Acceso a información y documentación sobre actuaciones derivadas de una denuncia por infracciones en materia de caza

Resolución 26/2017, de 6 de noviembre 2017, del Consejo de Transparencia de Aragón, por la que se resuelve la reclamación presentada al amparo del artículo 36 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, frente a las actuaciones del Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad respecto a la información pública solicitada. VISTA la Reclamación en materia de acceso a la información pública presentada por ,el Pleno del Consejo de Transparencia de Aragón ha adoptado la siguiente Resolución, I. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- El 21 de noviembre de 2016, , presentaron una denuncia dirigida al Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad del Gobierno de Aragón, Servicio Provincial de Huesca (en adelante Servicio Provincial de Huesca), en relación con los hechos sucedidos el 19 de noviembre de 2016, en los cotos de caza de Laguarta y Cañardo, al considerar que éstos eran constitutivos de infracción administrativa en materia de caza. SEGUNDO.- El 24 de enero de 2017 los denunciantes presentaron escrito dirigido al Servicio Provincial de Huesca, en el que solicitaban que se les informara de las actuaciones realizadas en relación con su denuncia y se les proporcionara copia de los informes o documentos administrativos existentes, invocando la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno (en adelante Ley 19/2013). TERCERO.- El 2 de febrero de 2017, reiteraron su solicitud de información respecto a las actuaciones llevadas a cabo por el Servicio Provincial de Huesca y los informes o documentos administrativos que pudieran obrar en el expediente. En este escrito solicitaron además la emisión de un informe relativo a la valoración de daños. CUARTO.- El 21 de marzo de 2017, los solicitantes presentaron reclamación ante el Consejo de Transparencia de Aragón (en adelante CTAR), en la que señalaban, en síntesis: 1) Que el 21 de noviembre de 2016, el 24 de enero de 2017 y el 2 de febrero de 2017, se dirigieron al Servicio Provincial de Huesca solicitando información relativa a las actuaciones realizadas en relación con los hechos que habían denunciado previamente. 2) Que en sus dos últimos escritos mencionaban la Ley 19/2013, pero hasta la fecha no han obtenido respuesta a su solicitud. 3) Que solicitan que la información se les proporcione a través de correo electrónico. QUINTO.- El 23 de marzo de 2017, el CTAR solicita al Departamento, que informe sobre los fundamentos de la decisión adoptada y realice las alegaciones que considere oportunas, en el plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente al de la recepción de la comunicación. SEXTO.- El 28 de marzo de 2017, se remite informe del Director del Servicio Provincial de Huesca, en el que se señala, en síntesis, lo siguiente: 1) Que los hechos fueron denunciados por mediante escrito presentado en el Servicio Provincial de Huesca el 21 de noviembre de 2016. En dicho escrito se denunciaba la realización de una batida de caza en terrenos de los cotos de caza de Laguarta y Cañardo sin contar con la preceptiva autorización de sus titulares, lo que podía constituir una infracción de la Ley 1/2015, de 12 de marzo, de Caza de Aragón. 2) Que el 30 de enero de 2017 se realizaron actuaciones previas por parte del Servicio Provincial de Huesca, de conformidad con lo establecido en el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Comunidad Autónoma de Aragón aprobado por Decreto 28/2001, de 30 de enero del Gobierno de Aragón (en adelante Decreto 28/2001) y se procedió a solicitar informe sobre los hechos denunciados al SEPRONA de la Guardia Civil. 3) Que el 7 de febrero de 2017, se emite informe del SEPRONA, en el que se expone que recibida denuncia en los mismos términos y por los mismos denunciantes se instruyeron las diligencias correspondientes para su posterior presentación ante el Juzgado de 1ª Instancia e Instrucción de Jaca nº 2. 4) Que a la vista del informe del SEPRONA, el expediente administrativo debía quedar paralizado hasta que finalizaran las diligencias penales. 5) Que el 9 de marzo de 2017 se solicita al Juzgado de 1ª Instancia e Instrucción que informe sobre las actuaciones judiciales y el resultado de las mismas. 6) Que el 15 de marzo de 2017 vistos los escritos recibidos por los reclamantes, se remitió información acerca del estado del expediente sancionador y se indicó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 28/2001, una vez se adoptara el acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador le sería comunicado. 