y que son colgados de forma sistemática en la página web del Gobierno de Aragón. Por ello se adjunta en documento de Word los enlaces con los links activos para el acceso directo a las páginas Web en las que se encuentra la información solicitada». II. FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- El artículo 36 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón (en adelante Ley 8/2015) atribuye al CTAR la función de resolver las reclamaciones que se interpongan contra las resoluciones en materia de acceso a la información pública, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso administrativa, estando sometidas a su competencia las actuaciones en la materia del Instituto Aragonés de Servicios Sociales, como organismo autónomo dependiente de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, en virtud del artículo 4.1.d) de la Ley 8/2015. SEGUNDO.- Con carácter previo al análisis sobre el fondo de la reclamación presentada, deben realizarse varias consideraciones de carácter procedimental. Tal como ha reiterado este Consejo en numerosas ocasiones (por todas, Resolución 23/2019, de 27 de mayo), la Ley 8/2015 contiene en sus artículos 29 y 31 las reglas procedimentales que deben seguirse una vez recibida una solicitud de información. En concreto, el artículo 29 establece —como garantía del derecho de acceso— una comunicación previa tras el recibo de la solicitud, con el siguiente tenor literal: «Recibida la solicitud, el órgano competente para su tramitación informará a los y las solicitantes, en comunicación que les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la entrada de la solicitud en su registro, de: a) La fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente. b) El plazo máximo para la resolución y notificación. c) Los efectos que pueda producir el silencio administrativo. d) Si la solicitud se refiere a información que no obra en poder del órgano al que se ha dirigido y este conoce al competente, deberá remitirle la solicitud e indicar en la comunicación al solicitante la fecha de la remisión e identificación del órgano al que se ha dirigido. e) Cuando la solicitud no identifique de forma suficiente la información, se pedirá al solicitante que la concrete en un plazo de diez días, con indicación de que, en caso de no hacerlo, se le tendrá por desistido, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución. f) Si la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se le comunicará del traslado a estos para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas». Por su parte, el artículo 31 establece los plazos para resolver la solicitud, cuando señala: «1. La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». La importancia de estas normas reside en la garantía que suponen para el solicitante, ya que le permiten conocer la efectiva recepción de la solicitud, los plazos para su resolución o la necesidad de aclarar su petición. En definitiva, garantizan el ejercicio de su derecho. Del mismo modo, permiten a la Administración acordar la prórroga del plazo cuando lo exija el volumen o complejidad de la información solicitada. De los antecedentes obrantes en el expediente, se desprende que el Instituto Aragonés de Servicios Sociales no cumplió las normas procedimentales contenidas en la Ley 8/2015; ni notificó la comunicación previa, ni resolvió en plazo la solicitud de información pública que ha dado origen a esta reclamación. En definitiva, la señalada entidad incumplió las obligaciones previstas en la Ley 8/2015 respecto al derecho de acceso. Se recuerda, en este punto, que todos los órganos y entidades incluidas en el artículo 4 de la Ley 8/2015 están obligados a resolver expresamente las solicitudes de acceso a la información pública que les sean planteadas, y que el incumplimiento reiterado de las obligaciones contenidas en el Título I de la norma puede ser constitutivo de infracción, según dispone el artículo 41.3 de la Ley 8/2015. TERCERO.- Sentado lo anterior, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, Ley 19/2013), dispone en su artículo 12 que «Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley. Asimismo, y en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la correspondiente normativa autonómica». Así, la Ley 8/2015 reconoce, en su artículo 25, el derecho de todas las personas a acceder, mediante solicitud previa, a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105 b) de la Constitución Española, en la normativa básica en materia de transparencia y en esa Ley. Por su parte, el artículo 13 de la Ley 19/2013 —y el artículo 3 h) de la Ley 8/2015 en idénticos términos— definen la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de algunos de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la norma y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. La información que es objeto de solicitud, y por cuya denegación se ha sustanciado este procedimiento de reclamación ante el CTAR, se refiere a los contratos tramitados por el IASS relativos a los centros de acogida de menores de su competencia, así como a determinada información sobre los menores acogidos en dichos centros, información, toda ella, que sin duda ha de obrar en poder de ese organismo autónomo, por lo que constituye información pública a la vista de la definición del artículo 13 de la Ley 19/2013 reproducido más arriba, y puede ser objeto de solicitud de acceso a la información en ejercicio del derecho reconocido por las Leyes de transparencia, siempre y cuando no sean de aplicación los límites o las causas de inadmisión previstas en éstas. Debe señalarse, además, que la información demandada sobre contratación pública forma parte de la que, como mínimo, están obligadas a publicar las entidades a las que, como el IASS, les resultan de aplicación las disposiciones de transparencia establecidas en el título II de la Ley 8/2015, cuyo artículo 16 señala: «Información sobre contratos. 