Se solicitó al Ayuntamiento de Zaragoza una sentencia específica sobre plusvalía municipal y copias de todas las sentencias desfavorables similares, junto con sus actuaciones de ejecución. El Consejo de Transparencia de Aragón estima parcialmente la reclamación, instando al Ayuntamiento a entregar la sentencia específica y sus actuaciones, al haber incumplido el procedimiento. Desestima la petición de "todas las sentencias similares" por falta de concreción.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
I. ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.-
El 28 de junio de 2016, solicitó en formato electrónico, a través de la página web habilitada por el Ayuntamiento de Zaragoza, «información y copia de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº. 3 de Zaragoza, de 13 de julio de 2015, que anula el pago de la plusvalía municipal dictada por el Ayuntamiento de Zaragoza. Asimismo solicito copia y actuaciones realizadas en ejecución de sentencias desfavorables para el Ayuntamiento de Zaragoza en cuestiones similares a la planteada».
La solicitud fue registrada con identificador núm. 462478, recibiendo confirmación de la recepción, por vía electrónica, el 29 de junio de 2016, en la que se indicaba que se remitía al Servicio competente para su resolución.
SEGUNDO.-
Transcurrido el plazo legal para resolver la petición, el 2 de agosto de 2016, reitera la petición, siendo registrada en esta ocasión con identificador núm. 465628. Sin embargo, la reclamante indicó de forma errónea la fecha de petición inicial, pero no así el núm. de identificador, aunque se podía localizar éste sin mayor complejidad.
A la vez que reiteró la solicitud inicial, amplió el objeto de ésta, solicitando copia de todas las sentencias desfavorables al Ayuntamiento de Zaragoza en cuestiones similares a la planteada. Consta la correcta recepción con número de referencia 465628 y la posterior confirmación de la recepción vía correo electrónico de 3 de agosto de 2016, en el que se indicó a la solicitante que se había derivado la petición a la Asesoría Jurídica Municipal, desde donde se le remitirá respuesta.
TERCERO.-
El 19 de septiembre de 2016, presenta reclamación ante el Consejo de Transparencia de Aragón (en adelante CTAR), en la que señala que al haber transcurrido el plazo legal de un mes, sin recibir contestación, entiende estimada la solicitud de 2 de agosto de 2016 por silencio positivo, al amparo de lo previsto en la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón (en adelante, Ley 8/2015) y solicita «que se declare la obligación del Ayuntamiento de Zaragoza, de proporcionarme inmediatamente el derecho de acceso la información solicitada con fecha 2 de septiembre de 2016, referencia 465628».
CUARTO.-
El 7 de octubre de 2016, el CTAR solicita al Ayuntamiento de Zaragoza, que informe sobre los fundamentos de la decisión adoptada y realice las alegaciones que considere oportunas, en el plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente al de la recepción de la comunicación.
QUINTO.-
El 20 de octubre de 2016 tiene entrada en el CTAR la siguiente documentación:
- Informe de la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Zaragoza de 10 de octubre de 2016, como Servicio Municipal al que se remitió la solicitud de información, por entender que era el competente para la resolución.
- Criterio Interpretativo 7/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Estatal (en adelante CTBG) sobre las causas de inadmisión de solicitudes de información relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.
- Sentencia 00144/2015, de lo Contencioso nº 3 de Zaragoza.
En el Informe de la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Zaragoza se señala, en síntesis, lo siguiente:
En cuanto a la Sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 3 de Zaragoza, de 13 de julio de 2015, afirma que a la solicitud «se dio respuesta por la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Zaragoza expresando que no existía inconveniente en facilitar la Sentencia solicitada previa anonimización de los datos en ella incluidos, si bien se advertía que se trata de un documento originario de (emitido por) el Poder Judicial y que lo congruente sería que fuese la entidad pública emisora del documento la que facilitase copia del mismo a la interesada».