7) Que el 23 de marzo de 2017, el Juzgado de 1ª Instancia e Instrucción nº 2 de Jaca les informó de que las diligencias previas se encontraban en fase de instrucción. II. FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- El artículo 24.6 de la de la Ley 19/2013, atribuye la competencia para conocer de las reclamaciones que regula al CTAR «salvo en aquellos supuestos en que las Comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuarta de esta Ley». Esta disposición adicional establece: «1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas (…)». De acuerdo con lo anterior, el artículo 36 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón (en adelante, Ley 8/2015) atribuye al CTAR la función de resolver las reclamaciones que se interpongan contra las resoluciones en materia de acceso a la información pública, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso administrativa, estando sometidas a su competencia las actuaciones en la materia del Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad del Gobierno de Aragón. SEGUNDO.- La Ley 8/2015 reconoce, en su artículo 25, el derecho de todas las personas a acceder, mediante solicitud previa, a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105 b) de la Constitución Española, en la normativa básica en materia de transparencia y en esa Ley. Por su parte, el artículo 13 de la Ley 19/2013 — y el artículo 3 h) de la Ley 8/2015 en idénticos términos— define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la norma y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. La información que es objeto de solicitud, es la relativa a las actuaciones realizadas por una Administración Pública en ejercicio de la potestad sancionadora y su documentación, por lo que constituye información pública en los términos expuestos y, por tanto, puede ser objeto de solicitud de acceso a la información en ejercicio del derecho reconocido por las Leyes de transparencia, siempre y cuando no sean de aplicación los límites o las causas de inadmisión previstas en éstas. No tiene este carácter uno de los documentos solicitados el 2 de febrero de 2017, «la emisión de un informe relativo a la valoración de daños», pues éste, por su propio carácter, no es un documento que exista en el momento de la solicitud, sino que los reclamantes pretenden que se emita con ocasión de su solicitud de derecho de acceso. Procede, en consecuencia inadmitir esta pretensión de la reclamación. TERCERO.- Antes de analizar el fondo de la reclamación presentada, deben hacerse algunas consideraciones de carácter procedimental. De la documentación obrante en el expediente, se desprende que los solicitantes presentaron una denuncia en materia de caza el 21 de noviembre de 2016, a través de la cual ponían en conocimiento del Servicio Provincial unos hechos, los cuales, bajo su consideración, podía ser constitutivos de infracción administrativa en materia de caza. Por tanto esta petición no puede considerarse una solicitud de información pública. Por el contrario, sí pueden considerarse solicitudes de información pública los escritos presentados el 24 de enero y el 2 de febrero de 2017, en los que solicitaban informaciones sobre las actuaciones realizadas a raíz de la denuncia presentada, así como los documentos existentes. Asimismo, en ambos escritos se invocaba la Ley 19/2013. Por este motivo, conviene recordar las reglas generales del procedimiento de ejercicio del derecho de acceso a la información pública que se contienen en los artículos 29 y 31 de la Ley 8/2015. En concreto, el artículo 29 establece —como garantía del derecho de acceso— una comunicación previa tras el recibo de la solicitud, con el siguiente tenor literal: «Recibida la solicitud, el órgano competente para su tramitación informará a los y las solicitantes, en comunicación que les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la entrada de la solicitud en su registro, de: a) La fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente. b) El plazo máximo para la resolución y notificación. c) Los efectos que pueda producir el silencio administrativo. d) Si la solicitud se refiere a información que no obra en poder del órgano al que se ha dirigido y éste conoce al competente, deberá remitirle la solicitud e indicar en la comunicación al solicitante la fecha de la remisión e identificación del órgano al que se ha dirigido. e) Cuando la solicitud no identifique de forma suficiente la información, se pedirá al solicitante que la concrete en un plazo de diez días, con indicación de que, en caso de no hacerlo, se le tendrá por desistido, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución. f) Si la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se le comunicará del traslado a estos para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas». Por su parte, el artículo 31 establece los plazos para resolver la solicitud y el sentido del silencio, cuando señala: «1. La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. 