1. Sin perjuicio de la publicidad que la normativa reguladora de los contratos del sector publico exige respecto de los procedimientos de adjudicación y modificación de los contratos, la transparencia en la contratación pública exige que los sujetos comprendidos en el artículo 4 hagan pública en sus respectivos Portales de Transparencia, con una actualización trimestral, la siguiente información relativa a todos los contratos, incluidos los contratos menores: a) Objeto, tipo de contrato y órgano de contratación. b) Fecha de formalización. c) Fecha de inicio de ejecución. d) Duración. e) Procedimiento de adjudicación utilizado para su celebración. f) Importes de licitación y de adjudicación. g) Instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado. h) Número de licitadores participantes en el procedimiento. i) Identidad del adjudicatario. j) Modificaciones aprobadas. 2. Se dará publicidad de la ejecución de los contratos que no tengan la consideración de contrato menor, la cual comprenderá al menos información sobre las ampliaciones del plazo de ejecución, prórrogas del contrato, contratos complementarios, modificaciones del contrato, fecha de la recepción e importe de la liquidación practicada y, en su caso, de la cesión o resolución del contrato. También se dará publicidad a la subcontratación, con indicación de la identidad de los subcontratistas, el importe de cada subcontratación y el porcentaje en volumen de cada contrato que ha sido subcontratado. 3. Asimismo, publicarán datos estadísticos sobre: a) El porcentaje en volumen presupuestario de contratos adjudicados a través de cada uno de los procedimientos previstos en la legislación de contratos del sector público. b) El número de contratos adjudicados por cada uno de los procedimientos. 4. El sector público autonómico dará, respecto a los proyectos y obras de infraestructura más importantes, la siguiente información: a) Respecto de los proyectos pendientes de ejecución: información sobre su coste estimado, los trámites realizados y los pendientes. b) Respecto de los contratos formalizados: objeto de la obra, contratista, plazo de ejecución, fechas previstas de inicio, de finalización y de puesta en servicio. 5. Las entidades a las que se refiere el artículo 8 deberán publicar información sobre los contratos celebrados con las Administraciones públicas. 6. En todo caso, deberá garantizarse el acceso a toda la información contenida en el Registro Público de Contratos de la Comunidad Autónoma de Aragón». Debe recordarse también la reiterada doctrina, tanto de este Consejo como de otros Comisionados de transparencia, que establece que el derecho de acceso tiene por objeto cualquier información que tenga el carácter de pública, incluso aquella que está sometida a publicidad activa. Es decir, el sometimiento a publicidad de determinadas informaciones no impide su solicitud a través del derecho de acceso. Así lo ha reiterado además este Consejo en varias de sus Resoluciones (3/2017, de 27 de febrero; 21/2017, de 18 de septiembre; 31/2017, de 18 de diciembre y 32/2018, de 25 de junio), recogiendo todas ellas el Criterio Interpretativo 9/2015, 12 de noviembre del CTBG en el que se señala «…el artículo 22.3 de la LTAIBG regula el supuesto genérico de que la información solicitada vía derecho de acceso haya sido objeto de publicación previa, supuesto que, indudablemente incluye la publicación de esa información en cumplimiento de las obligaciones de transparencia activa. En este sentido, señala que la resolución podrá limitarse a indicar el lugar o medio en que ésta se ha publicado. Así, resulta evidente que los redactores de la LTAIBG están admitiendo implícitamente la tramitación de un procedimiento de acceso referido a una información sometida al régimen de publicidad activa, introduciendo para estos casos la posibilidad (no la obligación) de que la resolución del mismo se limite a indicar el lugar o medio de publicación que, en todo caso, deberá ser objeto de una referencia explícita y determinada, no de una simple indicación genérica». CUARTO.- Como se ha dicho en el antecedente de hecho Cuarto, la Resolución mediante la que se resolvió la solicitud se limitaba a incorporar los enlaces a dos herramientas de búsqueda: la disponible en el Perfil de contratante de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón y la relativa a los acuerdos de acción concertada (formalizados y en tramitación) impulsados por el Gobierno de Aragón para la prestación de servicios de carácter social y sanitario. En este punto hay que reiterar, como tiene establecido este Consejo de Transparencia desde su Resolución 2/2016, de 12 de septiembre, en relación con la información contenida en los Perfiles de contratante: «…la configuración del Perfil de contratante es la de un instrumento de publicidad dirigido fundamentalmente a los operadores económicos interesados en la licitación y adjudicación del contrato, de hecho, en ningún momento el TRLCSP hace alusión a publicar información sobre la fase de ejecución del contrato. Frente a ello, la finalidad de las obligaciones de publicidad activa y el ejercicio de derecho de acceso en la materia, previstas en las Leyes de transparencia estatal y autonómica, es