Reclamación contra la denegación de acceso a los números profesionales de agentes de la policía local interinos del Ayuntamiento de Hernani

RESOLUCIÓN 83/2019, DE 14 DE NOVIEMBRE, DE LA COMISIÓN VASCA DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA Expediente: 2019/000231 Asunto: Reclamación presentada por Don ........................................................., frente a la desestimación de su solicitud de acceso a información pública ante el Ayuntamiento de Hernani. ANTECEDENTES 1.- De la documentación obrante en el expediente se desprende que, con fecha 19 de agosto de 2019, D. ......................................................... presentó solicitud de acceso a la información pública ante el Ayuntamiento de Hernani con el siguiente contenido: “En virtud del derecho que me asiste, incardinado en Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, ruego, por favor, que me faciliten la siguiente información, disociando datos personales si diera lugar: el número profesional de todos los agentes de la policía local de Hernani que hayan desarrollado las funciones inherentes de dicho trabajo teniendo una relación contractual basada en un nombramiento como funcionario interino o contrato laboral desde el 31 de diciembre de 2013, hasta la fecha del presente escrito, incluido aquellos nombramientos que han sido anteriores a dicha fecha pero que han realizado labores de policía local posteriormente a la misma.” 2.- Mediante Decreto de Alcaldía 1504/2019, de 24 de septiembre, el Ayuntamiento de Hernani denegó el acceso a la información solicitada por el Sr. ......................................................... en base a lo dispuesto en el artículo 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, así como al límite previsto en el artículo 14.1.e) de la citada Ley y lo recogido en el Criterio Interpretativo 1/2015, de 24 de junio, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en relación con las obligaciones en materia de acceso a la información pública sobre las Relaciones de Puestos de Trabajo y las retribuciones de sus empleados o funcionarios. 3.- Con fecha de entrada 4 de octubre de 2019, tuvo entrada en esta Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, reclamación presentada por el Sr. ......................................................... frente a la resolución del Ayuntamiento, en la que exponía lo siguiente: “El Ayuntamiento de Hernani se ha negado a facilitar información pública. Se adjunta documento donde se exponen los argumentos del por qué se debe facilitar la solicitud realizada y la resolución negativa de acceso a dicha información. Solicita: que se requiera al Ayto. de Hernani que debe facilitar la información pública solicitada.” A la reclamación referida se acompaña copia del Decreto de Alcaldía por el que se deniega el acceso a la información solicitada, así como documento que recoge los argumentos en que basa su reclamación: “Primero. - El Ayto. niega la información utilizando de manera indebida el contenido del artículo 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos. El Ayto., en relación al número profesional, ha realizado una turne normativa, pero lo más importante y obvio es que la existencia del número profesional es para ocultar la identidad de los agentes, por lo cual el número profesional es un elemento de protección de los datos personales de los agentes y dicho número no tiene la protección que hace ver el Ayto., los agentes tienen sus datos personales sensible protegidos por dicho número profesional… …En la solicitud de petición de manera expresa se indica que se proceda a disociar los datos personales que son, como indica el articulado del citado decreto ut supra, los siguientes: nombre, dirección, DNI, número de teléfono, etc.; todo ello protegidos por el número profesional o como vulgarmente se conoce por el número de placa que por cierto debe ser visible en todo momento… …Como se puede apreciar el artículo (hace referencia al artículo 62 de la Ley 2/2016, de 7 de abril de las instituciones locales de Euskadi) tiene como elemento nuclear el acceso a la información, denegando el acceso a la misma es caso muy, muy excepcionales. La segunda sección del artículo de la Ley 2/2016 indica que las limitaciones deben ser restrictiva, en la respuesta negativa emitida por el Ayto. se aprecia que actúa de manera contraria a dicho apartado. La tercera sección del artículo de la Ley 2/2016, de manera indubitada, establece que el acceso a la información es una forma de control, que se pretende con la petición de información denegada en relación a todo lo expuesto sobre el nombramiento de funcionarios interinos que dentro de sus funciones han ejercido autoridad, de manera directa o indirecta, nombramientos que son contrarios al ordenamiento jurídico, como así ha establecido el Tribunal Supremo en la sentencia indica ut supra, por ir en contra del artículo 92.3 de la Ley de Bases de