2. Si en el plazo máximo establecido no se hubiera notificado resolución expresa, el interesado o la interesada podrá entender estimada la solicitud, salvo con relación a la información cuya denegación, total o parcial, viniera expresamente impuesta en una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o en una norma de derecho comunitario». Estas normas procedimentales han sido reiteradas por este Consejo, en diversas Resoluciones, concretamente: Resolución 1/2016, de 12 de septiembre; Resolución 2/2017, de 27 de febrero; Resolución 4/2017, de 27 de febrero; Resolución 7/2017, de 27 de marzo; Resolución 9/2017, de 2 de mayo; Resolución 12/2017, de 2 de mayo y Resolución 18/2017, de 27 de julio. El cumplimiento de las normas procedimentales relativas al derecho de acceso permite a los ciudadanos conocer tanto la recepción de su solicitud, los plazos para su resolución o la necesidad de aclarar su petición. En definitiva, garantizan el ejercicio de su derecho. Se recuerda, en este punto, que todos los órganos y entidades incluidos en el artículo 4 de la Ley 8/2015 están obligados a resolver expresamente las solicitudes de acceso a la información pública que les sean planteadas, y que el incumplimiento reiterado de las obligaciones contenidas en el Título I de la norma puede ser constitutivo de infracción, según dispone el artículo 41.3 de la Ley 8/2015. CUARTO.- Realizadas las consideraciones procedimentales, procede en este punto analizar el fondo de la reclamación presentada. La información solicitada se refiere a las actuaciones llevadas a cabo por el Servicio Provincial de Huesca durante la tramitación de un procedimiento sancionador, así como a los documentos administrativos relativos a éste. En la información proporcionada por el Servicio Provincial se afirma (aunque no se acredita) que el día 15 de marzo de 2017 se remitió a los solicitantes información relativa al estado del procedimiento sancionador, indicándoles que conforme a lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 28/2001, una vez se adoptara acuerdo de iniciación del procedimiento, éste les sería comunicado. Parece, por tanto, que el Servicio Provincial de Huesca dio respuesta a una parte de la solicitud de información relativa a las actuaciones realizadas. Sin embargo, no se les proporcionaron los documentos obrantes en el expediente, a pesar de que se realizaron actuaciones previas y se solicitó informe al SEPRONA de la Guardia Civil. En definitiva, la solicitud de información fue atendida parcialmente, sin que se haya motivado la inadmisión o denegación respecto a los documentos no proporcionados. Hay que recordar que la normativa en materia de transparencia, tanto la Ley 19/2013 como la Ley 8/2015, configuran un régimen de acceso a la información general, cuya limitación sólo procederá cuando concurran las causas de inadmisión o denegación previstas en la Ley, y previa ponderación de éstas. Es decir, no es posible denegar el acceso sin motivación, o simplemente omitir parte de la información pública solicitada. En este punto, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de España (CTBG) y la Agencia Española de Protección de Datos en su Criterio (CI 002/2015) de 24 de junio de 2015, establecen el proceso de aplicación de los límites del derecho de acceso previstos en los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013. Éste concluye respecto al artículo 14: «Los límites a que se refiere el artículo 14 de la LTAIBG, a diferencia de los relativos a la protección de los datos de carácter personal, no se aplican directamente, sino que de acuerdo con la literalidad del texto del número 1 del mismo, “podrán” ser aplicados. De esta manera, los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos. La invocación de motivos de interés público para limitar el acceso a la información deberá estar ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo. En este sentido su aplicación no será en ningún caso automática: antes al contrario deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test de daño) concreto, definido, evaluable. Éste, además no podrá afectar o ser relevante para un determinado ámbito material, porque de lo contrario se estaría excluyendo un bloque completo de información. Del mismo modo, es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público)». A tenor de lo expuesto en el informe elaborado por el Servicio Provincial de Huesca a la reclamación, no se desprende que se realizara ponderación alguna en cuanto a la aplicación de los límites previstos en las normas vigentes en materia de transparencia, seguramente porque la petición no fue considerada una solicitud