Recuerda las obligaciones y compromisos en materia de transparencia del Poder Judicial, y señala que el artículo 234.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en redacción dada por Ley 7/2015, de 21 de julio, reconoce el derecho de las personas que dispongan un interés legítimo a obtener copias simples de los escritos y documentos que consten en los autos, no declarados secretos ni reservados, previa disociación de los datos de carácter personal y previa adopción de las medidas necesarias para evitar que las sentencias puedan ser usadas con fines contrarios a las leyes. En sintonía, el artículo 266 de la norma dispone, en resumen, que se permitirá a cualquier interesado el acceso al texto de las sentencias depositadas en la Oficina judicial una vez extendidas y firmadas por el Juez o por todos los Magistrados que las hubieran dictado.
Entiende que la obtención de copia de la Sentencia en cuestión, al ser un documento originario del Poder Judicial, debería de ser instada ante dicho Poder, que es quien habría de aplicar las reglas de protección de datos. «No obstante esto, en evitación, del “peregrinaje” de la solicitante entendemos procede que le sea remitida copia de la expresada sentencia (…) De dicha Sentencia (se acompaña copia anonimizada) puede darse traslado también al Consejo de Transparencia, con advertencia en ambos casos de que se trata de una resolución no firme, por haber sido formulado recurso de apelación frente a ella».
En lo que respecta a la petición de todas las sentencias desfavorables del Ayuntamiento en materias similares a la planteada, se considera que la petición excede de los límites de las obligaciones de transparencia impuestas a los poderes públicos. La Administración, no dispone de un registro específico de sentencias dictadas en concepto de IVVT, ni de sentencias desfavorables, ni una base de datos que registre todas las sentencias judiciales y que permita utilizar parámetros que posibiliten una búsqueda con individualización de sentencias como la reclamada. Además, la solicitud no distingue entre sentencias firmes u otras, y efectúa una referencia a «sentencias similares» que impide realizar una correcta individualización. La tarea supondría que cada letrado tuviera que localizar, en cada año, cada uno de los expedientes tramitados en impugnación jurisdiccional de una cuota o una autoliquidación de IIVT (varias docenas al año), examinándolo y cotejándolo uno por uno para averiguar el signo de la sentencia y su alcance.
Se afirma «Si se acepta utilizar consultas como la planteada, además de esclavizar a la Administración con inacabables búsquedas se acabaría el trabajo de los abogados especialistas en derecho público, pues les bastaría siempre pedir a la Administración que aportase el listado de sentencias desfavorables dictadas sobre determinadas materias».
En apoyo de la argumentación se invoca el criterio interpretativo del CTBG CI/007/2015, de 12 de noviembre de 2015, sobre causas de inadmisión de solicitudes de información relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración y la Sentencia 60/2016, del Juzgado central contencioso-administrativo nº 9 de Madrid, anulatoria de una Resolución dictada por el CTBG.
Por los motivos expuestos entiende que la petición de la reclamante no se acomoda a la razón, a la proporción y a la lógica jurídica. Por lo que, solicita la desestimación de la reclamación planteada.
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.-
El artículo 24.6 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, Ley 19/2013) atribuye la competencia para conocer de las reclamaciones que regula, al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, «salvo en aquellos supuestos en que las Comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuarta de esta Ley». Esta disposición adicional establece: «1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas (…)».
De acuerdo con lo anterior, el artículo 36 de la Ley 8/2015 atribuye al Consejo de Transparencia de Aragón la función de resolver las reclamaciones que se interpongan contra las resoluciones en materia de acceso a la información pública, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso administrativa, estando sometidas a su competencia las actuaciones en la materia del Ayuntamiento de Zaragoza.
SEGUNDO.-
La Ley 8/2015 reconoce, en su artículo 25, el derecho de todas las personas a acceder, mediante solicitud previa, a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105 b) de la Constitución Española, en la normativa básica en materia de transparencia y en esa Ley. Por su parte, el artículo 13 de la Ley 19/2013 — y el artículo 3 h) de la Ley 8/2015 en idénticos términos— define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de algunos de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la norma y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.
La documentación que es objeto de solicitud es una concreta Sentencia y copia de aquellas dictadas por los Juzgados de lo Contencioso Administrativo desfavorables para las pretensiones del Ayuntamiento de Zaragoza en relación a la anulación del pago de la plusvalía municipal, así como las actuaciones realizadas en ejecución de las sentencias desfavorables para el Ayuntamiento en cuestiones similares a la planteada; por lo que, a la vista de la definición del artículo 13 que acaba de reproducirse, se concluye que se trata de información pública a los efectos de la norma y, por tanto, puede ser objeto de solicitud de acceso a la información en ejercicio del derecho reconocido por las Leyes de transparencia, siempre y cuando no sean de aplicación los límites o las causas de inadmisión previstas en éstas.
