Reclamación del Sindicato Vasco de Policía y Emergencias sobre horas extraordinarias en el Ayuntamiento de Barakaldo

RESOLUCIÓN 74/2020, DE 9 DE FEBRERO DE 2021, DE LA COMISIÓN VASCA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Expediente: 2020/000297 Asunto: Reclamación presentada por Sindicato Vasco de Policía y Emergencias S.V.P.E. frente a la desestimación presunta de su solicitud de acceso a información pública ante el Ayuntamiento de Barakaldo. ANTECEDENTES DE HECHO 1.- Con fecha 23 de noviembre de 2020 ha tenido entrada en esta Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, reclamación formulada por D. ........................ ........................ mediante la cual exigía el cumplimiento por parte del Ayuntamiento de Barakaldo del acceso a información pública que había solicitado y le facilitara “el número de horas extraordinarias realizadas fuera de la jornada habitual por cada agente con el fin de verificar la igualdad de horas entre agentes”. 2.- A dicha reclamación se adjuntaba escrito de fecha 28 de julio de 2020, de la sección sindical de Barakaldo del Sindicato Vasco de Policía y Emergencias, dirigido a la Concejala de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Barakaldo mediante el que se requería lo siguiente: “Desde la Sección Sindical del Sindicato Vasco de Policías y Emergencias, SVPE, se solicita el informe detallando el número de horas extraordinarias realizadas en el año 2020 al amparo de los apartados número 3 y número 4 del artículo 34, capítulo IV del Acuerdo Regulador de las condiciones de empleo de personal del Ayuntamiento de Barakaldo y las medidas adoptadas para reducirlas en el futuro; así como el criterio de selección que se realiza para otorgar dichas horas extraordinarias a cada agente. A su vez, en el punto número 5 de dicho artículo específica que, si existieran más trabajadores de los necesarios y con la cualificación adecuada para realizar las tareas extraordinarias, tendrían prioridad los que fueran voluntarios; se solicita listado actual de voluntarios. Todo ello en cumplimiento del punto 6 de dicho artículo 34, que obliga a que trimestralmente la Institución hará público un informe detallando el número de horas extraordinarias realizadas dentro del Acuerdo Regulador vigente del Ayuntamiento de Barakaldo 2018-2020.” 3.- Igualmente se adjuntaba una segunda solicitud de la sección sindical de Barakaldo del Sindicato Vasco de Policía y Emergencias, de fecha 16 de octubre de 2020, dirigida a la Jefa de Personal y Recursos Humanos del Ayuntamiento de Barakaldo mediante el que se solicitaba: “PRIMERO: Proceda Ud. a facilitar a esta organización sindical, copia de todos y cada uno de los informes, que trimestralmente la Institución tiene la obligación de hacer públicos y en los que se detallan el número de horas extraordinarias realizadas y las medidas adoptadas para reducirlas. SEGUNDO: Proceda Ud. a facilitar a esta sección sindical, copia de todos y cada uno de los informes, todos y cada uno de los informes que hayan sido remitidos a la Comisión Paritaria de Seguimiento y a la Comisión Paritaria y de Mediación, Interpretación y Conciliación establecida en el marco del Protocolo de Relaciones Laborales para las Instituciones Locales de Euskadi, así como los dictámenes emitidos en cada caso por las mismas. TERCERO: Proceda Ud. a facilitar a esta Organización Sindical, desglose pormenorizado, del año 2020 donde se detalle puntualmente el número de horas realizadas extras fuera de la jornada habitual por todos y cada uno de los funcionarios pertenecientes al Departamento de la Policía Local de Barakaldo, independientemente de su categoría.” 4.- Dada la representación que pretende esgrimir el Sr. ................... en su reclamación y, a la vista del diverso contenido de las dos solicitudes de acceso a la información que adjunta, esta Comisión, mediante escrito notificado electrónicamente el 3 de diciembre de 2020, requirió al Sr. ................... para que, en el plazo de diez días, subsanara su reclamación acreditando la representación que ostenta en los términos establecidos en el artículo 5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y se le informaba de los medios de identificación para la utilización de los medios electrónicos. Así mismo, dado que los escritos de solicitud que adjuntaba son de distinto contenido se le informaba que igualmente, habrían de ser distintas las reclamaciones y que, no obstante, debía acreditar la fecha de la presentación de dichas solicitudes ante el Ayuntamiento de Barakaldo. Todo ello, advirtiéndole de que, en caso de no proceder a la subsanación de las faltas, se le tendría por desistido de su reclamación. La notificación del requerimiento fue aceptada el mismo día 3 de diciembre de 2020. 