de derecho de acceso a la información pública. Por tanto, debería haberse reconocido el derecho de acceso a la información solicitada, salvo que aplicado el test de daño éste no fuera posible y así se justificara. En este sentido, es comprensible que se susciten dudas respecto a la aplicación de las normas en materia transparencia cuando la petición de información se refiere a un procedimiento sancionador, por lo que conviene realizar algunas consideraciones al respecto. El derecho de acceso puede verse limitado, en un supuesto como en analizado, por el límite previsto en el artículo 14.1.e) de la Ley 19/2013 relativo a «la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios». En este caso, el «test de daño» en relación con los documentos obrantes en el expediente sancionador deberá ponderar que éste pudiera obstaculizar o impedir el curso del procedimiento. La Comisión de Garantía de Acceso a la Información Pública — Comisionado de Transparencia en Cataluña— (GAIP) se ha pronunciado en el Dictamen 1/2016, en relación con este límite, distinguiendo entre dos tipos de procedimientos: «Expedientes sancionadores o disciplinarios, como podría ser el caso de un procedimiento de disciplina urbanística. En estos casos en que el objeto del expediente es únicamente sancionador es fácil tender a pensar que la simple invocación del límite debe llevar a justificar la denegación del acceso. No es suficiente para denegarlo: para poder hacerlo será necesario también acreditar que el acceso perjudicaría las indagaciones o podría llevar a la destrucción de pruebas o la sustracción de los infractores de la acción de la justicia. Si no se argumenta suficientemente este perjuicio (o el perjuicio para datos personales, si quien ejerce el acceso es una tercera persona), habría que dar acceso a los expedientes concernidos, a pesar de que su objeto sea sancionador o disciplinario. Expedientes administrativos de cualquier naturaleza, que son objeto de investigación o de proceso sancionador o penal, en la medida que pueden ser resultado o incidir en infracciones administrativas o penales, como podría ser el caso de una licencia supuestamente otorgada como resultado de un delito de prevaricación. Además de la necesidad de aplicar el test del daño en términos similares en el párrafo anterior, en estos casos también se debe tener en cuenta la eventualidad de que el expediente en cuestión sea objeto de proceso penal, en cuyo caso el acceso puede haber sido restringido por disposición judicial (secreto del sumario)». Asimismo, la GAIP en su Resolución de 21 de julio de 2016, en relación con la solicitud de información presentada por un ciudadano relativo a las actuaciones llevadas a cabo a raíz de su denuncia, afirma: «Debe reconocerse el derecho de la persona reclamante a acceder a esta información, que le concierne directamente y que ha de poder obtener con el fin de emprender las acciones que considere oportunas en defensa de sus derechos e intereses. A ello no cabe oponer límites de los artículos 21, 23 y 24 LTAIPBG, ya que no se piden datos personales ni se pone en riesgo (sino que, al contrario, se pretende impulsar) la investigación o la sanción de las posibles infracciones administrativas que se hayan cometido (artículo 21.1.b LTAIPBG). Y nada impide que los denunciantes utilicen la vía del derecho de acceso de la legislación de transparencia con el fin de conocer las actuaciones realizadas por la Administración a raíz de la denuncia». Por último, debe destacarse igualmente la Resolución del CTBG (R/0279/2015) de 30 de octubre de 2015, respecto al límite relativo a las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control previsto en el artículo 14.1.g) de la Ley 19/2013, el cual podría considerarse en relación los procedimientos sancionadores, en la que señala lo siguiente: "En efecto las mencionadas funciones (de prevención, investigación y sanción) se podrían entender perjudicadas si se estuviera desarrollando un procedimiento de inspección y el proporcionar esa información hiciera peligrar el resultado final. También, por ejemplo, en el supuesto de que, acabada la inspección o la actividad de control, se estuviera a la espera de dictar una Resolución final en base a las mismas, o que el acceso a la información fuera solicitado por la misma persona que está siendo objeto de vigilancia, inspección o control. Asimismo, este Consejo de Transparencia ha interpretado que las funciones de vigilancia, inspección y control también pudieran verse perjudicadas cuando el acceso a la información solicitada pudiera supone que se desvelaran procedimientos o métodos de trabajo cuyo conocimiento, con carácter previo y general, pudieran comprometer el correcto desarrollo y tramitación de un concreto expediente». Los pronunciamientos expuestos muestran que los límites previstos en el artículo 14 de la Ley 19/213, deben interpretarse de forma restrictiva, y todo caso motivarse adecuadamente. QUINTO.