Acceso a expedientes de contratación y acuerdos de resolución de contratos de concesión de obra pública de varios sectores de la Red Estructurante de Carreteras de Aragón, gestionados por el Departamento de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda del Gobierno de Aragón.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-

El 25 de marzo de 2011, resultó adjudicataria de un contrato de «Concesión de obra pública del sector 1 de la provincia de Teruel (1TE) de la Red Estructurante de carreteras de Aragón», cuya licitación fue tramitada por el entonces Departamento de Obras Públicas, Urbanismo, Vivienda y Transportes del Gobierno de Aragón (en la actualidad denominado Departamento de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda), con la finalidad de adjudicar ocho contratos de concesión de obra pública correspondientes a los ocho sectores en los que se distribuía el Plan Red de Aragón, para la mejora de un total de 2.500 kilómetros incluidos en la denominada «Red Estructurante de Carreteras».

Por Orden de 9 de octubre de 2013 del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo, Vivienda y Transportes, se resolvió el mencionado contrato de concesión, por incumplimiento culpable de la Sociedad Concesionaria.

El 17 de marzo de 2014, interpone recurso contencioso-administrativo frente a la Orden de 9 de octubre de 2013, que dio lugar al Procedimiento Ordinario nº 50/2014, que se sustancia ante el Tribunal Superior de Justicia de Aragón (en adelante TSJA). En este procedimiento, se solicitan como prueba los expedientes del resto de procedimientos de contratación que integran el Plan Red de Aragón, acordando el TSJA la no práctica de ésta, mediante Auto de 17 de febrero de 2015. Este Auto es recurrido por la sociedad concesionaria, que se desestima por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJA, mediante Auto de fecha 29 de septiembre de 2016.

SEGUNDO.-

El 24 de julio de 2015, el representante de presentó un escrito en el Departamento de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda, en el que solicita el acceso a los siguientes expedientes de contratación:

1. Proyecto: 2009/001429, “CONCESIÓN OBRA PÚBLICA SECTOR II HUESCA DE LA RED ESTRUCTURANTE DE CARRETERAS DE ARAGÓN”.
2. Proyecto: 2009/001431, “CONCESIÓN OBRA PÚBLICA SECTOR I ZARAGOZA DE LA RED ESTRUCTURANTE DE CARRETERAS DE ARAGÓN”.
3. Proyecto: 2009/001432, “CONCESIÓN OBRA PÚBLICA SECTOR II ZARAGOZA DE LA RED ESTRUCTURANTE DE CARRETERAS DE ARAGÓN”.
4. Proyecto: 2009/001433, “CONCESIÓN OBRA PÚBLICA SECTOR III ZARAGOZA DE LA RED ESTRUCTURANTE DE CARRETERAS DE ARAGÓN”.
5. Proyecto: 2009/1435, “CONCESIÓN OBRA PÚBLICA SECTOR II TERUEL DE LA RED ESTRUCTURANTE DE CARRETERAS DE ARAGÓN”.

Concretamente, solicita acceso a la siguiente documentación:

1. Preacuerdo de resolución del Contrato de Concesión de Obra Pública del sector 1 de la provincia de Zaragoza (1Z) de la Red Estructurante de carreteras de Aragón, suscrito entre el Consejero de Obras Públicas, Urbanismo, Vivienda y Transportes y el representante legal de la empresa adjudicataria, el 27 de julio de 2012.
2. Preacuerdo de resolución del Contrato de Concesión de Obra pública del sector 2 de la provincia de Zaragoza (2Z) de la Red Estructurante de carreteras de Aragón, suscrito entre el Consejero de Obras Públicas, Urbanismo, Vivienda y Transportes y el representante legal de la empresa adjudicatario, el 27 de julio de 2012.
3. Preacuerdo de resolución del Contrato de Concesión de Obra Pública del sector 2 de la provincia de Teruel (2T) de la Red adjudicataria, el 27 de julio de 2012.
4. Acuerdo de resolución del Contrato de Concesión de Obra Pública del sector 1 de la provincia de Zaragoza (1Z) de la Red adjudicataria, el 3 de abril del año 2013 y notificación del Director General de 11 de abril de 2013, comunicando la resolución del Contrato.
5. Acuerdo de resolución del Contrato de Concesión de Obra Pública del sector 2 de la provincia de Zaragoza (2Z) de la Red adjudicataria, de 3 de abril de 2013 y notificación del Director General de 11 de abril de 2013, comunicando la resolución del Contrato.
6. Acuerdo de resolución del Contrato de Concesión de Obra Pública del sector 2 de la provincia de Teruel (2T) de la Red adjudicataria, en 3 de abril de 2013 y notificación del Director General de fecha 11 de abril del año 2013, comunicando la resolución del Contrato.
7. Acuerdo de resolución del Contrato de Concesión de Obra Pública del sector 1 de la provincia de Huesca (1H) de la Red adjudicataria.
8. Acuerdo de resolución del Contrato de Concesión de Obra Pública del sector 2 de la provincia de Huesca (2H) de la Red adjudicataria.
9. Acuerdo de resolución del Contrato de Concesión de Obra Pública del sector 3 de la provincia de Huesca (3H) de la Red adjudicataria.
10. Acuerdo de resolución del Contrato de Concesión de Obra Pública del sector 3 de la provincia de Zaragoza (3Z) de la Red adjudicataria.