5.- Con fecha 9 de diciembre de 2020 tiene entrada en esta Comisión reclamación con número de expediente 2020/000327 formulada por el Sindicato Vasco de Policía y Emergencias S.V.P.E.. Del estudio de su contenido se desprende que no se trata de tal reclamación sino de la subsanación requerida en el expediente que nos ocupa. Dicha subsanación acredita la representación correspondiente por cuanto que se ha realizado utilizando el certificado correspondiente al Sindicato y a la misma se acompaña justificante de presentación de la solicitud de información pública formulada en octubre, pudiéndose verificar que su fecha es del día 17. No obstante, no se acredita la presentación de la solicitud formulada en el mes de julio por lo que las actuaciones relativas a la presente reclamación se seguirán exclusivamente respecto de la solicitud a que se hace referencia en el antecedente de hecho tercero. 6.- Con fecha 6 de enero de 2021, esta Comisión da traslado electrónico de la reclamación al Ayuntamiento de Barakaldo con objeto de que, en el plazo de diez días hábiles a contar desde el siguiente al de su notificación, informe sobre el asunto y aporte cuanta documentación fuera relevante para la resolución del mismo. Dicha notificación fue aceptada el día 7 de enero de 2021. No obstante, pasado el plazo otorgado al efecto, a la fecha de la presente Resolución el Ayuntamiento de Barakaldo no ha realizado alegación alguna. Atendiendo a la siempre necesaria toma en consideración de las variables que pudieran afectar a los límites de acceso a la información, o de las dificultades que pudieran existir para proporcionar la información solicitada, hemos de manifestar que hubiera sido deseable conocer el criterio del Ayuntamiento, quien podría haber aportado elementos de juicio relevantes para decidir acerca del supuesto aquí planteado. Sin embargo, aunque es de lamentar la falta de colaboración con esta Comisión, la ausencia de alegaciones por parte del Ayuntamiento no impide resolver la reclamación presentada. FUNDAMENTOS DE DERECHO 1.- La reclamación que nos ocupa versa sobre materia relacionada con la gestión de la policía del País Vasco, motivo por el que, con carácter previo, ha de analizarse si la citada reclamación tiene encaje en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG) o si, dado lo establecido en la disposición adicional primera de la referida Ley, debe regirse por su normativa específica, es decir, la Ley 4/1992, de 17 de julio, de Policía del País Vasco, particularmente en su Capítulo VIII del título III, dedicado a la representación y participación en la determinación de las condiciones de trabajo, o, en su caso, al tratarse de personal de una entidad municipal por lo establecido en el Titulo VII dedicado a la representación y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca. La citada disposición adicional primera establece, en su apartado segundo, que "se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.” A continuación, el apartado tercero prevé que “en este sentido, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización.” El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha emitido, con fecha 12 de noviembre de 2015, su criterio interpretativo 8/2015, relativo a la aplicación de la disposición adicional primera de la LTAIBG, sobre regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública. Esta Comisión comparte dicho criterio en el sentido de que sólo en el caso de que una norma concreta establezca un régimen específico de acceso a la información pública en una determinada materia o área de actuación administrativa, puede entenderse que las normas de la LTAIBG no son de aplicación directa y operan como normas supletorias. En opinión de esta Comisión, la mencionada disposición adicional tiene como objetivo la preservación de otros regímenes de acceso a la información que hayan sido o puedan ser aprobados y que tengan en cuenta las características de la información que se solicita, delimite los legitimados a acceder a la misma, prevea condiciones de acceso etc. Por ello, solo cuando la norma en cuestión contenga una regulación específica del acceso a la información, por más que regule exhaustivamente otros trámites o aspectos del procedimiento, podrá considerarse a la LTAIBG como supletoria en todo lo relacionado con dicho acceso. Siendo ésta una Ley básica y de general aplicación, y no encontrándose en la mencionada Ley de Policía del País Vasco, ni en el Estatuto Básico del Empleado Público, ni en la Ley de Función Pública Vasca ningún procedimiento específico que regule el acceso a la información es por lo que resulta de plena aplicación el procedimiento establecido en la citada LTAIBG. 