- Procede en este punto realizar algunas consideraciones relativas a la protección de datos personales. El artículo 15 de la Ley 19/2013, establece: «1. Si la información solicitada contuviera datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 2 del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso. Si la información incluyese datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 3 del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, o datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquél estuviera amparado por una norma con rango de Ley. 2. Con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano. 3. Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal. Para la realización de la citada ponderación, dicho órgano tomará particularmente en consideración los siguientes criterios: a) El menor perjuicio a los afectados derivado del transcurso de los plazos establecidos en el artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. b) La justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho o el hecho de que tengan la condición de investigadores y motiven el acceso en fines históricos, científicos o estadísticos. c) El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aquéllos. d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad. 4. No será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas. 5. La normativa de protección de datos personales será de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso». En aplicación de lo dispuesto en este artículo, la existencia de datos personales podría constituir un límite al derecho de acceso, pues conforme a lo dispuesto en el apartado 1, párrafo segundo, cuando los documentos contengan datos relativos a la comisión de infracciones administrativas, se requerirá consentimiento expreso del afectado. Ahora bien, tal como dispone el apartado 4 del artículo 15, «no será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas». La Comisión de Transparencia de Castilla y León, en su Resolución 24/2016, de 8 de agosto, se pronunciaba en relación con el acceso a los documentos obrantes en un procedimiento sancionador del siguiente modo: «Los documentos integrantes de un procedimiento sancionador, en trámite o finalizado, y las denuncias previas contienen datos relativos a la comisión de infracciones administrativas y, por tanto, el acceso a aquellos está sujeto, en principio y con carácter general, al límite de la previa obtención del consentimiento expreso del afectado previsto en el artículo 15.1, 2.º párrafo. Este precepto sigue, con carácter general, el mismo criterio que mantenía el artículo 37.3 de la LRJPAC, donde la posibilidad de acceso a los documentos de carácter sancionador se limitaba a los propios afectados. Es cierto que, en relación con esta cuestión, el artículo 15.4 de la LTAIBG establece lo siguiente: "No será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas". En efecto, si la información solicitada acerca de datos relativos a la comisión de infracciones administrativas puede ser proporcionada de forma disociada, puesto que ya no existirían datos personales merecedores de protección, el acceso debe ser reconocido sin necesidad de consentimiento alguno…». Así pues, teniendo en cuenta los pronunciamientos y consideraciones señaladas, procede la estimación de la reclamación presentada y por ende la entrega de los documentos solicitados, sin perjuicio de que previamente el Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad acredite y motive que concurre alguno de los límites previstos en la Ley 19/2013. En su virtud, previa deliberación, por unanimidad, y al amparo de lo establecido en el artículo 37.3 a) de la Ley 8/2015, el Consejo de Transparencia de Aragón: III. RESUELVE PRIMERO.- Estimar parcialmente la reclamación presentada frente a las actuaciones del Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad respecto a la información pública solicitada, reconociendo el derecho de acceso; e inadmitir la reclamación en cuanto a la emisión de un informe relativo a la valoración de los daños. SEGUNDO.- Instar al Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad a que, en el plazo máximo de diez días, proporcione a los reclamantes la información solicitada y a enviar copia a este Consejo de Transparencia de Aragón de la documentación remitida. TERCERO.- Notificar esta Resolución a todos los interesados en este procedimiento, y acordar su publicación en la sede electrónica del Consejo de Transparencia de Aragón, previa disociación de los datos de carácter personal, y comunicarla al Justicia de Aragón.