Régimen Local, ley de obligado cumplimiento por parte de la Administración que ha denegado el acceso a la información. La sexta sección del artículo de la Ley 2/2016, de manera indubitada, indica que de manera preferente se facilitará la información que tenga objeto funcionamiento o actividad pública del órgano, dicho lo cual, la petición realizada entra dentro de lo indicado en esta sección, que no es otra que conocer cómo ha actuado la Administración en relación del artículo 92.3 de la LBRL, cuántos nombramientos han sido realizado en contra de dicho artículo y cuántos agentes de la Policía Local, así como agentes de movilidad, se encuentra fuera del ordenamiento jurídico como así ha sentenciado el Tribunal Supremo en la sentencia ut supra. La octava sección del artículo de la Ley 2/2016 indica que todo lo expuesto en la anteriores secciones no será de aplicación, y por lo tanto la información debe ser facilitada, si se produce una disociación de los datos de carácter personal, y esto ocurre manera automática cuando se produce el nombramiento de un funcionario interino al dotar a la persona beneficiara del nombramiento de un número profesional que será el que utilice para identificarse en todo aquello relacionado con el nombramiento de funcionario interino, como así indica el Decreto 203/2012. La undécima sección del artículo de la Ley 2/2016, indica que si la información que se debe facilitar, tuviera un información personal o protegida de manera especial, deberá ser disociado, hecho lógico y normal, como además se advirtió en la solicitud realizada.” Segundo.- La actitud del Ayuntamiento de Hernani es impedir el acceso a la información solicitada, y todo ello es debido a las posibles consecuencias que puede darse en relación a la sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, nº 828/2019…” 4.- Mediante escrito de fecha 21 de octubre de 2019, esta Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública dio traslado electrónico de la reclamación planteada por el Sr. ........................................................., junto con la documentación anexada, al Ayuntamiento de Hernani, al objeto de que por su parte informara sobre el asunto y aportara cuanta documentación resultara relevante para la resolución del mismo. La notificación fue aceptada por el Ayuntamiento el día 22 de octubre. 5.- Con fecha 7 de noviembre de 2019, tiene entrada, vía postal, escrito de contestación del Ayuntamiento de Hernani mediante el cual únicamente anexa la inicial solicitud de acceso a la información pública realizada por el hoy reclamante, así como el Decreto de Alcaldía por el cual se denegaba dicho acceso. INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN 1.- De conformidad con lo establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG), en relación con la regulación que establece la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, esta Comisión es competente para resolver la reclamación presentada, de acuerdo con el Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública. 2.- Así mismo, en virtud del artículo 3 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, le corresponde a la Comisión resolver las reclamaciones que se presenten, en aplicación del régimen de impugnaciones previsto en materia de ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con las denegaciones expresas o presuntas de las Administraciones públicas y demás entidades del sector público vasco, que pertenezcan a las Instituciones comunes y locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi. 3.- Por su parte, el artículo 13 de la citada LTAIBG define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación del Título I y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. ADMISIBILIDAD DE LA RECLAMACIÓN 1.- La solicitud de información fue presentada por el Sr. ......................................................... ante el Ayuntamiento de Hernani, según consta en la documentación, el 19 de agosto de 2019. En virtud de lo dispuesto en el artículo 20.1 de la LTAIBG, el Ayuntamiento de Hernani contaba con un mes de plazo para dictar y notificar la resolución. No obstante, tal y como consta en el expediente, la resolución del Ayuntamiento fue emitida fuera de plazo, con fecha 24 de septiembre de 2019, no constando en el expediente la fecha de su notificación. 2.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 24.1 de la antedicha LTAIBG frente a la resolución expresa o presunta en materia de acceso podrá interponerse reclamación con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa. Así mismo, el artículo 24.2 dispone que la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo. A estos efectos, dada la fecha de presentación de la reclamación ante esta Comisión, es decir, el 4 de octubre de 2019, y considerando la fecha del dictado del Decreto de Alcaldía, la reclamación ha de entenderse interpuesta dentro del plazo establecido para ello independientemente de la fecha de su notificación. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la LTAIBG, se trata de información pública “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. La ley no determina que tan sólo podrá ejercerse el derecho de acceso sobre la información que se produzca a partir de la entrada en vigor de la ley. La entrada en vigor del Título I al año de la publicación de la Ley en el Boletín Oficial del Estado, esto es el 9 de diciembre de 2014, se refiere a las obligaciones de publicación de la información (publicidad activa) por parte de las entidades obligadas, así como para aquellas obligaciones vinculadas con el ejercicio del derecho de acceso a la información en cuanto a la activación del procedimiento para el acceso previsto en el capítulo II y en cuanto a las medidas organizativas que cada entidad debiera implantar para garantizar el ejercicio de dicho derecho. En este sentido, la información solicitada por el reclamante, descrita en el antecedente primero, es información pública a tales efectos. 2.- Entrando ya en el análisis concreto de la información solicitada, es necesario destacar que el derecho de acceso a la información relativa al empleo público adquiere especial relevancia habida cuenta que es la transparencia un fundamento básico de actuación, tal y como se regula en el artículo 1.3 h) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Además, en su artículo 78.1, relativo a los principios y procedimientos de provisión de puestos de trabajo del personal funcionario de carrera, se establece que las Administraciones Públicas proveerán los puestos de trabajo mediante procedimientos basados en los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. 3.- Por otra parte, el artículo 12 de la LTAIBG reconoce el derecho de todas las personas al acceso a la información pública. Añade el artículo 17.3 que el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información. Sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte la resolución, si bien la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud. En este caso, aunque en la inicial solicitud de información pública no se exponía la motivación por la que se solicitaba el acceso a la información descrita en el antecedente primero, y el Ayuntamiento señala, haciendo referencia al artículo 15 de a LTAIBG, relativo a la protección de datos personales, que “en este artículo se establece la necesidad de ponderar los intereses entre las partes, por un lado el derecho a conocer la información obrante en las administraciones públicas frente al derecho de un tercero afectado a la protección de datos personales. En la citada ponderación, influye también la finalidad, que a la vista de que la solicitud no ha sido motivada…”, en el escrito de reclamación el Sr. ......................................................... sí se hace constar con claridad la citada motivación cuando manifiesta que “el acceso a la información es una forma de control, que se pretende con la petición de información denegada en relación a todo lo expuesto sobre el nombramiento de funcionarios interinos que dentro de sus funciones han ejercido autoridad, de manera directa o indirecta, nombramientos que son contrarios al ordenamiento jurídico..” o en otros términos “conocer cómo ha actuado la Administración en relación del artículo 92.3 de la LBRL, cuántos nombramientos han sido realizados en contra de dicho artículo y cuántos agentes de la Policía Local se encuentran fuera del ordenamiento jurídico….” Dicha motivación es coincidente con la finalidad de la LTAIBG, tal y como señala el Sr. ........................................................., ya que, en su propio preámbulo, recoge que “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”. 4.- Por su parte, en el Capítulo II del Título VI de la Ley 2/2016, de Instituciones Locales de Euskadi, relativo a las obligaciones de publicidad activa de las entidades locales vascas, se incide con mayor exigencia en la publicación de información que facilite el ejercicio del control del poder, de la actividad político-institucional y de la actuación administrativa de los entes locales, así como que garantice la rendición de cuentas de las representantes y los representantes públicos y el escrutinio de su gestión por la ciudadanía. Además en su Capítulo III, en el artículo 62.2 dedicado al derecho de acceso a la información pública se establece que “Las limitaciones establecidas en la legislación básica en materia de transparencia en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública serán interpretadas con carácter restrictivo y mediante un proceso de evaluación entre el daño presumiblemente producido al interés público y privado que se invoque frente a la relevancia o trascendencia de la información solicitada y su necesidad objetiva para llevar a cabo un escrutinio democrático de la acción de gobierno” y en su apartado 62.3 que “el derecho de acceso a la información pública, como presupuesto del control democrático de los poderes públicos locales y de la rendición de cuentas de los responsables y las responsables públicos de tales instituciones, se ejercerá a través de procedimientos inspirados en el antiformalismo y la sencillez en su desarrollo, que exigirán, en todo caso, motivación reforzada cuando denieguen expresamente el acceso como consecuencia de aplicación de los límites previstos en la legislación básica en materia de transparencia o por la afectación directa a datos personales, de acuerdo con la legislación en materia de protección de datos”. 