Consta en el expediente que el 14 de agosto de 2015 se da traslado a las siete sociedades concesionarias (y a las personas físicas y jurídicas que las integraban, al haberse disuelto algunas de ellas), titulares de los contratos a cuyo procedimiento de resolución se solicitaba acceso, al objeto de que formulasen alegaciones. Consta también en el expediente la oposición al acceso a los expedientes de contratación solicitados por de las empresas ACYC OBRAS Y SERVICIOS, S.L.U; SORIGUE, S.A.U; HORMIGONES GIRAL, S.A.U; VIALEX CONSTRUCTORA ARAGONESA, S.L; SORIGUE ACSA CONSERVACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS, S.A; ACSA OBRAS E INFRAESTRUCTURAS, S.A.U; y de las Sociedades concesionarias SOCIEDAD ARAGONESA CONCESIONARIA Z2, S.A. y SOCIEDAD CONCESIONARIA TUROLENSE 2TE, S.A, por los motivos y consideraciones que en cada caso se señalan.

TERCERO.-

Mediante Orden de 28 de octubre de 2015, del Consejero de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda, se acuerda la suspensión del procedimiento relativo a la solicitud de acceso a los expedientes de contratación en materia de carreteras formulada por (en adelante Orden de 28 de octubre), por entender que la documentación solicitada coincide con la que se ha requerido en el recurso contencioso administrativo que ha dado lugar al Procedimiento Ordinario nº 50/2014, en el que se ha denegado la prueba documental por Auto de 17 de febrero de 2015, y hasta que se acredite de forma fehaciente la resolución del recurso contra este Auto del TSJA.

El 25 de noviembre de 2015 presenta recurso administrativo contra la Orden de 28 de octubre.

CUARTO.-

El 12 de mayo de 2016 presentó escrito de alegaciones, en el que solicita, por un lado, el reconocimiento del acceso a la documentación requerida el 24 de julio de 2015, por entender estimatorios los efectos del silencio administrativo, ex artículo 31.2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón (en adelante Ley 8/2015). Y, por otro, el reconocimiento de estos efectos desde 1 de septiembre de 2015, así como la certificación acreditativa del silencio producido, en base al artículo 43.4 LRJPAC.

Por Orden de 31 de mayo de 2016, del Consejero de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda, se acuerda desestimar la solicitud formulada el 12 de mayo de 2016, por entender que continúa suspendida por Orden de 28 de octubre de 2015 la tramitación de la solicitud de derecho de acceso formulada el 24 de julio de 2015, por lo que no procede ni determinar una fecha de inicio de los efectos de estimación de la solicitud, ni emitir certificado de silencio administrativo. La Orden se notifica a el 1 de junio de 2016.

QUINTO.-

El 12 de julio de 2016, D. , actuando en nombre y representación de , presentó reclamación ante el Consejo de Transparencia de Aragón (en adelante CTAR), frente a las actuaciones del Departamento de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda en relación con el acceso a la información pública solicitado.

argumenta que el resto de contratos suscritos con las concesionarias a las que les fueron adjudicados los diferentes Sectores que integran el Plan Red de Aragón, han sido resueltos de mutuo acuerdo. Por ello, tiene interés en acceder a los acuerdos de resolución, con la finalidad de analizar el criterio técnico, jurídico y económico aplicado por la Administración en esos casos.