la de permitir al ciudadano controlar la buena administración de los asuntos públicos, sin que la regulación sectorial desplace a la normativa de transparencia». Lo que el solicitante está requiriendo es una relación de contratos — se entiende mayores y menores, pues no discrimina en la solicitud, — tramitados por el IASS durante un periodo determinado, en la que consten como datos básicos el ejercicio, el tipo de contrato, objeto, contratista e importe de adjudicación, al modo de la información que ofrece el Portal de Transparencia del Gobierno de Aragón en el enlace https://transparencia.aragon.es/content/contratos- adjudicados en cumplimiento del reproducido artículo 16 de la Ley 8/201; pero para una concreta finalidad como es la gestión, apertura, obras y todo otro tipo de licitación destinadas a centros de menores, centros de acogida de menores edad y todo tipo de institución destinada a dar amparo, alojamiento e inserción de menores, matiz fundamental este último al que no puede dar respuesta el formulario de búsqueda que se ofrece en el Portal de Transparencia. No puede dejar de señalarse, además, que al interés del reclamante en obtener la información, y considerando que es periodista, debe sumársele el interés público en la garantía del derecho fundamental a obtener y comunicar información veraz (artículo 20.1.d CE). En este sentido, el solicitante invocaba en la solicitud que «la realizo en mi condición de periodista, por lo que resulta también de aplicación el derecho fundamental a comunicar o recibir libremente información veraz consagrado en el artículo 20.1 d) de la Constitución Española, en consonancia con la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos respecto a la interpretación del artículo 10.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (Sentencia Magyar Helsinki Bizottság c. Hungría, de 8 de noviembre de 2016, apartados 164-170). En este sentido, la Audiencia Nacional ha considerado que el derecho constitucional de acceso a la información pública sí que tiene naturaleza de derecho fundamental en aquellos casos en que forma parte del contenido esencial de un derecho fundamental (Sentencia en apelación 51/2017, de 11 de septiembre de 2017, Fundamento de Derecho Cuarto)». En consecuencia, la simple remisión al Perfil de contratante del Gobierno de Aragón o a los acuerdos de acción concertada, no sustituye a la entrega efectiva de la información pública requerida y se estima, en consecuencia, la reclamación en este punto. QUINTO.- En cuanto a la información sobre el número de menores acogidos en los referidos centros desde el año 2015, con especificación del nombre de centro, año de acogida y nacionalidad de los menores, el anexo a la Resolución del IASS explica que «es un dato que requiere reelaboración», por cuanto «la contabilización de este dato se hace global», si bien «El dato conjunto está disponible en el siguiente enlace: https://www.aragon.es/- /recursos.-documentos.-infancia-y-adolescencia#anchor2 donde se encuentran los documentos denominados “Cuestionario sobre menores sujetos a protección y Reforma en la Comunidad Autónoma de Aragón” desde 2012». El enlace facilitado permite, en efecto, acceder a dichos documentos. Sin embargo, de su lectura no es posible extraer la totalidad de la información solicitada: respecto al nombre del centro de acogida y nacionalidad de los menores, porque no constan estos datos (solo se desglosa el número de nacionales y de extranjeros); y en cuanto al número de menores en acogimiento residencial, porque se trata de un dato que solo se contiene en los cuestionarios elaborados a partir del año 2016, pero no en los años anteriores, esto es, entre 2012 y 2015. Por lo demás, la aducida necesidad de reelaboración de los datos — al margen de que se contiene en un documento anexo y no en el cuerpo de la Resolución del IASS por la que se concede el acceso a la información pública solicitada— entraría, aunque no se haya invocado como tal, dentro de los supuestos de inadmisión previstos en el artículo 30 de la Ley 8/2015, cuyo apartado 1.c) se refiere a las solicitudes «relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. No se estimará como reelaboración que justifique la inadmisión la información que pueda obtenerse mediante un tratamiento informatizado de uso corriente». Al respecto, este Consejo estima necesario realizar las siguientes consideraciones. En primer lugar, hay que recordar qué se entiende por reelaboración, con referencia al Criterio Interpretativo CI 007/2015, de 12 de noviembre, adoptado por el CTBG: «En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: "volver a elaborar algo". Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración. Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como "derecho a la información"». Por último, se concluye que el concepto de reelaboración debe diferenciarse de la solicitud de información voluminosa que implicaría «un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante». Del mismo modo, cuando la información obre en varias unidades que resultan responsables de su custodia «tampoco se trataría de un caso de reelaboración». Igualmente se aclara que «la petición de un formato concreto distinto al existente podría entenderse como reelaboración, cuando dicho formato no esté en poder de la Administración informante, en todo caso la extracción de la información en Excel o Word no entrarían en el supuesto de reelaboración». El alcance del término reelaboración ha sido abordado por los Consejos y Comisionados de Transparencia en múltiples resoluciones