5.- Por su parte, en el preámbulo de la LTAIBG se recoge que “el capítulo III de la LTAIBG configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Asimismo, dado que el acceso a la información puede afectar de forma directa a la protección de los datos personales, la Ley aclara la relación entre ambos derechos estableciendo los mecanismos de equilibrio necesarios. Así, por un lado, en la medida en que la información afecte directamente a la organización o actividad pública del órgano prevalecerá el acceso, mientras que, por otro, se protegen –como no puede ser de otra manera– los datos que la normativa califica como especialmente protegidos, para cuyo acceso se requerirá, con carácter general, el consentimiento de su titular.” 6.- Por tanto, dichos límites no resultan de aplicación directa en ningún caso, son de carácter potestativo, y debe justificarse su aplicación basándose en motivos de interés público y habiendo previamente valorado el perjuicio o daño que la aportación de la información supondría. Así, en el caso concreto que nos ocupa, el Ayuntamiento de Hernani alega que ha llevado a cabo la ponderación necesaria exigida en el artículo 15.3 que establece como límite al derecho a la información pública la protección de los datos personales de las personas titulares que pudieran verse afectadas por dicho acceso. En este sentido, apoya su argumentación en que, aunque la solicitud hace referencia a la disociación de datos personales “el concepto de dato personal en el marco de la aplicación de la vigente normativa en materia de protección de datos debe entenderse desde un punto de vista amplio, tal como ha reconocido la Agencia Española de Protección de Datos y la jurisprudencia, entendiéndose como aquellos datos que puedan hacer identificable a una persona física, como ocurre en la solicitud ya que tanto el NIP como los datos en los que el personal ha desempeñado un concreto puesto de trabajo y el tipo de contrato en una determinada fecha pueden hacerle identificable.” Pues bien, esta Comisión tiene conocimiento a través de distintas reclamaciones que ha venido recibiendo en los últimos meses, que el Sr. Lopez ......................................................... ha solicitado la misma información a diversos ayuntamientos y que éstos han tenido respuestas diversas concediendo el acceso parcial, inadmitiendo la solicitud o incluso denegándola. Así mismo ha tenido conocimiento del pronunciamiento de la Agencia Vasca de Protección de Datos, a través de una consulta que el Ayuntamiento de Elgoibar le ha realizado con el fin de resolver el acceso a la información que el Sr ......................................................... le ha solicitado, consulta que también ha realizado a esta Comisión proporcionándole la información que le ha respondido dicha Agencia, en la que ésta manifiesta lo siguiente: “El número profesional de los agentes de la policía local es un dato de carácter personal, de modo que su tratamiento está plenamente sometido a la normativa de protección de datos. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, regula en su artículo 14 los límites al derecho de acceso y dedica el artículo 15 a la protección de datos personales. A tenor de lo dispuesto en el artículo 15.3 de esta Ley cuando la información solicitada contenga datos personales que no sean especialmente protegidos, el órgano competente para resolver deberá ponderar entre el interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular, su derecho fundamental a la protección de datos personales. Para la realización de esta ponderación, este mismo precepto legal establece los criterios que han de tomarse en consideración, y entre ellos, que la información solicitada pueda afectar a la intimidad o seguridad de los afectados. Debe también recordarse que a tenor de lo dispuesto en el artículo 19.3 de esta Ley, si la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se les concederá un plazo de quince días para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas, debiendo dar información de esta circunstancia al solicitante de la misma. En consecuencia, el órgano competente deberá resolver la solicitud tras realizar la necesaria ponderación atendiendo a los criterios que señala la Ley y siguiendo el procedimiento que la misma