En cuanto a la presentación de la reclamación en plazo, tal y como ha concluido el CTBG, en su Criterio 1/2016, de 17 de febrero, «de acuerdo con reiterada doctrina jurisprudencial y con las previsiones normativas contenidas en los artículos 122 y 124 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas relativas a la interposición del recurso de alzada y reposición, respectivamente, respecto de resoluciones presuntas, la presentación de una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno frente a la desestimación de una solicitud de acceso a la información por silencio no estará sujeta a plazo». Y ello aunque el sentido del silencio en la Ley 8/2015 sea positivo y no negativo, como también ha señalado la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la información Pública de Cataluña, en su Criterio interpretativo de 7 de enero de 2016. La reclamación se considera así presentada en plazo, sin necesidad de que se exija a la Administración la entrega efectiva de la información solicitada.
TERCERO.-
Antes de entrar a analizar el fondo de la pretensión, es preciso realizar algunas consideraciones sobre la tramitación, por el Ayuntamiento de Zaragoza, de la solicitud de derecho de acceso presentada el 28 de junio de 2016 y reiterada, y ampliada, el 2 de agosto de ese año.
Hay que recordar, en este punto, que las reglas generales del procedimiento de ejercicio del derecho de acceso a la información pública, aplicables a todos los sujetos incluidos en el artículo 4 de la Ley 8/2015, se contienen en los artículos 29 y 31 de esta norma. En concreto, el artículo 29 establece —como garantía del derecho de acceso— una comunicación previa tras el recibo de la solicitud, con el siguiente tenor literal:
«Recibida la solicitud, el órgano competente para su tramitación informará a los y las solicitantes, en comunicación que les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la entrada de la solicitud en su registro, de:
a) La fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.
b) El plazo máximo para la resolución y notificación.
c) Los efectos que pueda producir el silencio administrativo.
d) Si la solicitud se refiere a información que no obra en poder del órgano al que se ha dirigido y este conoce al competente, deberá remitirle la solicitud e indicar en la comunicación al solicitante la fecha de la remisión e identificación del órgano al que se ha dirigido.
e) Cuando la solicitud no identifique de forma suficiente la información, se pedirá al solicitante que la concrete en un plazo de diez días, con indicación de que, en caso de no hacerlo, se le tendrá por desistido, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución.
f) Si la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se le comunicará del traslado a estos para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas».
Por su parte, el artículo 31 establece los plazos para resolver la solicitud y el sentido del silencio, cuando señala:
«1. La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver.
Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.
2. Si en el plazo máximo establecido no se hubiera notificado resolución expresa, el interesado o la interesada podrá entender estimada la solicitud, salvo con relación a la información cuya denegación, total o parcial, viniera expresamente impuesta en una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o en una norma de derecho comunitario».
De los antecedentes obrantes en el expediente, se concluye que el Ayuntamiento de Zaragoza no dio cumplimiento a las normas procedimentales que acaban de transcribirse, pues aunque en las dos ocasiones remitió a la solicitante una respuesta confirmando la recepción de la solicitud, éstas no contenían ninguno de los datos que exige el reproducido artículo 29. Además, aunque en el Informe de la Asesoría Jurídica a la reclamación se afirma «a dicha solicitud se dio respuesta por la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Zaragoza expresando que no existía inconveniente en facilitar la Sentencia solicitada previa anonimización de los datos en ella incluidos…», no se acredita que se haya resuelto hasta la fecha la solicitud de información pública que ha dado origen a la reclamación que ahora se resuelve.
Cabe así concluir que el Ayuntamiento de Zaragoza ha incumplido las obligaciones previstas en la Ley, en cuanto a la tramitación de la solicitud de información pública planteada y reiterada. Se recuerda, en este punto, que todos los órganos y entidades incluidos en el artículo 4 de la Ley 8/2015 están obligados a resolver expresamente las solicitudes de acceso a la información pública que les sean planteadas y que el incumplimiento reiterado de las obligaciones contenidas en el Título I de la norma puede ser constitutivo de infracción, según dispone el artículo 41.3 de la Ley 8/2015.