Recuerda que en julio de 2015 presentó solicitud de acceso a la información pública sobre una serie de documentos identificados en el antecedente SEGUNDO de esta Resolución. Comoquiera que el 31 de agosto de 2015 la Administración autonómica no había resuelto la solicitud, la entendió estimada por silencio positivo, ex artículo 31 Ley 8/2015. A estos efectos entiende improcedente la Orden de 28 de octubre de 2015, de suspensión del procedimiento, por estar dictada extemporáneamente, y reitera el contenido del escrito de alegaciones formulado el 12 de mayo de 2016, que entiende sigue sin atenderse.

Afirma que las Leyes 8/2015 y 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante Ley 19/2013), no exigen interés especial para el acceso a la información pública, resultando ésta accesible a todos los ciudadanos sin motivación.

No obstante lo anterior, considera que sí tienen un interés legítimo y directo en la obtención de los acuerdos de resolución de los contratos con el resto de empresas concesionarias del Plan Red, ya que el Gobierno de Aragón decidió tramitar un único procedimiento global distribuido en ocho lotes, siendo las causas, necesidades y efectos de ejecución los mismos para todos los adjudicatarios. Su contrato se ha resuelto por incumplimiento culpable del contratista y ha interpuesto recurso contencioso administrativo invocando, entre otras causas, la vulneración del principio de igualdad. Considera que se hace imprescindible analizar los criterios que justifican la resolución por mutuo acuerdo en los demás casos, y las diferencias y similitudes respecto al sector del que era adjudicataria.

Por lo expuesto solicita del CTAR que estime su reclamación y declare su derecho a acceder a los documentos requeridos y a obtener copia de los mismos.

SEXTO.-

El 25 de julio de 2016, el CTAR solicita al Departamento de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda, que informe sobre los fundamentos de la decisión adoptada y realice las alegaciones que considere oportunas, en el plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente al de la recepción de la comunicación.

SÉPTIMO.-

El 4 de agosto de 2016 tiene entrada en el CTAR el informe solicitado, en el que se señala, en síntesis, lo siguiente:

1. No se ha producido silencio administrativo ya que mediante la Orden de 31 de mayo de 2016 se considera no estimada la solicitud y se reitera la vigencia de la Orden de 28 de octubre de 2015, de suspensión del procedimiento.
2. La reclamación ante el CTAR debe considerarse extemporánea, atendiendo al plazo previsto en la norma para interponer la reclamación, pues la Orden de 31 de mayo de 2016 se notificó el 1 de junio de 2016.
3. El escrito de 12 de mayo de 2016 no es una solicitud de acceso a la información pública, pues como manifiesta es un «escrito de alegaciones», las cuales se valoran, en general, en la resolución que pone fin al procedimiento administrativo.
4. Aun cuando la Orden de 28 de octubre de 2015 fue considerada por el Departamento un mero acto de trámite, interpuso frente a ella recurso administrativo sin formular alegación respecto al plazo en el que había sido emitida. Por tanto, no puede darse el silencio al existir una Orden expresa notificada a la parte y a terceros interesados.
5. Si consideraba que la Orden de 28 de octubre de 2015 era un trámite cualificado, debería haber procedido, en su momento, a la interposición de recurso en vía contencioso-administrativa.
6. Se informa, además, de que en relación a este procedimiento, existen veintisiete interesados, a los efectos previstos en el artículo 36.3 de la Ley 8/2015.
7. No puede estimarse que los contratos constituyan un único contrato dividido en ocho lotes, ya que los documentos a los que se solicita el acceso forman parte de siete procedimientos de contratación diferentes, no habiendo sido la entidad solicitante, ni parte, ni licitador, en ninguno de los siete contratos administrativos a los que solicita tener acceso.
8. No se pretende negar el derecho de acceso a los expedientes de contratación, pero se debe considerar que está iniciada y pendiente la resolución definitiva en vía judicial, por lo que lo prudente y respetuoso con la defensa de los intereses, propios y ajenos, fue suspender, que no denegar, el derecho a la información solicitado.
9. alega ostentar interés legítimo y directo, pero, en base a la jurisprudencial del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, se estima que la entidad no ha puesto de manifiesto verdaderamente ningún interés legítimo y directo, ya que se intenta equiparar «interés legítimo y directo» con lo que en realidad es la causa, motivo o finalidad de la solicitud, que es una cuestión netamente diferenciada de dicho interés. Además, se debe de tener en cuenta que la solicitante ha interpuesto un recurso contencioso-administrativo contra la resolución del contrato del que fue adjudicataria, por lo que corresponderá al TSJA determinar si concurría, o no, incumplimiento culpable, independientemente de la resolución por mutuo acuerdo de los otros contratos administrativos.
10. Se recuerda, asimismo, que la solicitud inicial planteada se interpuso en base al artículo 37 LRJPAC y no conforme a la normativa de transparencia.

