Reclamación por denegación de acceso a información sobre el número profesional de agentes de la Policía Local de Pasaia en régimen interino o contractual

RESOLUCIÓN 86/2019, DE 19 DE DICIEMBRE, DE LA COMISIÓN VASCA DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA Expediente: 2019/000242 Asunto: Reclamación presentada por Don ........................................................, frente a la denegación de su solicitud de acceso a la información ante el Ayuntamiento de Pasaia. ANTECEDENTES 1.- Con fecha de entrada 24 de octubre de 2019, tuvo entrada en esta Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, reclamación presentada por Don ........................................................, en la que solicitaba que se le requiriera al Ayuntamiento de Pasaia que facilite la información pública solicitada. A dicha solicitud se acompaña un documento, esto es, la reclamación argumentada en base a las causas de inadmisión que refiere el Ayuntamiento de Pasaia en su resolución junto con copia de la solicitud de acceso a la información presentada, así como la resolución de inadmisión emitida por el Ayuntamiento y su justificación de la notificación practicada. La información solicitada es la siguiente “En virtud el derecho que me asiste, según la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, ruego, por favor, que me faciliten la siguiente información, disociando datos personales si diera lugar: El número profesional de todos los agentes de la Policía Local de Pasaia que hayan desarrollado las funciones inherentes de dicho trabajo teniendo una relación contractual basada en un nombramiento como funcionario interino o contrato laboral desde el 31 de diciembre de 2013 hasta la fecha del presente escrito, incluido aquellos nombramientos que han sido anteriores a dicha fecha pero que han realizado labores de policía local posteriormente a la misma”. 2.- El Ayuntamiento de Pasaia en su resolución de inadmisión de 18 de octubre de 2019 expone que “el número de identificación profesional, los datos del puesto de trabajo concreto que han ocupado y el tipo de contrato de una determinada fecha pueden hacer identificable a una persona;… que la petición puede entenderse limitada también por el artículo 14.1 e) de la citada Ley por cuanto que la misma puede suponer un perjuicio para la “prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios” al tratarse de identificar a personas integrantes de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad; …así como que dicha información no puede obtenerse de forma automática, lo que supone reelaborar la misma”. Resolución 86/2019 1/10 3.- Mediante escrito de fecha 5 de noviembre de 2019, esta Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública dio traslado electrónico de la reclamación planteada por el Sr. ........................................................, junto con la documentación anexada, al Ayuntamiento de Pasaia, al objeto de que por su parte informara sobre el asunto y aportara cuanta documentación resultara relevante para la resolución del mismo. La notificación fue aceptada por el Ayuntamiento ese mismo día. 4.- No obstante, pasado el plazo otorgado al efecto, a la fecha de la presente Resolución el Ayuntamiento de Pasaia no ha realizado alegación alguna. Atendiendo a la siempre necesaria toma en consideración de las variables que pudieran afectar a los límites de acceso a la información, o de las dificultades que pudieran existir para proporcionar la información solicitada, hemos de manifestar que hubiera sido deseable conocer el criterio del Ayuntamiento, quien podría haber aportado elementos de juicio relevantes para decidir acerca del supuesto aquí planteado. No obstante, aunque es de lamentar la falta de colaboración con esta Comisión, la ausencia de alegaciones por parte del Ayuntamiento no impide resolver la reclamación presentada. INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN 1.- De conformidad con lo establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG), en relación con la regulación que establece la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, esta Comisión es competente para resolver la reclamación presentada, de acuerdo con el Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública. 2.- Así mismo, en virtud del artículo 3 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, le corresponde a la Comisión resolver las reclamaciones que se presenten, en aplicación del régimen de impugnaciones previsto en materia de ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con las denegaciones expresas o presuntas de las Administraciones públicas y demás entidades del sector público vasco, que pertenezcan a las Instituciones comunes y locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi. 3.