establece. Hemos olvidado mencionar la previsión del artículo 15.4 de la ley 19/2013, que establece que las previsiones contenidas en los apartados 1, 2 y 3 de dicho artículo no serán aplicables si el acceso se efectúa previa disociación de los datos personales de modo que se impida la identificación de las personas afectadas.” Debe analizarse, por tanto, si resulta necesario proporcionar el dato personal del número profesional de los agentes de la policía local para satisfacer el derecho del solicitante de conocer si el ayuntamiento está o no incumpliendo lo establecido por la legislación aplicable, esto es, si está realizando nombramientos “como funcionario interino o contrato laboral desde el 31 de diciembre de 2013 hasta la fecha del presente escrito, incluido aquellos nombramientos que han sido anteriores a dicha fecha pero que han realizado labores de policía local posteriormente a la misma”, motivación legítima vinculada con la finalidad de control de las actuaciones públicas que establece la LTAIBG. En este sentido esta Comisión entiende que no resulta imprescindible desvelar la identidad, siempre que se proporcionen los datos suficientes para conocer de forma individualizada, a través de una numeración que resulte contrastable, cuándo se nombró a cada uno y cuándo se dio de baja en esa situación administrativa. Esa numeración puede ser del tipo 1, 2, 3, 4… ya que las orientaciones que elaboró la Agencia Española de Protección de Datos en coordinación con la Autoridad Catalana de Protección de Datos, la Agencia Vasca de Protección de Datos y el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, para la protección de los datos personales de los ciudadanos cuando las Administraciones Públicas realizan publicaciones de los actos administrativos, resultan imposibles de aplicación. Dichas orientaciones se basan en la adopción de otras fórmulas que puedan dar lugar a la publicación de cifras numéricas de los documentos identificativos de las personas en posiciones distintas, posibilitando la recomposición íntegra de dichos documentos. Para ello, se ha seleccionado aleatoriamente un grupo de cuatro cifras numéricas, que deberían ser las mismas en todas las publicaciones. Dichas fórmulas son válidas para la divulgación del documento nacional de identidad, número de identidad de extranjero, pasaporte o documento equivalente de los interesados, todos ellos mayores o próximos a las 7 cifras, pero no es posible su utilización para casos como el de los números profesionales que no suelen contar normalmente con tantos dígitos como para su correcta aplicación. 7.- Por último, cabe analizar, como argumenta el Ayuntamiento de Hernani, si resulta de aplicación el criterio 1/2015 elaborado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno sobre el alcance de las obligaciones de los órganos, organismos y entidades del sector público estatal en materia de acceso a la información pública sobre sus relaciones de puestos de trabajo (RPT), catálogos, plantillas orgánicas, etc. relacionado con las retribuciones, y que determina que prevalece el acceso a la información sobre la protección de los datos cuando el personal empleado público ocupa un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad. Se refiere a puestos de personal eventual de asesoramiento y especial confianza, personal directivo, personal no directivo de libre designación en cuyo caso la prevalencia del interés público sobre los derechos individuales es decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público. Esta Comisión entiende, tal y como se ha fundamentado en el apartado precedente, que no resulta necesario desvelar el dato personal del número profesional de los agentes de la policía local para satisfacer el derecho del solicitante de conocer si, a su juicio, el ayuntamiento está o no incumpliendo lo establecido por la legislación aplicable, y por lo tanto no procede entrar en el análisis de si el personal de la policía municipal entra o no en una de estas categorías donde prevalecería el interés público sobre los derechos individuales de preservar su intimidad. A la vista de cuanto antecede, la Comisión Vasca de Acceso a la Información, por unanimidad: RESUELVE Primero.- Estimar parcialmente la reclamación presentada por Don ......................................................... frente a la inadmisión de su solicitud de acceso a la información ante el Ayuntamiento de Hernani. Segundo.- Instar al Ayuntamiento de Hernani a que, en el plazo máximo de 10 días, proporcione al reclamante la información objeto de su solicitud, conforme a lo establecido en el fundamento jurídico 6. Tercero.- Notificar la presente Resolución al reclamante y al Ayuntamiento de Hernani. Cuarto.- Publicar la Resolución en la página web de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública una vez efectuada la notificación al reclamante y previa disociación de los datos de carácter personal.