Es el 20 de octubre de 2016 cuando, como documentación anexa al informe a la reclamación, el Ayuntamiento de Zaragoza remite a este Consejo de Transparencia parte de la documentación requerida —en concreto Sentencia 0144/2015 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 3 de Zaragoza—, sin que exista constancia de la remisión a la reclamante.
Como ya señaló este Consejo en su Resolución 1/2016, de 12 de septiembre de 2016, «no se cumple con lo dispuesto en la Ley 8/2015 con la remisión de la información a este Consejo, pues este órgano no puede ser un mero intermediario en el cumplimiento del deber de facilitar el acceso a la información pública, ni puede proceder a su remisión directa al solicitante, pues ello privaría a los interesados de la posibilidad de entender que la información es insuficiente o no adecuada, y por ende, de interponer la correspondiente reclamación frente a la resolución de acceso».
Solo por ello procede la estimación de la reclamación, pues la Administración ha incumplido las obligaciones previstas en la Ley 8/2015, en cuanto a la tramitación de la solicitud de información pública planteada.
CUARTO.-
No obstante lo anterior, resulta conveniente analizar el fondo de la reclamación. La solicitud de información inicial y la ampliada versan sobre tres cuestiones distintas, que hay que analizar separadamente.
La primera de ellas se refiere a una concreta Sentencia, identificada por la solicitante, cuyo obligado principal es el Ayuntamiento de Zaragoza y que ha sido notificada a éste en cumplimiento del artículo 248.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
En este punto el Ayuntamiento de Zaragoza —sin cuestionar que posee la Sentencia, que remite anonimizada a este Consejo—, entiende que el sujeto obligado a proporcionarla hubiera sido el Poder Judicial, al ser quien ha emitido el documento.
Pues bien, como se ha señalado, las Leyes de Transparencia definen el objeto de una solicitud de acceso en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. En base a esta definición, es claro que la Sentencia solicitada por la reclamante, sí constaba en poder del Ayuntamiento de Zaragoza en el momento de la solicitud y es información pública, por lo que debió remitirla a la solicitante atendiendo a su petición.
Así lo ha entendido también el CTBG en diversas Resoluciones, en las que se analiza el acceso a Sentencias solicitadas a entes distintos del Poder Judicial, por todas, Resolución 510/2016, de 27 de febrero de 2017.
QUINTO.-
Debe analizarse en este punto la procedencia de atender a la solicitud de «copia de todas las Sentencias desfavorables al Ayuntamiento de Zaragoza, en cuestiones similares a la planteada», requerida en la ampliación de la solicitud inicial de 2 de agosto de 2016.
El Ayuntamiento de Zaragoza, en su informe a la reclamación, sostiene que una petición como la planteada excede de los límites de las obligaciones de transparencia impuestas a los poderes públicos; pues el Ayuntamiento no dispone de un registro específico de sentencias dictadas en concepto de IVVT, ni de sentencias desfavorables, ni una base de datos que registre todas las sentencias judiciales y que permita utilizar parámetros que posibiliten una búsqueda con individualización de sentencias como la reclamada. Además, la solicitud no distingue entre sentencias firmes u otras, y efectúa una referencia a «sentencias similares» que impide realizar una correcta individualización. Considera, en fin, que el acceso a la información exigida hubiera requerido una acción previa de reelaboración, en los términos contenidos en el Criterio Interpretativo 7/2015 del CTBG sobre las causas de inadmisión de solicitudes de información relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.
A estos efectos, el artículo 30.1 c) de la Ley 8/2015, establece que las solicitudes se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, por las siguientes causas y con arreglo a las siguientes reglas:
«c) Por ser relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. No se estimará como reelaboración que justifique la inadmisión la información que pueda obtenerse mediante un tratamiento informatizado de uso corriente».
El contenido del precepto en la Ley autonómica es prácticamente idéntico al del apartado c) del artículo 18 de la Ley estatal (que determina que se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, «las solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración»). En la Ley autonómica se incorpora únicamente una interpretación del concepto reelaboración.