- Por su parte, el artículo 13 de la citada LTAIBG define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación del Título I y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. ADMISIBILIDAD DE LA RECLAMACIÓN Resolución 86/2019 2/10 1.- La solicitud de información fue presentada por el Sr. ........................................................ ante el Ayuntamiento de Pasaia, según consta en la documentación, el 19 de agosto de 2019. En virtud de lo dispuesto en el artículo 20.1 de la LTAIBG, el Ayuntamiento de Pasaia contaba con un mes de plazo para dictar y notificar la resolución. Tal y como consta en el expediente, la resolución del Ayuntamiento se emitió el 18 de octubre (con registro de salida el 21 de octubre y aceptada la notificación electrónica ese mismo día), esto es, fuera de plazo. 2.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 24.1 de la antedicha LTAIBG frente a la resolución expresa o presunta en materia de acceso podrá interponerse reclamación con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa. Así mismo, el artículo 24.2 dispone que la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo. 3.- La reclamación se interpuso con fecha 24 de octubre de 2019, esto es, dentro del plazo establecido para ello. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la LTAIBG, se trata de información pública “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. La ley no determina que tan sólo podrá ejercerse el derecho de acceso sobre la información que se produzca a partir de la entrada en vigor de la ley. La entrada en vigor del Título I al año de la publicación de la Ley en el Boletín Oficial del Estado, esto es el 9 de diciembre de 2014, se refiere a las obligaciones de publicación de la información (publicidad activa) por parte de las entidades obligadas, así como para aquellas obligaciones vinculadas con el ejercicio del derecho de acceso a la información en cuanto a la activación del procedimiento para el acceso previsto en el capítulo II y en cuanto a las medidas organizativas que cada entidad debiera implantar para garantizar el ejercicio de dicho derecho. En este sentido, la información solicitada por el reclamante, descrita en el antecedente primero, es información pública a tales efectos. 2.- Entrando ya en el análisis concreto de la información solicitada, es necesario destacar que el derecho de acceso a la información relativa al empleo público adquiere especial relevancia habida cuenta que es la transparencia un fundamento básico de actuación, tal y como se regula en el artículo 1.3 h) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Resolución 86/2019 3/10 Estatuto Básico del Empleado Público. Además, en su artículo 78.1, relativo a los principios y procedimientos de provisión de puestos de trabajo del personal funcionario de carrera, se establece que las Administraciones Públicas proveerán los puestos de trabajo mediante procedimientos basados en los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. 3.- Por otra parte, el artículo 12 de la LTAIBG reconoce el derecho de todas las personas al acceso a la información pública. Añade el artículo 17.3 que el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información. Sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuanto se dicte la resolución, si bien la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud. En este caso, aunque en la solicitud no se exponía la motivación por la que se solicita el acceso a la información descrita en el antecedente primero, en el escrito de reclamación el Sr. ........................................................ relata lo siguiente “lo que se pretende es conocer la acción de los responsables públicos a la hora de nombrar funcionarios interinos para que ejerzan funciones de autoridad de manera directa o indirecta y conocer si dichos nombramientos cumplen el contenido incardinado en el artículo 92.3 de la Ley de Bases de Régimen Local que indica <3. Corresponde exclusivamente a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración local el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. Igualmente son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado a funcionarios de carrera, las que impliquen ejercicio de autoridad, y en general, aquellas que, en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función.