2.- De conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, la citada Comisión asume en la Comunidad Autónoma de Euskadi las funciones previstas en la disposición adicional cuarta de la LTAIBG en relación con la regulación que establece el artículo 65 de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi. 3.- Así mismo, en virtud del artículo 3 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, le corresponde a la Comisión resolver las reclamaciones que se presenten, en aplicación del régimen de impugnaciones previsto en materia de ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con las denegaciones expresas o presuntas de las Administraciones públicas y demás entidades del sector público vasco, que pertenezcan a las Instituciones comunes y locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi. 4.- Por su parte, el artículo 13 de la citada LTAIBG define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación del Título I y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. En este sentido, esta Comisión es competente para resolver la presente reclamación dado que la información pública solicitada, obra en poder del Ayuntamiento de Barakaldo por ser de propia elaboración. 5.- La solicitud inicial de información fue presentada ante el Ayuntamiento de Barakaldo, según indica el reclamante el 16 de octubre, si bien la documentación presentada en subsanación de la reclamación aclara que la presentación fue hecha el día 17 de octubre de 2020. En virtud de lo dispuesto en el artículo 20.1 de la LTAIBG, el Ayuntamiento de Barakaldo contaba con un mes de plazo para dictar y notificar la resolución. El reclamante refiere no haber sido contestada su solicitud y el Ayuntamiento no ha desvirtuado dicha afirmación en el plazo de alegaciones concedido. 6.- La reclamación que nos ocupa ha sido interpuesta con fecha 23 de noviembre de 2020, ante esta Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública. A estos efectos, el artículo 24.2 de la citada LTAIBG, dispone que la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo. 7.- Por su parte, el artículo 24.3 establece que la tramitación de las reclamaciones ha de ajustarse a lo dispuesto en materia de recursos por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (hoy Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). En este sentido, el artículo 122.1 de la citada Ley dispone que, en el caso de que el acto administrativo que se recurre no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo. Por todo ello, ha de entenderse la reclamación interpuesta en plazo. 8.- Según viene insistiendo esta Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública en sus resoluciones de reclamaciones planteadas al amparo del artículo 24 de la LTAIBG, el ejercicio del derecho de acceso a la información pública se ha configurado por el legislador como un derecho en un sentido amplio y las restricciones al mismo deben ser excepcionales, por lo que los límites de acceso han de motivarse, interpretarse y aplicarse de un modo razonado, restrictivo y aquilatado. En este sentido cabe destacar entre otras, la Sentencia 46/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 2 que afirma que “El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental reconocido a nivel internacional como tal, debido a la naturaleza representativa de los gobiernos democráticos; es un derecho esencial para promover la transparencia de las decisiones. Además, las Administraciones Públicas se financian con fondos procedentes de los contribuyentes y su misión principal consiste en servir a los ciudadanos por lo que toda la información que generan y poseen pertenece a la ciudadanía. […] Las diferentes y numerosas menciones a este derecho coinciden en resaltar la creciente importancia que está cobrando, ya que el mismo supone una herramienta indispensable para adquirir aquellos conocimientos que permiten controlar la actuación de los gobiernos y prevenir y luchar contra la corrupción, así como contrarrestar la violación de derechos. De estos preceptos se desprende que el derecho de acceso a la información debe ser destacado como un valor intrínseco al concepto de democracia”. 