OCTAVO.-

El 14 de octubre de 2016 se notifica al Departamento el Auto de 29 de septiembre de 2016 del TSJA, por el que se rechaza el recurso de reposición interpuesto frente al Auto de 17 de febrero de 2015, por el que se inadmiten los medios de prueba tanto testificales como documentales. Concretamente, respecto a la prueba testifical se afirma «no está justificada su utilidad por desconocerse en qué forma puede contribuir a esclarecer los hechos controvertidos, con manifestaciones testificales ajenas al objeto del presente recurso». En cuanto a la documental, la solicitada «no hace referencia a lo que constituye el objeto del recurso jurisdiccional, por lo que no se aprecia la utilidad de la misma».

NOVENO.-

El 25 de enero de 2017 presenta escrito en el Departamento en el que se solicita el levantamiento de la suspensión de la tramitación del procedimiento de solicitud de acceso y el reconocimiento de la solicitud por silencio positivo, en base a la notificación del Auto de 29 de septiembre de 2016, entendiendo que «no existe causa alguna que sostenga la suspensión de la tramitación del presente expediente sino, todo lo contrario, lo que procede es el levantamiento de la suspensión y, en consecuencia, la reanudación de la tramitación del presente procedimiento».

El 15 de febrero de 2017 el Departamento comunica a , en relación al escrito de 25 de enero de 2017, que se debe estar a lo que, en el momento oportuno, resuelva el Consejo de Transparencia de Aragón.

DÉCIMO.-

El 28 de febrero de 2017 tiene entrada un oficio del TSJA por el que se comunica la interposición por de recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de derecho de acceso a la información pública formulada ante este Consejo el 12 de julio de 2016, frente al acto presunto de estimación por silencio no ejecutado de la solicitud presentada por el recurrente el 12 de mayo de 2016, ante el Departamento de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda del Gobierno de Aragón.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.-

El artículo 24.6 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante Ley 19/2013) atribuye la competencia para conocer de las reclamaciones que regula al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, «salvo en aquellos supuestos en que las comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuarta de esta Ley». Esta disposición adicional establece: «1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas (…)».

De acuerdo con lo anterior, el artículo 36 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón (en adelante Ley 8/2015) atribuye al Consejo de Transparencia de Aragón la función de resolver las reclamaciones que se interpongan contra las resoluciones en materia de acceso a la información pública, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso administrativa, estando sometidas a su competencia las actuaciones en la materia del Departamento de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda del Gobierno de Aragón.

SEGUNDO.-

En este caso, como se señala en el antecedente de hecho DÉCIMO de esta Resolución, consta que por parte de se ha interpuesto recurso contencioso administrativo (Procedimiento Ordinario nº 46/2017) ante el TSJA, contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de derecho de acceso a la información pública formulada ante este Consejo el 12 de julio de 2016, frente al acto presunto de estimación por silencio no ejecutado de la solicitud presentada por el reclamante el 12 de mayo de 2016, ante el Departamento de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda del Gobierno de Aragón.

En consecuencia, en este momento, no procede una revisión en vía administrativa de las actuaciones realizadas por el Departamento de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda del Gobierno de Aragón en el procedimiento de derecho de acceso que ha dado origen a esta Resolución, y se debe esperar al pronunciamiento judicial.

En su virtud, previa deliberación, por unanimidad, y al amparo de lo establecido en el artículo 37.3 a) de la Ley 8/2015, el Consejo de Transparencia de Aragón:

RESUELVE

PRIMERO.-

Considerar que este Consejo de Transparencia de Aragón no debe entrar a conocer sobre la reclamación interpuesta por D. , en representación de , frente a las actuaciones del Departamento de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda en relación con el acceso a la información pública solicitado, por estar el asunto objeto de reclamación pendiente de pronunciamiento jurisdiccional en el orden contencioso-administrativo, instado por el mismo recurrente.

SEGUNDO.-

Notificar esta Resolución a todos los interesados en este procedimiento, y acordar su publicación en la sede electrónica del Consejo de Transparencia de Aragón, previa disociación de los datos de carácter personal, y comunicarla al Justicia de Aragón.

Significar que contra esta Resolución, por su carácter incidental, no procede recurso alguno.