…> y todo ello es debido a las posibles consecuencias que puede darse en relación a la sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, nº 828/2019, que en su Fundamento Séptimo establece la siguiente doctrina: < :.. En consecuencia, tras la modificación del art.92.3 LBRL por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre no resulta ajustado a derecho el nombramiento de agentes de la Policía Local en régimen de interinidad, dada la regulación especial de la norma frente al carácter general sentado en el apartado 1 con remisión al EBEP>… Para apuntalar todo lo indicado ut supra se trae a colación el recurso de inconstitucionalidad que presentará el Gobierno de España a la Ley de la Policía de Navarra porque indica la posibilidad de contratación, de manera interina, a personas que iban a realizar funciones de autoridad de manera directa o indirecta. …”. Dicha motivación es coincidente con la finalidad de la LTAIBG que, en su preámbulo, recoge que “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen Resolución 86/2019 4/10 gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”. 4.- Por su parte, en el Capítulo II del Título VI de la Ley 2/2016, de Instituciones Locales de Euskadi, relativo a las obligaciones de publicidad activa de las entidades locales vascas, se incide con mayor exigencia en la publicación de información que facilite el ejercicio del control del poder, de la actividad político-institucional y de la actuación administrativa de los entes locales, así como que garantice la rendición de cuentas de las representantes y los representantes públicos y el escrutinio de su gestión por la ciudadanía. Además en su Capítulo III, en el artículo 62.2 dedicado al derecho de acceso a la información pública se establece que “Las limitaciones establecidas en la legislación básica en materia de transparencia en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública serán interpretadas con carácter restrictivo y mediante un proceso de evaluación entre el daño presumiblemente producido al interés público y privado que se invoque frente a la relevancia o trascendencia de la información solicitada y su necesidad objetiva para llevar a cabo un escrutinio democrático de la acción de gobierno” y en su apartado 62.3 que “el derecho de acceso a la información pública, como presupuesto del control democrático de los poderes públicos locales y de la rendición de cuentas de los responsables y las responsables públicos de tales instituciones, se ejercerá a través de procedimientos inspirados en el antiformalismo y la sencillez en su desarrollo, que exigirán, en todo caso, motivación reforzada cuando denieguen expresamente el acceso como consecuencia de aplicación de los límites previstos en la legislación básica en materia de transparencia o por la afectación directa a datos personales, de acuerdo con la legislación en materia de protección de datos”. 5.- Por su parte, en el preámbulo de la LTAIBG se recoge que “el capítulo III de la LTAIBG configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Asimismo, dado que el Resolución 86/2019 5/10 acceso a la información puede afectar de forma directa a la protección de los datos personales, la Ley aclara la relación entre ambos derechos estableciendo los mecanismos de equilibrio necesarios. Así, por un lado, en la medida en que la información afecte directamente a la organización o actividad pública del órgano prevalecerá el acceso, mientras que, por otro, se protegen –como no puede ser de otra manera– los datos que la normativa califica como especialmente protegidos, para cuyo acceso se requerirá, con carácter general, el consentimiento de su titular.” 6.- Por tanto, dichos límites no resultan de aplicación directa en ningún caso, son de carácter potestativo, y debe justificarse su aplicación basándose en motivos de interés público y habiendo previamente valorado el perjuicio o daño que la aportación de la información supondría. Así, en el caso concreto que nos ocupa, el Ayuntamiento de Pasaia alega para la inadmisión que “si bien en la solicitud del Sr. ........................................................ se hace referencia a la disociación de datos personales, dicho concepto debe entenderse, en el marco de la aplicación de la vigente normativa en materia de protección de datos, desde un punto de vista amplio, entendiéndose como aquellos datos que puedan hacer identificable a una persona física -así lo ha reconocido tanto la Agencia Española de Protección de Datos como la jurisprudencia-. Eso ocurre, exactamente, con la presente solicitud, ya que el número de identificación profesional, los datos del puesto de trabajo concreto que han ocupado y el tipo de contrato de una determinada fecha pueden hacer identificable a una persona”. Pues bien, esta Comisión tiene conocimiento a través de distintas reclamaciones que ha venido recibiendo en los últimos meses, que el Sr. ........................................................ ........................................................ ha solicitado la misma información a diversos ayuntamientos y que éstos han tenido respuestas diversas concediendo el acceso parcial, inadmitiendo la solicitud o incluso desestimándola. Así mismo ha tenido conocimiento del pronunciamiento de la Agencia Vasca de Protección de Datos, a través de una consulta que el Ayuntamiento de Elgoibar le ha realizado con el fin de resolver el acceso a la información que el Sr ........................................................ le ha solicitado, consulta que el Ayuntamiento de Elgoibar también ha realizado a esta Comisión para lo que le ha proporcionado la información que le ha respondido dicha Agencia, en la que ésta manifiesta lo siguiente: “El número profesional de los agentes de la policía local es un dato de carácter personal, de modo que su tratamiento está plenamente sometido a la normativa de protección de datos. La ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, regula en su artículo 14 los límites al derecho de acceso y dedica el artículo 15 a la protección de datos personales. Resolución 86/2019 6/10 A tenor de lo dispuesto en el artículo 15.3 de esta Ley cuando la información solicitada contenga datos personales que no sean especialmente protegidos, el órgano competente para resolver deberá ponderar entre el interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular, su derecho fundamental a la protección de datos personales. Para la realización de esta ponderación, este mismo precepto legal establece los criterios que han de tomarse en consideración, y entre ellos, que la información solicitada pueda afectar a la intimidad o seguridad de los afectados. Debe también recordarse que a tenor de lo dispuesto en el artículo 19.3 de esta Ley, si la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se les concederá un plazo de quince días para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas, debiendo dar información de esta circunstancia al solicitante de la misma. En consecuencia, el órgano competente deberá resolver la solicitud tras realizar la necesaria ponderación atendiendo a los criterios que señala la Ley y siguiendo el procedimiento que la misma establece. Hemos olvidado mencionar la previsión del artículo 15.4 de la ley 19/2013, que establece que las previsiones contenidas en los apartados 1, 2 y 3 de dicho artículo no serán aplicables si el acceso se efectúa previa disociación de los datos personales de modo que se impida la identificación de las personas afectadas.” Debe analizarse, por tanto, si resulta necesario proporcionar el dato personal del número profesional de los agentes de la policía local para satisfacer el derecho del solicitante de conocer si, a su juicio, el ayuntamiento está o no incumpliendo lo establecido por la legislación aplicable, esto es, si está realizando nombramientos “como funcionario interino o contrato laboral desde el 31 de diciembre de 2013 hasta la fecha del presente escrito, incluido aquellos nombramientos que han sido anteriores a dicha fecha pero que han realizado labores de policía local posteriormente a la misma”, motivación legítima vinculada con la finalidad de control de las actuaciones públicas que establece la LTAIBG. En este sentido esta Comisión entiende que no resulta imprescindible desvelar la identidad, siempre que se proporcionen los datos suficientes para conocer de forma individualizada, a través de una numeración que resulte contrastable, cuándo se nombró a cada uno y cuándo se le dio de baja en esa situación administrativa. Esa numeración puede ser del tipo 1, 2, 3, 4… ya que las orientaciones que elaboró la Agencia Española de Protección de Datos en coordinación con la Autoridad Catalana de Protección de Datos, la Agencia Vasca de Protección de Datos y el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, para la protección de los datos personales de los ciudadanos cuando las Administraciones Públicas realizan publicaciones de los actos administrativos, resultan imposibles de aplicación. Dichas Resolución 86/2019 7/10 orientaciones se basan en la adopción de otras fórmulas que puedan dar lugar a la publicación de cifras numéricas de los documentos identificativos de las personas en posiciones distintas, posibilitando la recomposición íntegra de dichos documentos. Para ello, se ha seleccionado aleatoriamente un grupo de cuatro cifras numéricas, que deberían ser las mismas en todas las publicaciones. Dichas fórmulas son válidas para la divulgación del documento nacional de identidad, número de identidad de extranjero, pasaporte o documento equivalente de los interesados, todos ellos mayores o próximos a las 7 cifras, pero no es posible su utilización para casos como el de los números profesionales que no suelen contar normalmente con tantos dígitos como para su correcta aplicación. 7.