9.- Entrando ya en el análisis concreto de la información solicitada, es necesario destacar que el derecho de acceso a la información relativa al empleo público adquiere especial relevancia habida cuenta que es la transparencia un fundamento básico de actuación, tal y como se regula en el artículo 1.3 h) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. 10.- El artículo 17.3 de la LTAIBG señala que solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información; sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte la resolución. No obstante, la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud. En el presente supuesto el Sindicato Vasco de Policías y Emergencias pretende controlar la forma de proceder del Ayuntamiento en materia de reparto de horas extraordinarias entre todos los agentes que califica como “poco transparente, injusta y además vulnera sobremanera la igualdad de oportunidades y los derechos de los trabajadores”. 11.- Tal y como señala el reclamante, el artículo 34 del Acuerdo regulador de las condiciones de empleo del personal del Ayuntamiento de Barakaldo 2018-2020, relativo a las horas realizadas fuera de la jornada laboral que, en aras de unas condiciones de empleo de calidad ha de organizarse la prestación de los servicios municipales de modo que la realización de las horas realizadas fuera de la jornada laboral sean reducidas al máximo, por lo que, en términos generales se suprime su realización con carácter general. No obstante, en los supuestos excepcionales en los que debieran realizarse ya sea por prevención o reparación de siniestros o daños que pudieran ocasionar perjuicios graves a la comunidad, se establece un procedimiento que, salvo urgencia o fuerza mayor, ha de seguirse para su realización. En este sentido, se prevé que el Jefe de Departamento elabore informe sobre su necesidad y previsión de servicios y tiempos a emplear. En todo caso, de existir mayor número de trabajadores cualificados que los necesarios para llevar a cabo las tareas precisas, serán prioritarios los que se ofrezcan de modo voluntario. A estos efectos, se elaborará un informe trimestral, que habrá de ser público, con el número de horas fuera de la jornada realizadas y las medidas adoptadas para reducirlas en el futuro. Estos informes, efectivamente, deben enviarse a la Comisión Paritaria de Interpretación y Seguimiento y a la Comisión Paritaria y de Mediación, Interpretación y Conciliación. Consecuentemente, la información solicitada en el escrito del Sindicato de fecha 16 de octubre es información pública que debe obrar en poder del Ayuntamiento por haber sido por él mismo elaborada. Esto es, los informes trimestrales sobre horas extraordinarias y las medidas adoptadas para su reducción, así como los dictámenes que, en su caso, pudieran haber emitido dichas Comisiones. En todo caso, en relación con las horas extraordinarias, el escrito requiere que se facilite el detalle de las realizadas por cada funcionario del Departamento de Policía Local de Barakaldo en el ejercicio 2020. A estos efectos, en el preámbulo de la LTAIBG se recoge que el capítulo III “configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Asimismo, dado que el acceso a la información puede afectar de forma directa a la protección de los datos personales, la Ley aclara la relación entre ambos derechos estableciendo los mecanismos de equilibrio necesarios. Así, por un lado, en la medida en que la información afecte directamente a la organización o actividad pública del órgano prevalecerá el acceso, mientras que, por otro, se protegen –como no puede ser de otra manera– los datos que la normativa califica como especialmente protegidos, para cuyo acceso se requerirá, con carácter general, el consentimiento de su titular.” En el caso que nos ocupa, a la información que se solicita, de carácter organizativo y de gestión de personal, le resulta de aplicación el Acuerdo Regulador de las Condiciones de Empleo del Personal del Ayuntamiento de Barakaldo 2018-2020. Con objeto de controlar dicha aplicación y la forma de proceder del Ayuntamiento en cuanto al reparto de las necesarias horas extraordinarias a acometer entre todos los agentes, es por lo que el reclamante solicita la información, siendo su interés y motivación velar por “la igualdad de oportunidades y los derechos de los trabajadores”. Si