El CTBG se ha pronunciado en muchas ocasiones sobre la causa de inadmisión referente a la reelaboración de la información y ha sido interpretada en el Criterio interpretativo 7/2015, de 12 de noviembre que, en resumen, establece que según define la Real Academia de la Lengua, reelaborar significa «volver a elaborar algo». Es esta circunstancia la que es exigible para entender que se está ante un supuesto de reelaboración. Además, se añade que, «Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como “derecho a la información”».
Continúa señalando el Criterio que «el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada». Para concluir que la reelaboración no debe confundirse con otros supuestos, tales como el volumen o la complejidad de la información solicitada, la inclusión de datos personales susceptibles de acceso parcial o de anonimización, o el acceso parcial de la información, supuestos estos contemplados en los artículos 20.1, 15.4 y 16 de la Ley 19/2013, que no suponen causas de inadmisión en si mismos.
En el supuesto que se examina, hay que entender que la información solicitada sí se encuentra en poder del Ayuntamiento de Zaragoza, por cuanto se trata de Sentencias de las que es obligado principal. Es decir, son documentos que deben obrar en su poder. Éstos no deben ser expresamente elaborados para ser publicados, ni se debe acudir a fuentes de información o unidades ajenas al Ayuntamiento para recabarlos y ponerlos a disposición de la reclamante. Asimismo, aun cuando su volumen pudiera ser importante, no es suficiente motivo para entender que deba reelaborarse previamente.
Ello no obstante, considera este Consejo que la solicitud adolecía en este punto de falta de concreción, pues la interpretación de la expresión «sentencias similares» no es unívoca. Por esta razón, el Ayuntamiento de Zaragoza debió dirigirse a la solicitante en los términos previstos en el artículo 29 e) de la Ley 8/2015, que textualmente señala:
«e) Cuando la solicitud no identifique de forma suficiente la información, se pedirá al solicitante que la concrete en un plazo de diez días, con indicación de que, en caso de no hacerlo, se le tendrá por desistido, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución».
SEXTO.-
El segundo objeto de la solicitud inicial se refiere a la copia y actuaciones realizadas en ejecución de sentencias desfavorables para el Ayuntamiento de Zaragoza en cuestiones similares a la planteada.
En el fundamento jurídico anterior se ha argumentado y concluido que la petición adolecía de falta de concreción, conclusión que, sin duda, puede extenderse a la documentación exigida respecto a la ejecución de las Sentencias y que hubiera obligado al Ayuntamiento a requerir una concreción de lo solicitado en los términos previstos en el artículo 29 e) de la Ley 8/2015.
Sin perjuicio de lo anterior, en lo solicitado están sin duda incluidas las actuaciones realizadas en ejecución de la Sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 3 de Zaragoza, de 13 de julio de 2015, sobre la que se señala en el informe a la reclamación que no es firme, pues se ha interpuesto un recurso de apelación frente a la misma.
Procede, en consecuencia, estimar parcialmente la reclamación planteada y reconocer a la solicitante el derecho a que el Ayuntamiento de Zaragoza le remita de manera inmediata y debidamente anonimizada la copia de la Sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 3 de Zaragoza, de 13 de julio de 2015, y le informe de las actuaciones realizadas en su ejecución.
III. RESUELVE
PRIMERO.-
Estimar parcialmente la reclamación presentada por , frente a la falta de resolución por el Ayuntamiento de Zaragoza del acceso a la información pública solicitada respecto a la Sentencia requerida y las actuaciones relativas a su ejecución, y desestimarla en todo lo demás.
SEGUNDO.-
Instar al Ayuntamiento de Zaragoza a que, de manera inmediata, proporcione a la reclamante la documentación solicitada, en los términos de los Fundamentos de Derecho Cuarto y Sexto de esta Resolución, y a enviar copia a este Consejo de Transparencia de Aragón de la documentación remitida.
TERCERO.-
Notificar esta Resolución a todos los interesados en este procedimiento, y acordar su publicación en la sede electrónica del Consejo de Transparencia de Aragón y del Ayuntamiento de Zaragoza, previa disociación de los datos de carácter personal, y comunicarla al Justicia de Aragón.