- Añade el Ayuntamiento de Pasaia que “Además debe hacerse referencia a la especialidad del personal sobre el que se requiere la información: Cuerpos y Fuerzas de Seguridad. Así, la petición puede entenderse limitada también por el artículo 14.1 e) de la citada Ley por cuanto que la misma puede suponer un perjuicio para la “prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios” al tratarse de identificar a personas integrantes de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad”. Pues bien, en efecto para el acceso a los datos personales han de tomarse en consideración también los daños que pudieran producirse, pero en este caso el Ayuntamiento no explicita en qué consistirían, esto es, qué podría implicar el conocimiento de esa información sobre presuntas infracciones administrativas, penales o disciplinarias, ya que la invocación de motivos de interés público para limitar el acceso a la información deberá estar ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo y el perjuicio (test del daño) deberá ser concreto, definido y evaluable, y no se percibe claramente qué elementos podrían verse comprometidos. No obstante, habida cuenta de lo expresado en el fundamento sexto, no se considera necesario entrar a valorar con mayor profundidad esta alegación manifestada por el ayuntamiento, ya que esta Comisión entiende, tal y como se ha fundamentado en el apartado precedente, que no resulta necesario desvelar el dato personal del número profesional de los agentes de la policía local para satisfacer el derecho del solicitante de conocer si, a su juicio, el ayuntamiento está o no incumpliendo lo establecido por la legislación aplicable, y por lo tanto no procede entrar en mayor análisis. 8.- Por último, cabe analizar, como argumenta el Ayuntamiento de Pasaia, si obtener la información solicitada requiere reelaboración. El Ayuntamiento manifiesta que “para poder proporcionar la información solicitada debe efectuarse un estudio sobre los nombramientos de policías locales desde el 31 de diciembre de 2013 hasta la fecha. Posteriormente, debe identificarse el número profesional correspondiente a cada uno de ellos. Dicha información no puede obtenerse de forma automática, lo que supone reelaborar la misma”. Resolución 86/2019 8/10 Sobre el concepto de reelaboración ya se han pronunciado todos los órganos de transparencia alineados con el criterio interpretativo 7/2015 emitido por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que establece que puede entenderse aplicable esta causa de inadmisión cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada. Además, será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y la justificación, legal o material aplicables al caso concreto. Ello debe diferenciarse del concepto de "información voluminosa", que aparece recogida en el artículo 20.1. En este caso, se trata de información cuyo "volumen o complejidad" hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante. En este caso no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo que tampoco sería un caso de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver. En este sentido se pronuncia el artículo 20.1, párrafo 2 que dice textualmente "Este plazo (1mes) podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante". Por todo ello, no puede entenderse que proporcionar la información que debe constar en el registro de personal, aunque no esté automatizada, requiera un proceso de reelaboración, sobre todo si no va a proporcionarse el número profesional asignado, sino tan solo los nombramientos y ceses de personal como funcionario interino o contrato laboral. No obstante, aceptando las dificultades que puedan encontrarse, como expone el ayuntamiento, en la obtención de la información y en aras a la necesaria calidad con que debe proporcionarse la misma, esta Comisión entiende daría derecho a una prórroga del plazo para conceder el acceso, esto es, 20 días, en lugar de los 10 días que se otorgan ordinariamente para proporcionar la información. A la vista de cuanto antecede, la Comisión Vasca de Acceso a la Información, por unanimidad: RESUELVE Primero.- Estimar parcialmente la reclamación presentada por Don ........................................................ frente a la inadmisión de su solicitud de acceso a la información ante el Ayuntamiento de Pasaia, conforme a lo establecido en el fundamento jurídico 6. Resolución 86/2019 9/10 Segundo.- Instar al Ayuntamiento de Pasaia a que, en el plazo máximo de 20 días, tomando en consideración las dificultades alegadas para la elaboración de la información a facilitar, proporcione al reclamante la información objeto de su solicitud. Tercero.- Notificar la presente Resolución al reclamante y al Ayuntamiento de Pasaia. Cuarto.- Publicar la Resolución en la página web de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública una vez efectuada la notificación al reclamante y previa disociación de los datos de carácter personal.