y en la jurisprudencia. Entre estos pronunciamientos es muy interesante, por los elementos de valoración que aporta, la Resolución relativa a la Reclamación 36/2015 de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública –Comisionado de Transparencia en Cataluña− (en adelante GAIP), que se refiere a algunos de los factores que pueden tenerse en cuenta a la hora de determinar si nos encontramos ante una tarea compleja de reelaboración. Esta Resolución parte de la siguiente premisa respecto a las solicitudes de información en el contexto actual: «Los documentos contienen información, y esta suele estar contenida en documentos, ciertamente; también es de suponer que a menudo, incluso es probable que la mayoría de veces, la información solicitada consistirá en uno o en unos determinados documentos; en estos casos se puede decir que la información solicitada ya está elaborada, porque el documento es precisamente la plasmación tangible de su elaboración. Pero no se pueden excluir solicitudes de información que trasciendan uno o unos determinados documentos, y también uno o unos determinados expedientes (incluso que no esté en ningún expediente determinado). En estos casos en que la información solicitada no es identificable con documentos determinados es cuando su obtención requiere una tarea de elaboración por parte de la Administración. Por lo tanto, la necesidad de elaborar información expresamente para atender solicitudes de acceso es una eventualidad que deriva en pura lógica del hecho de que este derecho se proclame legalmente en relación con la información pública, y en sí misma no puede ser causa de inadmisión de las solicitudes». En concreto, respeto a los factores que han de tenerse en cuenta señala: «En este contexto, pueden ser indicios de una tarea compleja de elaboración o reelaboración los siguientes: - Que haya que extraer la información solicitada de documentos que tienen un contenido más amplio, especialmente si esta tarea se debe hacer manualmente y en relación con diversos documentos archivados en diferentes expedientes, y más todavía si la información que hay que extraer no es simple y directa y requiere una cierta actividad de análisis o de interpretación. - Que haya que obtener la información solicitada de bases de datos o de archivos digitales, y que sea necesario a estos efectos utilizar programas informáticos más o menos especializados o sofisticados. - Que haya que obtener la información solicitada combinando bases de datos o archivos electrónicos y archivos en papel, requiriendo además una tarea de análisis o de interpretación. - Que la información solicitada corresponda a un lapso temporal muy amplio, de manera que haya que buscarla entre diversos expedientes cronológicamente alejados e incluso entre diversos contenedores o ámbitos físicos de archivo de documentos. - Que haya que obtener la información solicitada de un número muy elevado de documentos y de expedientes diferentes, especialmente si se encuentran dispersos, bien sea por razones cronológicas o de cualquiera otra índole. -Otros indicadores en base a los cuales se pueda argumentar razonadamente que la tarea de búsqueda y obtención de la información solicitada no es sencilla». En el caso concreto analizado, este Consejo considera que la pretensión del solicitante de obtener información sobre el número de menores acogidos en los centros dependientes del IASS desde el año 2015, con especificación del nombre de centro, año de acogida y nacionalidad de los menores acogidos, es suficientemente razonable pues se trata de información de la que el organismo reclamado ha de disponer para el ejercicio adecuado de sus competencias, organismo que, por otra parte, no ha acreditado la concurrencia de alguno de los supuestos de tarea compleja de elaboración que acaban de recogerse, habiéndose limitado a señalar que la información solicitada en este punto requiere reelaboración porque su contabilización se hace de manera global. Por último, es evidente la no concurrencia del límite de protección de datos de carácter personal recogido en el artículo 15 de la ley 19/2013, pues lo que se solicita es una información numérica o estadística que en ningún caso va a permitir identificar personas físicas concretas, presupuesto mínimo para analizar la concurrencia de este límite. A tenor de lo expuesto, se concluye que el derecho de acceso del solicitante ampara plenamente la pretensión de que se elabore la información que demanda, por lo que en este punto procede también la estimación de la reclamación. En su virtud, previa deliberación, por unanimidad, y al amparo de lo establecido en el artículo 37.3 a) de la Ley 8/2015, el Consejo de Transparencia de Aragón: III. RESUELVE PRIMERO.- Estimar la reclamación presentada por D. , frente a las actuaciones del Instituto Aragonés de Servicios Sociales respecto del acceso a la información pública solicitada y reconocer el derecho a obtener la información demandada, en los términos establecidos en los Fundamentos de Derecho Cuarto y Quinto de esta Resolución. SEGUNDO.- Instar al Instituto Aragonés de Servicios Sociales a que, en el plazo máximo de quince días hábiles, proporcione al reclamante la información solicitada y no satisfecha, y a enviar copia a este Consejo de Transparencia de Aragón de la información remitida. TERCERO.- Notificar esta Resolución a todos los interesados en este procedimiento, y acordar su publicación en la sede electrónica del Consejo de Transparencia de Aragón, previa disociación de los datos de carácter personal, y comunicarla al Justicia de Aragón.