bien en los informes o dictámenes a facilitar no figurarían datos de carácter personal, sí constarían en la información relativa a las horas extraordinarias realizadas por cada uno de los funcionarios. No obstante, esta información no se puede ver limitada por otros intereses protegidos, como la protección de datos personales, prevaleciendo el interés público en su divulgación dado que, si se protegieran los concretos datos de identidad de los funcionarios que llevan a cabo las horas extraordinarias, se imposibilitaría el control del cumplimiento del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Empleo el cual establece, en su apartado quinto, que para el caso de existir mayor número de trabajadores cualificados de los necesarios habrá de priorizarse a los voluntarios o, en su apartado decimotercero, que únicamente podrán realizarse un máximo de 60 horas anuales fuera de la jornada habitual, para el caso de realizar jornada normal, o su correspondiente parte proporcional en supuestos de jornada inferior. 12.- Debe señalarse que, además, en el presente caso, el sindicato actúa con un derecho de acceso a la información laboral reforzado por esa condición, en la medida en que para el adecuado ejercicio de sus funciones reconocidas por la legislación laboral es necesario disponer de una información más precisa y pormenorizada a la que puedan reconocer las normas de derecho de acceso y estar al alcance de las personas ajenas a los servicios públicos. La Constitución española da reconocimiento expreso en su artículo 7 a los sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales como organizaciones que “contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios”, lo que conlleva en la legislación laboral el reconocimiento de una serie de garantías y facilidades para el eficaz ejercicio de sus funciones. Entre ellas, y en el seno de la Administración Pública, el derecho de información de las juntas de personal y delegados de personal que, por aplicación analógica de lo dispuesto en el artículo 10.3 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical, se reconoce también a las secciones y delegados sindicales constituidos en los centros de trabajo de aquélla, el cual viene concretado en el artículo 9 de la citada ley, cuyo reconocimiento resulta esencial para la existencia de un auténtico y efectivo derecho de libertad sindical. El artículo 40.1.a) del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público recoge entre las funciones de las Juntas de Personal y los Delegados de Personal la de recibir información, sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento. La jurisprudencia ha señalado que no implica una lista cerrada y completa, sino abierta, que permite incluir otras que se consideren necesarias para el ejercicio de sus respectivas funciones y la defensa de la libertad sindical. A mayor abundamiento, en todo caso, y en relación al carácter y objeto de la solicitud de información formulada, cualquier ciudadano o ciudadana, sin el carácter reforzado que un sindicato ostenta, hubiera tenido también derecho a que se le facilitara la información solicitada sobre la que no recae límite alguno de los establecidos en el artículo 14 de la LTAIBG, si bien habría de haberse ponderado, para ese caso, la posibilidad de anonimizar la información utilizando códigos que permitiera conocer sobre cada persona sus niveles de acumulación de horas extras, lo que contribuiría a no perder la esencia de lo perseguido, que es conocer cómo está actuando la administración, sin perjudicar con ello la necesaria protección del derecho a la intimidad de los trabajadores afectados . A la vista de cuanto antecede, la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, por unanimidad, RESUELVE Primero.- Estimar la reclamación del Sindicato Vasco de Policía y Emergencias S.V.P.E. frente a la desestimación presunta de su solicitud de acceso a información pública ante el Ayuntamiento de Barakaldo. Segundo.- Instar al Ayuntamiento de Barakaldo a que, en el plazo máximo de 10 días, proporcione al reclamante la información objeto de su solicitud, en los términos señalados en el fundamento jurídico undécimo de esta Resolución. Tercero.- Notificar la presente Resolución al reclamante y al Ayuntamiento de Barakaldo. Cuarto.- Publicar la Resolución en la página web de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública una vez efectuada la notificación al reclamante y previa disociación de los datos de carácter personal.